解析物权法（152）

解析物权法（152）

陈绪国

【原文】〖农用地用于建设用地〗

第一百五十一条集体所有的土地作为建设用地的,应当依照土地管理法等法律规定办理。

【解析】〖农用地用于建设用地〗

本条款，是农用土地用于建设用地的规定。

◎〖农用地用于建设用地〗

农用地用于建设用地，是指由农村组织统辖的农用土地，因合理整合利用土地资源改变土地用途，转为国家建设用地的总称。包括由国家征收、征用为国家建设用地和依据法律规定批准的村民宅基地两大类型。

由国家征收、征用农用土地为国家建设用地，是出于公共利益的需要，或者基于合理整合利用土地资源，发挥土地集约化、节约化的社会效益考量，有计划按比例地打破城乡二元化地域隔阂，为国家城镇化、工业化铺平道路。国家建设用地或者城市建设用地，始终处于优先规划、优先安排、优先供给和优先满足的战略地位。农用土地在一定的时间和范围内农用土地应当让位于建设用地，但建设用地的过度开发利用和无序地开发利用，也不利于第一、二、三产业的协调发展，容易导致大量耕地面积被套用，甚至于导致大量农用土地的铺张浪费。

国家征收、征用农用土地为国家建设用地，是国家长期战略选择的重要措施和技术手段，其物权化倾向，由农用土地的专地专用制度转向建设用地的专地专用制度，并运用一整套法律法规来进行全面的规范化、制度化调控与调整。总体上，由土地所有权二元化向土地所有权一元化逐步推进，为全面的土地所有权国有化奠定基础，消除土地私有化的极不公平、极不合理制度，借以巩固社会主义的经济基础，积极推进房地产市场改革，在保护投资者权益的同时努力发展住房福利事业。

国家建设用地，按照《全国土地土地分类（试行）》（国土资发[2001]255号）对应“建设用地”，包括商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地和住宅用地5大类别和17个分类（不包括农村宅基地和农村空闲宅基地），涵盖了全部最有经济价值的土地类型。国家建设用地来源于国家征收、征用农用土地为国家建设用地和城镇国有土地两个部分。其中，国家征收、征用农用土地为国家建设用地为主要来源部分。上述建设用土地的所有权为国家所有，通称“国有土地”。

村民宅基地包括村民空闲宅基地，也是建设用地新列入的一个品种。但建设用地使用权和功能特性有所不同。商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地和城市住宅用地的经济功能多样化，规模效益、市场效益和社会效益远远大于村民宅基地。村民宅基地是社会福利性质的建设用地，多数为免费使用、少数为有偿使用的土地使用权。上述建设用土地的所有权为“集体所有”，通称“集体土地”。

有些法律是将“集体土地使用权”和“集体土地所有权”并用，但实质上，村民宅基地，包括村民空闲宅基地，主要属于私有、个别属于共有的建设用地使用权，物权类型为土地用益权（占用权），比用益物权还低一个物权等级。

依据法律规定批准的村民宅基地，按照《全国土地土地分类（试行）》（国土资发[2001]255号）对应“建设用地—住宅用地”的253项是“农村宅基地”，指村民居住的宅基地。另外，对应“建设用地—住宅用地”的254项是“空闲宅基地”，指村庄内部的空闲旧宅基地及其他的空闲用地。

◎〖农用地用于建设用地的性质识别〗

有些物权法解读书籍将本条款解释为“集体土地用作建设用地”，是不准确的解读方法，不如解读成“农用地用于建设用地”。

简单地说，以下两点可以加以说明：

第一，土地所有权主体与客体的认识不符合物权法的法理逻辑。

正如某些专家学者所指出的，现行的农村单干制，取消了人民公社三级集体，村、组“集体”的性质发生很大的变化，其土地所有权的主体难以辨认。村、组“集体”无权自主买卖土地，无权自行改变农用土地为建设用地，土地所有权中最重要的权能“处分权”被剥夺，实际上，这些权利全部集中于县级以上政府来行使。村、组“集体”土地所有权客体也不存在。

其他的物权法理逻辑，请参见第二部分“实际上的物权类型与等级不相符”。

第二，实际上的物权类型与等级不相符。

村、组“集体”成员的建设用地—宅基地，名义上属于集体所有，集体既无收益权也无处分权。实质上，村民宅基地，包括村民空闲宅基地，主要属于私有、个别属于共有的建设用地使用权。物权类型为土地用益权（占用权），比用益物权还低一个物权等级—包括主要属于私有、个别属于共有的建设用地使用权。

是属于第三等级的土地使用权。因为第一等级的土地使用权是土地所有权的自主使用权，第二等级的土地使用权是土地用益物权的定限使用权，到第三等级的土地使用权是土地用益权（占用权）的定限使用权。

如果村、组“集体”成员的建设用地—宅基地，土地所有权真的是属于集体所有，不应当属于第三等级的土地使用权是土地用益权（占用权）的定限使用权，而应当属于第一等级的土地使用权是土地所有权的自主使用权。

如果村、组还算是“集体”，那么，农村集体的土地权利是土地统辖权。土地统辖权是行政权利，不是物权权利。土地统辖权，是按照农村行政村、组的区划并按照国家的土地用途管制制度，进行定向的土地承包管理或者土地使用权流转，并不向村民收取土地租金，也不能私自买卖土地，更不能私自将农用土地改变为建设用地。

有些物权法解读书籍将本条款解释为“集体土地用作建设用地”，也不好说对与错。因为许多土地法律、法规众口一词地说“集体土地”、“集体所有”等等，可以说是“有根有据”的。不过，物权法是最讲究法理的，没有法理就不成物权法了。物权法是最不讲面子的，所有权是所有权，用益物权是用益物权，用益权就是用益权（占用权），管你洪水滔天？管你治权天大？

第三，农用土地的分类是科学分类。

《全国土地土地分类（试行）》将全国土地分为农用土地、建设用地和未利用地三大类别，这叫标准化分类，也是“国家标准”。所有土地类型，包括3大总类、15大中类、168个小类一清二楚。

对比之下，“集体土地用作建设用地”是相对模糊的。农村集体，有农用土地，有建设用地，有未利用地。其中，“建设用地”一项，有集体共有、私人占有的宅基地，还有以出让方式取得国家建设用地使用权的建设用地，几乎所有的土地总类都有了，建设用地也不止农村村民的建设用地一种。

那么，本条款所谓“集体所有的土地”，应当修正为“集体占有的土地”或者“集体共有的土地”才是合适的。要论及“集体所有的土地”，确实是源自八二宪法，这一点一滴确实不假。但是，1982年宪法出台时，对于【所有权】的概念是：“国家、集体或个人对于生产资料或生活资料的占有权。所有权是由所有制形式决定的，它是生产关系上的所有制在立法上的表现。”（《现代汉语辞典（第1版）》（1978年）第1094页）、（《现代汉语辞典（第2版）》（1983年）第1104页）其中，（《现代汉语辞典（第2版）》（1983年）第1104页）的解释，是1982年宪法出台以后仍然使用的所有权概念。

但是，物权法所谓的“不动产或者动产的所有权”，包括占有权、使用权、收益权与处分权等四大权能，整整多出三项权能出来了。到底听语言学家的，还是听物权法学家的呢？到底是听宪法的，还是听民法通则、物权法的呢？我看宪法中“集体所有”就是“集体占有”的同名词。

如果将“集体占有的土地”理解为“集体共有的土地”，也是说得过去的。物权法关于“共有”部分的规定以及法理基础，为我们开启了很好的思路。当然，共有制不一定专门是所有权的共有制，使用权的共有制也是存在的。譬如，在城市小区里，全体业主都是“集体”，是共有制的“集体”。房屋及其附属设施的所有权有私有专有的，也有共有的。最突出的是，建设用地使用权是共有的，大家都适应了、认同了，对于自己的权利没有什么损害，反而感到这很正确，这很公平。

◎〖农用土地改为建设用地的法律适用〗

本条款又出现了一个弹性的规定：“…应当依照土地管理法等法律规定办理。”指的是农用土地改为建设用地的法律适用对象。土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规规定是特别法调整的范围，物权法的规定属于普通法调整的范围。

物权法的特点，是重点适用于物权保护、物权请求权等民事救济范畴，关于侵权追究制度不很明细，很少具有强制性色彩。土地管理法、土地管理法实施条例的特点，是重点适用于公权的权威性、大宗财产权利调整等行政指令范畴，关于侵权追究制度很明细，具有强制性执行的色彩。既然如此，既然物权法将相关的法律适用问题交给了土地管理法等特别法，那么，法律适用的重心在于特别法，物权法只不过是个点缀与陪衬而已。

1．“农转建”的调整对象

农用土地改为建设用地的法律适用对象，是特别法、专门法调整的适用对象，主要由土地管理法、土地管理法实施条例来进行专门化调整。所解决的问题，是由哪个权利主体来主宰“农转建”，如何将土地的计划经济与市场经济有机结合起来，耕地保护、征地补偿及其后续的社会保障由谁来负责，“农转建”后的国有土地如何专地专用，建设用地如何出让或者划拨使用，如何实行统一的不动产登记制度，土地用途前后期管制、土地使用期限、土地续期制度如何执行等。就是说，农用土地改为建设用地，动一发而牵动全钧，法律所要发挥的是均衡化加物权化的全过程、全方位、全要素的调整，而“农转建”仅仅是一个开局。

2．统一城乡土地总体规划制度

农用土地改为建设用地，是城乡土地总体规划制度上的一环，在国家集权制的大前提下，适当预留一部分建设用地的权利于村民或者乡镇企业，其他的建设用地项目由县级以上人民政府支配与管制。预留一部分建设用地的权利，主要指村民的宅基地和部分乡镇企业的用地，如土地管理法第43条所示“兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用”的土地，依据该法第53条规定，应当向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请审查登记。

3．强制性的土地权利交接

农用土地改为建设用地，涉及方方面面的纠葛问题，其中一个关键问题是强制性的土地权利交接问题。交接时，是政府通过征收农用土地，将农村的土地使用权加以消灭，然后转换成建设用地使用权交给建设单位或者使用单位。在此之前，采取削弱和剥夺农村自由规划权、自由建设权和自由处分权的办法，大权独揽，小权分散。

土地管理法第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。” 土地管理法实施条例第19条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划，不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”

4．农村未利用土地的“农转建”

“农转建”不仅仅指农村的正在利用的土地，包括农村的宅基地、未利用的宅基地等农村建设用地在内，而且还包括各种农村的未利用土地在内。

农村未利用土地，包括农村的永久性荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、高原荒漠、苔原，还包括河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪地。另外，还包括人为的抛荒地、倒坍房屋的废旧宅基地等农村土地。以上所有这些农村土地，均可以“农转建”。

以上土地也被列入土地利用总体规划的一部分，进行统一调度与登记管理。土地管理法实施条例第23条第（4）款规定：“建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。”

其实，家庭承包联产责任制以来，农村经营承包责任制名存实亡的逐渐增多，人为的抛荒地也越来越多。与此同时，违法批地、用地也越来越容易了。这是“农转建”中出现的新情况、新问题。说它是耕地吧，原来确实是耕地；说它不是耕地吧，现在是荒地。国土部对于处理这种问题，还真有些棘手。

关于“农转建”的法律适用范围与对象，物权法的规定也确实太抽象，要完整解释下来，非得需要几万字的篇幅。当然，也难免每个专家学者的解释角度与方法不一致的地方，本文尽量从简，经便于抛砖引玉。

价值中国

新知识 - 新思想 - 新经济实名制-专业主义-权益激励

解析物权法（152）

您还没有登录，请您登录后发表评论。