住房保障必须与住房市场划清边界

——编制住房发展“十二五”规划系列文章之一

当前，我国房地产业正经历一场变革，集中体现在住宅产业、住宅市场、住房保障等领域的一系列制度性调整。“十一五”时间，我国房地产业是在频繁的调控中度过的，房地产市场总体上保持快速增长的态势，部分城市房价偏高，造成了一定的社会矛盾；在这种情况下，国家一方面加大抑制投资投机性购房需求的力度，另一方面不断强化住房保障工作。当前,国家和各地都在编制“房地产发展十二五规划”或“住房发展十二五规划”，我们受委托为多个城市的政府部门进行了相关课题研究，积极了一些研究心得和经验。拿出来与业界朋友分享。

“十二五”时期，我国住房发展面临着许多矛盾和难题，本文主要分析了四个难题或称四种关系：如何处理住房保障和住房市场的关系、如何协调公共租赁住房和住房租赁市场的关系、如何规划建设和管理中小套型普通商品住房、如何协调旧城改造与动拆迁难之间的矛盾。通过剖析这些难题的根源和现状，结合我国基本国情，借鉴国外相关经验，简要提出解决问题的建议，以期能够对政府决策部门和业内人士带来一些启示。

 

一、如何处理住房保障和住房市场的关系

1998年，我国进行住房体制改革的主要目的是停止福利化分房，推进住宅商品化、市场化、产业化。然而过犹不及，在片面追求市场化的过程中，住房保障问题被地方政府所忽视。从2005年开始，中央越来越重视住房保障问题，2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台；2008年住房和城乡建设部提出“9000亿安居工程投资计划”；2009年12月“国四条”再次提高住房保障指标：力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题；2010年1月又要求各地重点落实五类住房产品的规划编制工作;按相关规划，2010年全新建住房保障住房300万套。至此，我国住房保障体系进一步健全。

 

对于地方政府而言，近两年住房保障的压力剧增，如何协调保障性住房和市场化住房之间的关系与矛盾，是编制住房发展“十二五”规划时必须面对的难题。从地方利益分析，加强住房保障建设，意味着既会减少土地出让金收入和房地产税收，又要增加资金投入，还会对商品住宅市场造成错综复杂的影响。2010年3月国土资源部出台的“19条”中规定：保障性住房、棚户区改造、自住性中小户型商品房用地供应比例，不得少于70%。2006年出台的“70/90”政策由于实行“一刀切”而受到部分地方政府的抵制，如今重新强调，地方政府又该如何应对？

 

近几年房地产宏观调控效果不佳，尤其是稳定房价的诸多措施不力，其中许多深层次的原因都与目前我国住宅体系的复杂性、混合性相关，如果不把保障性住房与商品化市市场分开，有些问题很难解决。发达国家经验表明，在住房短缺阶段，政府对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设，尤其是上世纪六十年代之前；而进入七十年代之后，随着告别住宅短缺时代，绝大多数国家更倾向于发挥市场机制，减少住房福利预算支出。我国目前处于加强住房保障的阶段，但这并不意味要放弃市场机制，实际上当前国家依然把住房发展的市场化方向作为重要原则。

 

因此，建议按照住宅的建设、供应、消费、管理等环节，把住宅市场划分为两个系统：保障型住宅系统和市场型住宅系统，并明确这两个系统各自运行的体制、机制。保障型住宅系统由政府主导，服务特定群体，实行价格管制，其中廉租住房和经济适用住房政府要做主导者，棚户区和旧城改造也要划分清楚，部分符合标准的拆迁户应纳入经济适用住房和廉租住房体系。市场型住宅系统由市场机制主导，政府不再干预价格。

 

按此住房发展模式，则政府的主要精力应放在加强住房保障制度建设，以及逐步解决住房“夹心层”的问题。建议如下。

 

（一）    重点发展廉租住房，继续扩大受益面

按2003年政府规划，2020年我国全面小康时实现“户均一套房、人均一间房”。现在看来，这个目标定得有些高，在市场经济体制下，总有部分低收入家庭买不起房子，如果政府强制性实现家家都有产权房，无疑会破坏社会公平性和资源配置合理性。即便是欧美发达国家，部分家庭还须住在廉租房中，目前美国的住房私有率为69%，英国为67%，德国为42%，整体而言，租房率中分为市场型租赁和保障型租赁，多数发达国家作为保障型的廉租房的比重在十几个百分点。目前我国廉租房的占比非常低。大力发展廉租房，能够真正让住房保障落到实处，同时又不会干扰纯粹市场化的商品住宅市场，可能有效避免经济适用房实际操作中的种种弊端。

 

1998年的“23号文”中，就曾规定：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”。但其后几年地方政府并未很好的落实。截至2006年底，全国657个城市中，也只有512个城市建立了廉租住房制度，占城市总数的77.9%。在中央的要求下，从2006年开始，廉租住房制度建设才步入正常轨道。

 

从资金投入来看，2006年以来我国廉租住房建设资金投入快速增长，由1999年至2005年累计不足50亿元快速攀升至2009年1-10月的454亿元，2010年仅中央财政用于各地廉租住房建设和补贴的资金投入就将达到330亿元。

 

表 1  1999年-2008年全国廉租住房资金投入（亿元）

数据来源：建设部

 

从廉租住房开工建设来看，近年我国廉租住房建设亦呈现飞速增长之势。1999年至2005年全国廉租住房新开工量仅为2.5万套左右。而2009年1-11月全国廉租住房新开工量已经达到158.4万套，远超2009年以前的历年累计数量。

 

表 2  1999年-2009年全国廉租住房新开工量（万套）

 数据来源：建设部

 

目前我国廉租住房的占比非常低，大部分城市享受廉租住房政策的家庭尚不足1%。2009年底，我国通过新建、购置、改建等多种方式，累计筹集廉租住房273万套左右，租赁补贴达292万户左右，廉租住房受益家庭数占全国城镇户籍人口总户数的2.8%左右。根据《2009-2011年廉租住房保障规划》，从2009年起到2011年，我国将争取用三年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，年均实物配租172.81万户、新增租赁补贴63.55万户。初步估计2011年我国廉租住房受益家庭数将占全国城镇户籍人口总户数的5.0%左右。假设2012-2015年我国廉租房建设速度较《2009-2011年廉租住房保障规划》降低50%，则至2015年我国廉租住房受益家庭数将占全国城镇户籍人口总户数的6.6%左右，实物配租比例达62.7%左右。

 

表 3  “十二五”我国廉租住房保障预计情况

数据来源：上海易居房地产研究院整理和测算

表 4 全国2009－2011年廉租住房保障规划

数据来源：国家相关文件

过去多年，廉租房的实物配比重偏低，从2008年开始明显提高。与此同时，2009年1-11月我国还通过购买、改建等方式筹集廉租房26.6万套。截止至2009年11月我国通过新建、购置廉租住房等多种方式，筹集廉租住房273万套左右。租赁住房补贴户数达到292万户，其中2009年新增租赁补贴80万户。实物配租比例由2006年的14.1%提高至48.3%。2009-2011年期间，在新增廉租房受益家庭中，实物配租的比重更高达73%。

 

要进一步完善廉租住房的运作模式，进一步健全实物配租和租赁补贴相结合的廉租住房制度，并以此为重点加快城市住房保障体系建设，完善相关的土地、财税和信贷支持政策。大力发展廉租住房，能够真正让住房保障落到实处，同时又不会干扰纯粹市场化的商品住宅市场，可有效避免经济适用住房实际操作中的种种弊端。

（二）弱化发展经济适用住房，侧重于完善制度

对于经济适用房，我国经历了十几年的摸索。1994年出台《城镇经济适用住房建设管理办法》，1998年住房制度改革的“23号文”中，明确要建立经济适用住房为主导的住房供应体系；但其后的事实是，经济适用房占全国住宅供应套数比例年年下降；2004年《经济适用住房管理办法》中，则不再提及经济适用房占主流地位；2007年新修定的《经济适用住房管理办法》中，进一步把适用对象缩小到低收入家庭。

 

以2007年《经济适用住房管理办法》出台为起点，经济适用房建设被中央重新强调。从新建规模上看，2008年开始我国经济适用房建设有了质的突破，从2007年新开工的不足5000万平方米一跃到了2008年的9000万平方米左右，2009年与2008年基本持平。从经济适用房新开工量占全部商品住宅的比重看，受市场化浪潮影响我国经济适用房政策并未得到有力落实，2001年开始这一比重开始明显下降，从2000年21.8%的一路降至2007年的6.1%。近两年经济适用房建设得到加强，这一比重明显提升，至11%左右。

图 1 1997—2009年11月我国经济适用房新开工情况

 

数据来源：国家统计局

1999-2007年，全国经济适用房竣工约416万套，约占全国城镇户籍家庭总数的2.2%。2008年全国经济适用房新开工9000多万平方米，竣工6000多万平方米，按户均70平方米计，即竣工85.7万套左右。再按国家相关规划，2009年-2011年，全国将新建经济适用房400万套。因此，至2011年我国累计建设经济适用房将达901万套左右。假设2012-2015年全国经济适用房建设速度较2009年-2011年降低50%（即每年建设66.5万套），则至2015年全国累计建设经济适用房将达1167万套左右，享受经济适用房家庭户数达城镇户籍人口总户数5.1%左右。

 

表 5 “十二五”我国经济适用房保障预计情况

数据来源：上海易居房地产研究院整理和测算

 

经济适用住房自始至今，一直争议不断。总体而言，没有大问题，却有小隐患。考察国外住房保障体系，主要包括廉租住房、经济适用住房、各种租金和购房补贴。各国经济情况不同，住房保障的水平相差甚大。北欧、新加坡的水平最高，其它发达国家居次，发展中国家一般水平较低。就发达国家经验来看，首先要把发展重点放在廉租住房上，其次才是考虑让部分中低收入家庭拥有产权房（经济适用住房）。

 

我国香港地区的经验，对内地、尤其是大城市的住房保障颇有借鉴价值。1978年起的实行“居者有其屋”计划，居屋（经济适用住房）制度开始推行。2002年香港政府认为私人住宅应由私人开发商以市场为主导建设，于是宣布停建居屋。香港政府相信私人楼宇建屋量应由市场决定，而稳定物业价格的最有效方法，是维持自由稳定的市场运作环境和尽量减少政府干预。香港经验给我们的启示是：在我国经济发展水平较低的条件下，且从社会公平的角度考虑，目前住房保障的重点只有一个——加强廉租住房建设；其次才是建设适量的经济适用住房。而近几年我国经济适用住房的建设量远超廉租住房，这是值得反思和深入研究的。

 

因此，当前经济适用住房的首要工作是完善制度，其次才是增加供应。在制度建设方面，一是，要严格执行经济适用住房单套建筑面积标准控制在60平方米左右的要求，切实防范部分权贵阶层借经济适用房名义，行福利化分房之实。二是，需要进一步规范准入和退出机制，让真正的中低收入家庭从中受益，而非官员和富人；2010年4月住建部下发《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》，其中便规定“违规出售、出租、闲置、出借经济适用住房，或者擅自改变住房用途且拒不整改的，按照有关规定或者合同约定收回”。三是，要积极探索有限产权的实施方式，要按照配售经济适用住房时承购人与政府的出资比例，确定上市所得价款的分配比例、政府优先购买权等管理事项，其中，政府出资额为土地出让金减让、税费减免等政策优惠额之和；目前上海市的试点做法是政府和业主分别拥有三成和七成的产权。

 

（三）完善住房租赁体系，建立公共租赁住房制度

2008年年初，住房和城乡建设部部长姜伟新就表示：今年要加大租赁市场方面的探索工作，以有针对性地解决既不符合保障性住房供应条件又无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房问题；还将研究制订《公共租赁住房指导意见》，明确公共租赁住房供应对象等内容。

 

2009年12月14日，公共租赁住房终于被正式列入国家议事日程，当日国务院常务会议，专门研究完善促进房地产市场健康发展的政策措施（国四条），其中提出：增加普通商品住房的有效供给；适当增加中低价位、中小套型普通商品住房和公共租赁房用地供应。

 

2009年，住房和城乡建设部拟定了《关于发展公共租赁住房的指导意见》（征求意见稿），目前正在各地相关部门流转以征求各方意见。动作快的地方政府，如北京、常州、厦门、深圳、淮安等地已有实质性动作。

 

如北京，截至2009年11月，北京市已有11个公租房项目开工建设，建设、收购公租房51.5万平方米，可提供房源7400多套。与此同时在公共租赁房建设收购管理等方面，北京市也已经初步形成了一套“政府主导、市场运作、惠及于民、持续发展”的新机制。

 

如常州，常州市在2009年年初成立了公共住房建设投资发展有限公司，搭建起了保障房建设的投融资平台。目前，该公司已落实了30多亿元融资额度，给今后几年公共租赁房的开发建设在资金上铺平了道路。由于投资公司的资产质量较高，还款渠道多元而稳定，各金融机构纷纷主动给予融资支持，使得投资公司这个住房保障投融资平台具备了可持续的投融资能力，能够在较长时期内保证对住房保障事业的稳定投入。其运作模式得到了国家相关部门的认可。此外，上海眼下也正紧锣密鼓的进行相关研究。

 

在我国的住房体系中，租赁是块“短板”，1998年房改后，只重视居民购房，而忽视了租房问题。不仅廉租住房滞后，住房租赁市场也一直没有加以规范，市场自我运行，体系相当不完善，存在租客利益无法得到较好保障的现象，由此导致部分年轻人、中低收入群体被迫超前购房，从而成为社会问题。住房租赁体系可细分为廉租住房、公共租赁住房、市场租赁住房三种类型。通过大力发展廉租住房，最终会达到一个相对动态稳定的状态，那就是能够保障占城镇总人口5%-10%左右的居住困难群体。但是，还有20%左右的低收入和中低收入群体买不起房，这就是我们常说的“夹心层”，政府应该通过公共租赁住房解决其居住问题，但其租金补贴标准要比廉租住房低。另外，对于住房困难的外来务工人员和新就业人群，也就通过公共租赁住房政策进行适度保障。

 

房地产“十二五”规划，比什么调控政策都重要…