专家表示，在现行分级管理体制下，期望本身就财政紧张的地方政府重视水利投入，不太现实
■本报记者 江宜航 徐伟
我国对河流实行的是分级管理制度，根据现行的投资渠道，大江大河防洪工程以国家投资为主，中小河流治理主要靠地方负责。而现实的情况是，一些地方特别是中西部地区的基层政府基本上是“吃饭财政”，无力负担中小河流治理所需要的巨额资金。接受中国经济时报记者采访的专家表示，在现行体制下，期望本身就财政紧张的地方政府重视水利建设的投入，不太现实。近期发生在我国南方地区的洪涝灾害，充分暴露出中小河流的治理困局。
“千疮百孔”的基层水利
“溃堤是必然，不溃是偶然。”６月２８日下午，在包括本报记者在内的多路媒体记者追问下，杨龙水表示，“即使唱凯不溃堤，其他地方也要决口”。在他看来，现在的唱凯堤已是“千疮百孔”，即使这里（唱凯何家段）不决口，其他地方也要出问题。
杨龙水是江西省抚州市临川区抚河河道堤防管理局（下简称抚河管理局）原局长。据他本人介绍，２００４年５月至２０１０年４月，他一直担任抚河管理局局长。６月２８日，在包括本报在内的多家媒体记者要求下，抚州市政府方面安排这位在今年４月已经卸任的抚河管理局原局长携带部分唱凯堤除险加固资料，在该局二楼的一间办公室内接受了采访。尽管室内吊扇的风速调到了最高档，中国经济时报记者注意到，在１个多小时的采访过程中，杨一直汗如雨下。
唱凯堤位于江西省抚州市境内，全长８１．８公里，大堤分抚河河段和东乡河河段，其中抚河河段４７．５公里，东乡河河段３４．３公里。唱凯堤的建设、管理等皆由抚河管理局负责。
据杨龙水介绍，唱凯堤不仅是江西第二大河——抚河最重要的堤防，也是抚州市唯一保护耕地面积在１０万亩以上的圩堤。原设计标准为八年一遇，１９８２年决堤后，抚河管理局对该堤进行了大规模整治，将防洪标准提高为二十年一遇。
“１９９８年特大洪水后，国家加大了对河流的治理力度。在中央资金的资助下，唱凯堤共实施了６期除险加固工程，其中，在他任职期间，负责实施了第５期和第６期唱凯堤除险加固工程，但没有对这次决堤的灵山何家段进行除险加固。”杨龙水说。
“也就是说，决堤的唱凯堤段，至少在六年内没有进行任何的维护处理。”面对本报记者的追问，杨龙水虽然没有正面回答，但予以点头承认，并称主要是因为缺少资金，尤其是地方配套资金一直不能到位。
在抚州，像唱凯堤一样处于困境的水利工程不在少数。本报记者获得的一份《２０１０年抚州市水利“十一五”专项规划》显示，抚州市现有各类病险水库７１５座，占全市水库总数的６０．２％。中洲堤、河东堤、河西堤、秋溪堤等１０多处堤坝，设计标准虽然也均为二十年一遇，同样因为“受配套资金影响”而没有达标。
不达标的圩堤绝不只是唱凯堤，也绝不仅仅存在于抚河流域，在造成沪昆高速公路桥面冲断、余江县城被淹的信江流域也同样存在。
“从余江的情况来看，水利工程大多修建于二十世纪六七十年代，且受当时资金、技术等因素的制约，多由农民投工投劳、肩挑背驮、因陋就简修建而成，致使水利基础设施建设先天不足。”７月１日，在接受中国经济时报记者采访时，江西省余江县水利局局长吴理保介绍说。
他说，以余江县重点圩堤——中潢堤为例，始建于１９６３年的中潢堤是鹰潭市规模最大的一座堤防工程，设计防洪标准为二十年一遇。然而，限于当时资金、当地地质和土质条件，堤基大都为砂卵石透水基础，堤身断面单薄，土质多为砂壤土和中细砂，渗水严重，而且，运行多年，老化破坏严重，目前的圩堤防洪标准下降到不到十年一遇。
水利部发展研究中心一位不愿具名的专家介绍，新中国成立后，国家曾将农田水利基本建设放在首位。目前，无论在数量上和规模上，中国都是世界上水利工程建设最为庞大的国家之一。１９９８年特大洪水后，国家再次加大了对水利建设的投资。公开资料显示，１９９８年至２００２年，中央水利基建投资１７８６亿元，是１９４９年至１９９７年累计投资的２．３６倍。不过，这些资金绝大部分用在了大江大河的治理上，中小河流的整治投入十分有限，基层水利主要还是在“啃老”。
地方配套之累
“理论上，唱凯堤防洪级别为二十年一遇。如遇超过二十年一遇洪水，抚河可以启动下游箭江口分洪闸，分去抚河近三分之一水量，则抚河仍可安全度汛。但实际上由于地方政府的配套资金一直没有到位，唱凯堤根本就是一个不达标的河堤。”杨龙水表示。
据他介绍，１９９８年抚河遭遇特大洪水后，临川区曾连续几年举全区之力对唱凯堤进行加高、加宽和加固处理。但２００４年国家为减轻农民负担，取消了农民参加兴修水利的“两工”（义务工和劳动积累工）制度后，唱凯堤除险加固项目资金地方配套部分就一直没有到位。
“通常情况下，像抚河这样的中小河流治理项目资金实行国家补助、地方配套和群众自筹。”杨龙水说，一般来说，中小河流治理资金的来源比例，在西部是国家出７０％，地方出３０％，但像江西这样的中部省份，国家和地方就是五五开。也就是中央投入５０％，地方配套５０％。如果地方配套资金不能及时到位，就会导致水利建设项目难以达标。
以唱凯堤为例。杨龙水告诉记者，１９９８年至２００９年，中央累计划拨了３４００万元治理资金。前四期（１９９８—２００２年），临川区以“两工”折合为地方配套资金，但后两期，由于“两工”制度的取消，地方配套部分至今未曾落实１分钱。
关于杨龙水所介绍的唱凯堤除险加固资金的投入情况，中国经济时报记者６月２９日在临川区财政局得到了证实。
根据该局当日提供给本报记者的《１９９９—２００９年唱凯堤项目资金统计情况表》显示，截至２００９年１２月３１日，唱凯堤除险加固工程计划投资资金总额为６６１０．８７万元（其中一期工程２０４０．８７万元、二期工程１７７０万元、三期工程９００万元、四期工程６００万元、五期和六期则分别为４００万元和９００万元）。
表中数据表明，１—６期工程中，国家投入部分已全部到位，而地方配套部分，除１—４期，地方政府以“两工”方式折合资金进行配套外，第５—６期，地方配套部分为空白。
“从表内情况来看，第５期和第６期，区里配套部分应该没有给予配套。”临川区财政局副局长戴晓玲在接受本报记者采访时表示。
她说，临川是个典型的农业大区，全区１００万人口中，农业人口占到７０％以上，收入来源少，但财政供养人口多，属于典型的吃饭财政。
据她介绍，临川是有名的教育之乡和才子之乡，全区财政供养的２５０００余名人口中，教育系统就有１２２９８人，占近一半。
“区、县一级还好一些，乡镇一级就更加困难了。”余干县梅港乡乡长彭大鹏告诉中国经济时报记者，现在乡镇一级的权力被不断上收，而责任则不断下压，像梅港这样的农业大乡，别说修堤，就是对一些河道水渠进行必要的清淤，也因没有钱而搁置一边。
据他介绍，梅港乡有信江段圩堤２９．５公里，中型水库１座，小一型水库１座，小二型水库１７座，各种渠道１００多公里。由于资金紧张，本世纪以来，除余干县水利部门在上级资金的资助下，对辖区内的一座小一型水库进行过一次除险加固处理外，乡里基本上没有实施过水利建设项目。
“虽然我们一直在向上级争取水利建设资金，但因为我们的圩堤都是保护面积在１万亩以下的小浣子，上级部门一直不给予立项。”彭大鹏说。
据记者了解，新中国成立后，在国家财力困难的情况下，广大农民投工投劳，在全国范围内开展了大规模的农田水利建设。据不完全统计，截至１９８０年，共完成土石方数千亿方，年完成土石方达１７０亿立方米，大致相当于修筑了上千个万里长城。
但是，２００４ 年国家取消了农民参加兴修水利的“两工”制度后，农民每年投工投劳修水利数量锐减，据近几年统计，农民投工只相当于以往的１／４左右。而地方政府受财力限制，配套资金无法落实，变相减少了基层水利的投入，导致基层水利日渐趋于恶化。
“这主要是由现行的水利投入体制造成的。”上述水利部发展研究中心专家对中国经济时报记者说。
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