现行铁路客运制度亟待改革
文/孙长松 刘延平
我国铁路客运制度改革现状
我国拥有当今世界最为庞大的铁路客运系统。现有营业里程8万多公里，办理客运业务的车站1800多个，客车车辆4.2万多辆，客运段40多个，客运职工30多万人。因线路（包括客运专线）、机车、车辆检修设备等未作分账处理，固定资产不详，约在5000亿元左右。2008年共运送旅客15.7亿多人次，完成旅客周转量7800多亿人公里，约占全国总量的1/3。客运票价收入900亿元，保持每年10%以上的增长幅度。
在若干个网络性行业中，中国铁路行业的改革相对滞后。在审视中国铁路过去若干年的改革进程时，会发现多年来的改革似乎找不到一条主线，停滞和反复已成为一种常态。中国铁路并不缺少有想象力的改革者，可是铁路的改革却已经出现了近十年的停顿，尤其是中国铁路客运管理体制改革，近年来出现了重大的反复，耗费了巨大的交易成本而进展甚微。究其原因，是因为改革缺乏正确的理论引导，因此，有必要对中国铁路改革尤其是中国铁路客运管理体制改革进行更深入的理论上的探讨。
铁路旅客运输业的产生和发展是100多年来的事情，不同国家或地区的铁路客运有不同的制度安排，通常这种制度安排是一个国家或地区整个制度安排的一部分，但有可能超前或滞后于其他组织的制度安排。中国铁路客运管理体制改革，本质上说就是要选择一种更有效率、更有激励作用、更便于信息传递的制度，即更能节省交易成本的制度，进行新的制度安排。
我国铁路客运制度安排总体模型的描述
1.商业化
铁路客运商业化的选择是在与国有化、公用化的比较基础上确定的，这是世界铁路发展史的共有过程。这一过程在许多国家已经完成，并取得良好的效果，也已为从事中国铁路经济研究的人们所认同。中国铁路商业化的理由是充分的：首先，这里有世界范围内最令人羡慕的旅客运输市场，有大量的消费者和潜在消费者，这是商业化的基础。其次，铁路客运在各种细分的运输市场中均占有优势。再次，铁路客运商业化不会减少国民的福利，相反由于无需政府补贴，消除公共领域的“外部性”和“寻租”现象，减少过度或者恶意消费，可以节省社会资源，增加社会福利。在一些特定的区域或特定的线路上，铁路客运可能无利可图，但企业可以通过范围经济来进行弥补，也可以由政府通过某些调节手段如价格、税费等进行弥补。
2.网运分离
网运分离、客货分离也是世界铁路发展与改革的大趋势，因为这种制度可以节约交易成本：第一，铁路客运走向市场，参与市场竞争，市场的强激励机制可以克服行业垄断条件下的科层组织内的官僚主义、监督成本问题。第二，路网作为一种基础设施，具有公共物品的性质，难以进入市场，可由政府投资和管理，而铁路客运不同，是具有商业性质的物品，将这两种没有范围经济联系的物品捆在一起，进行生产和经营，会造成经营管理上的困难，增加交易成本，也会损害社会福利。第三，网运分离、客货分离可以使工作人员更易于掌握所需的技能，集中更多的人力物力财力进行技术革新，推进技术进步。
3.公司化
现代企业的典型制度是现代公司制。现代公司具有两个最关键的法律特征：有限责任和所有权可以转让。现代公司的内部管理与计划经济国家相似，具有统制经济的特征，从根本上区别于古典企业包括公有制企业：首先，有效的所有制即对财产的有效控制集中到管理者手中；其次，有限责任降低了管理性的所有制对股东产生的很大的外部效应；再次，当股东的偏好与管理者的偏好不再保持一致时，有组织的证券交易为股东的退出提供了“应急出口”；最后，有限责任使得股份的购买者不需要详细地审查公司的责任和其他股东的资产，从而大大降低了交易股份的成本。
4.民营化
关于中国铁路客运管理体制改革的研究，任何企图回避产权制度安排的想法都是幼稚的和不现实的。没有效率的产权制度安排，改革将难以奏效。中国其他网络型经济体的改革经验也证实了这一点。不进行产权改革，就始终跳不出承包制、责任制、“人民公社”、“大锅饭”的框框；不进行产权改革，也无法解决“寻租”、外部性和投机行为等问题，从而导致交易费用的增加和社会福利的减少。
产权改革的指向是民营化。民营化并非仅指将铁路客运由国有国营改成国有民营，由政府机构改为政府企业，民营化改革的目标是公司股权社会化，并且不由政府控股或国有企业控股。政府所有、企业民营是香港九广铁路曾经的模式，也曾有过积极的作用，但并不成功，已于2007年改为上市公司；而英、日等国铁路客运都已于上世纪90年代或本世纪初改制为上市公司，其模式并已为世界上大多数市场体制国家所接受。
5.适度规模
在对铁路客运行业进行管理体制改革时，需要对现有铁路客运进行分割重组，因此要对今后客运公司的有效规模进行研究和设计。
客运公司的交易费用主要表现在：与政府和路网签约的费用，与客运市场签约的费用，以及内部签约费用。当采用一局一公司的方案时（2000-2003年间曾试行过），由于客运市场被人为割裂，与外部市场签约的费用十分高昂；当全国仅一家铁路客运公司时，垄断经营会导致政府的强干预不可避免，而且内部签约的费用会很高，管理上漏洞百出。显然，区域性的客运公司在节约交易费用方面具有比较优势。
6.M型结构
当把企业看成一种治理结构而不是一个生产函数时，可发现治理合同的费用会由于不同的企业组织结构而大相径庭。铁路客运公司具有资产专用性强、点多线长、生产与消费同时进行、产品不能储存等特点，将这些特点与直线参谋型、U型（集权型）、H型（分权型）及M型（微型资本市场）等组织形式的优缺点一一对应，进行比较，可知M型组织结构在节约交易成本方面具有比较优势。
M型组织结构不仅具有微型资本市场的特点，总公司可以有效地进行监管，合理对公司资源进行再分配，节省内部签约的费用，也具有扁平化、软性化的特点，有利于信息的沟通和处理。
M型组织结构的特点是事业部制。事业部是具有一定独立性的可以从市场直接取得收入的利润中心，也可能是通过内部清算取得收入的模拟利润中心。在许多大公司，更多的是按产品划分事业部，但从铁路客运公司的实际情况看，除按产品划分事业部外，也应按区域将现在的客运段设置为事业部。
7.引入竞争
允许并推动第三者进入中国铁路客运领域。政府放松管制，引入竞争，是成功改革的制度保证，不仅要允许民间资本买卖铁路客运股票，还要允许私人企业进入这一领域，并与其他运输方式一起，形成竞争的局面。
铁路客运具有自身的特点，尤其是对运输安全的要求很高，因此不能任意出入。可行的办法是进行进入许可投标，同时保持必要的政府监管。
放松管制的重点是放松价格的管制。允许企业对不同的客运产品制定不同的价格，并可根据市场的供求状况进行及时的调整。政府要严格限制管制的规章制度，不使管制的范围扩大。企业也要严格遵守与政府达成的契约，为社会提供充裕的、质优价廉的客运产品，增进社会福利。
新制度安排的出发点和落脚点：节约交易成本
节约交易成本，既是制度安排的出发点，也是制度安排的落脚点。在任何情况中，当生产成本和组织知识给定时，追求自我福利的个人会选择最小化交易成本的组织结构（即制度）。
一项制度的安排和实施，实质就是一项关于制度交易的谈判、签约、实施和监督。判断一项新的制度能否节约交易成本，不是一个简单的问题。新制度经济学家们承认，对交易成本的测度存在模棱两可的现象。但对已有的制度进行判断就简单得多，只需对这些制度进行比较就行，比如产权制度、交易的治理机制、企业的组织结构、对合同的治理。我们要做的是对已出现的种种不同的制度进行比较，然后选择一种在节约交易成本方面较少缺陷的制度安排。
选择、确定和实施一种新的制度安排，可能需要很大的改革成本，即制度变迁的成本。在任何一个时期里，如果制度创新导致了社会整体福利增加，那么它就是合乎需要的。但是，不能因为某一个环节或某一方面出了问题或不尽如人意，就对制度重组全盘否定。这正是上一次铁路客运改革的教训。
参考文献：
[1]埃瑞克•G•菲吕博顿，鲁道夫•瑞切特.新制度经济学：一个评价.上海财经大学出版社，1998.
[2]卢现祥主编.新制度经济学.武汉大学出版社，2001.
[3]荣朝和.探究铁路经济问题.经济科学出版社，2004.
（作者单位：北京交通大学）