又见“形象工程”
今年到湘北某县城过春节。
进入县城的时候，迎接我们的是崭新的迎宾大道。大道全长三公里多，双向八车道，路面宽敞、平坦，两侧路灯美观、大方。对于一个农业县而言，这样的基础设施显得有些奢华，不过，人们对于该县热衷于形象工程已经不陌生了。由迎宾大道径往西行，在县城西北部，坐落着县政府办公楼群。楼群由三组办公楼组成，中间是县政府，两边分别是县人大和县政协。办公楼一律白墙黄瓦，远远望去，很是巍峨壮观。这样一个庞大的建筑群，安置县里大部分局级机关办公应该不成问题。但是，在县政府附近，各局级机关办公楼一个比一个巍峨壮观，豪华气派。
出门前，一直在读张军和周黎安主编的《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》[i]。这是一部论文集，主题是财政分权与中国经济增长的关系。
钱颖一和许成钢1993年的论文《中国的渐进改革为什么与众不同？M型的层级制与非国有企业的进入和扩张》[ii]是较早从财政分权角度解释中国经济增长的文献。该文认为，中国改革以来经济的快速增长，原因在于非国有部门的迅速进入和扩张;而非国有部门的快速发展，原因又在于地方政府的推动；地方政府之所以有推动非国有经济发展的动力，原因在于中国实行的是层级制的管理体制。钱颖一和许成钢的本意是分析M型层级制对非国有经济发展的影响，在中国快速经济增长及市场化改革的背景下，该文被解读为财政分权对经济增长影响的分析。在今天看来，钱、许的这篇论文存在很多问题甚至错误。其一，将M型层级制理解为中国经济增长的关键，无法解释改革前后截然不同的增长绩效；其二，将地方政府积极推动经济增长的原因归结为地方财政的硬预算约束，这种判断与现实不符；其三，从地方竞争出发，得出分权体制有利于市场形成的结论，也与现实严重不符。钱、许论文存在的最主要问题，是没能回答地方政府官员的激励机制问题。
周黎安2007年的论文《中国地方官员的晋升竞标赛模式研究》[iii]对于分权模式下政府官员的激励问题给出了一个值得信赖的解释。晋升竞标赛作为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，优胜者获得晋升。周黎安认为，从20世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的晋升竞标赛模式是理解中国经济增长的关键线索之一。——晋升竞标赛以地方经济增长为考核标准，将地方官员的仕途升迁与地方经济增长挂钩，调动其推动地方经济增长的积极性。周黎安的解释得到学界普遍的认同和支持，“晋升竞标赛模式”成为解释中国经济增长的一个重要理论。周黎安的论文同时研究了晋升竞标赛模式的局限。晋升竞标赛以经济增长为地方政府官员提供了强激励，但这种激励存在若干扭曲。其一，地方政府行为应该服务于辖区居民的利益，在缺乏辖区居民偏好显示的背景下，以GDP指标代替居民偏好不能很好反映居民的利益要求（事实上，问题不在于什么样的指标能反映居民偏好，而在于什么样的指标可以进入官员的决策信息中。在中国的体制下，官员只对上级负责而不需要对下级或者对选民负责，要求官员的决策信息中包括选民偏好是一种过于理想的假设）；其二，政府治理面临的任务是多重的，这些任务有的可以测度有的不可以。以GDP作为对政府官员的考核指标，可能带来对政府官员激励的扭曲。比如，地方官员只关注那些能够被考核的指标，而不重视那些不能被考核但同样重要甚至更重要的任务；地方政府更注重政绩工程而不是民生工程，更重视经济增长数据而不是经济增长实绩；……其三，以GDP增长为目标的地方经济博弈可能加剧地方政府的软预算约束。为推动短期经济增长，地方政府可能利用各种策略性的财政和金融手段，大搞建设和投资，先把政绩或者GDP搞上去，至于项目是否产生效益，是否造成危害，是否恶化地方财政，则留待后任去应对。以GDP为指标的晋升竞标赛本质上与市场经济的发育和成长存在内在冲突。在地方之间的竞争中，地方政府往往不是保护市场培育市场而是破坏市场秩序，破坏市场发育，如纵容本地企业制售假冒伪劣产品，违规为企业办理市场进入手续和贷款担保，干扰和破坏卫生安全执法等等。同时，为实现短期经济增长，地方政府往往将主要精力集中于基础设施建设，而对教育、文化、体育、卫生等公共服务投入严重不足，这将危害社会经济的长远发展。
晋升竞标赛模式之下，地方政府官员为了在GDP竞争中胜出，加快基础设施建设，着力改善投资环境，加快引进外商直接投资。地方形象工程、政绩工程等等因为其对引进外资及推动地方经济增长的潜在影响而具有了积极合理的意义。张军等人2007年的论文《中国为什么拥有了良好的基础设施？——分权竞争、政府治理与基础设施的投资决定》[iv]探讨了分权体制下地方政府通过大力改善基础设施推动经济增长的机理。在该论文中，作者还研究了基础设施投资与官员腐败的关系。作者的研究表明，地方政府官员热衷于基础设施建设或者政绩工程、形象工程，一个重要的动因在于通过促进经济增长而获得晋升，同时还存在的一个重要因素是，基础建设投资可能给政府官员带来某些直接的好处。虽然腐败对于政府官员的升迁会产生负面影响，但是，由于晋升竞标赛的竞争过于惨烈，相当一部分政府官员难以在晋升竞争中获胜，于是获得直接经济利益成为一种补偿性的选择。因此，政府官员在考虑公共支出时，可能将腐败机会考虑进去。相对于投资于人力资本如基础教育和公共卫生或其他公共服务，在物质基础设施和城市建设上的投资活动更容易创造租金，带来直接好处。于是政府官员更愿意将公共支出安排到物质性基础设施建设中而不是腐败机会相对较少的科学教育文化和卫生建设中。政府对教育等领域的公共支出得不到支持，关键就在于教育支出不容易产生腐败。实际上，严重的腐败通常与大型建设项目相联系。政府官员对于新建道路、桥梁、港口等基础设施有很高的积极性，而且倾向于人为扩大这些项目的规模、增加其复杂程度，对于运营和维护那些先期建设的设施却并不热心。
还是回到这个湘北县城。
据说，之所以要花费巨资修建这条迎宾大道，原因在于该县城处于联接岳阳和附近几个地市的交通要道，一条漂亮的大道有助于提升该县的形象，有助于招商引资。这当然是一个合情合理的说法。1998年的洪灾之后，在县政府门前修建了“人民广场”，所提出的理由也同样冠冕堂皇。“人民广场”占地足有四个标准体育场那么大，是我所见仅次于天安门广场的巨大广场。修建“人民广场”的巨额资金，一是挪用的移民款，二是虚报冒领的抗洪资金，三是对教师及其他公务员工资的克扣。这样的形象工程，与民生没有任何关系，其唯一的“好处”就是增加官员乌纱帽的分量。据说，该县政府官员多年来的晋升，都与建设有关（因为建设有功而升任省厅级高官的前任该县某县委书记，由于在新的职位上贪污数千万元而锒铛入狱）。“人民广场”不仅是一项肮脏的腐败工程，还是一项丑陋的迷信工程。“广场”的主体建筑是一个喷泉广场和一条水道。本来，广场位于县政府门前，喷泉及水道应正对政府大楼，这样才显出起码的对称和美观。但是，风水先生说，水道正对着政府大楼，于风水不和，会引起财源泄漏，于是，将喷泉安置在广场西北角，而将水道设计成斜对着政府大楼。这样一种设计所显示出的愚蠢和丑陋，不伦不类到了登峰造极的地步。广场工程到现在还没有竣工，水道、小桥、喷泉还是半拉子工程。原因一方面是三峡大坝修建以后，长江水患得到有效控制，该县利用洪灾虚报冒领抗洪款的机会减少，二是修建广场的县长或者县委书记因为建设有功调任地区或者省里，后任对续建广场缺乏动力。
县政府大楼是在1998年大洪水之后修建的。原来县政府所在地地势比较低，因为担心再发大水被淹，于是搬迁到现在这个城区地势最高的地方。旧县政府所在地后来建设成为居民楼。新的县政府是那样巍峨奢华，富丽堂皇，而县政府旧址上修建的居民区，拥挤、狭窄，地面常年积水，垃圾四季飘飞。
2010年春节期间，这个居民区一直停水。