——第四届中欧社会保障高层圆桌会访谈录

 

史寒冰

 

人们通常把瑞典看作异乎寻常的国度，它有着完善的福利体系和高水平的社会福利，就业充分，劳动关系稳定，社会安定和谐，因而被人们视为斯堪的那维亚福利国家的典范。在上个世纪七八十年代以来，一些主张社会保障私有化的政治家、国际机构和专家学者提出“福利国家危机论”，曾预言瑞典的福利支出将耗尽政府的财力、削弱国家竞争力，福利体系将因不堪重负而崩溃。二三十年过去了，人们看到，如今的瑞典等北欧诸国，福利支出仍在增加，社会舆论依然支持福利政策，并且在全球竞争力排名中名列前茅。另一变化是，在瑞典2006年9月的大选中，以温和联合党为首的中右联盟凭借2%的选票优势，击败了以社会民主工人党为首的左翼联盟，从而入主内阁执政至今。在政见上，两党可谓泾渭分明：社民党主张国家对社会经济生活的全面干预，保持和发展福利制度，瑞典发达的福利制度即是在社民党长达60余年的执政期间建立起来的；温和党则主张坚持私有化和为企业减税。

那么，自70年代石油危机和资本流动日益全球化以来，以及在近些年政权更替和国际金融危机环境下，瑞典的福利制度遇到了哪些问题？瑞典在福利国家理念、制度设计和具体社会政策上是否有所坚持、有所改变，其效果如何？ 10月15—16日，在斯德哥尔摩召开的第四届中欧社会保障高层圆桌会议期间，笔者利用短暂的休会时间，就以上问题约访了瑞典卫生和社会事务大臣佩尔松女士，就业部失业保险政策处赫姆斯特伦女士，乌普萨拉大学社会保险经济学教授帕尔默先生。访谈内容摘要如下。

 

 

 

佩尔松女士给人的印象是随和、干练，谈锋颇健。因为事先对访谈内容做过沟通，在简短寒暄之后，未待笔者发问，她便直入主题：“我向你介绍一下本届政府在近3年来采取的一些改革措施。”

佩尔松用一个数字切入话题：在她2006年出任社会保障大臣时，在500万人口中（似指经济活动人口，瑞典2007年2月统计的总人口为912万——笔者注），大约有70万人因为疾病或残疾而离开工作岗位，他们或者是病休3个月以上，或者在家领取疾病津贴或残疾津贴，这是个非常大的数字！尽管瑞典有很好的医疗体系，但还是有很多人因为患病而离开工作岗位，其中包括残疾人士。她说：“每当想到这个问题时，我都会反复问自己：到底是哪儿出了问题，如何解决这些问题？如何保持制度的平衡与运作呢？”

佩尔松说，过去的缺陷是未能把社会保障政策与劳动力市场政策结合起来，在90年代初的经济危机时，福利制度运行情况不很理想（20世纪90年代初，在温和联合党执政期间，瑞典经历了一次严重的经济衰退，传统上一直低于2％的失业率在1992年底达到5.4％，1993年失业率上升到14％，同时税收改革降低了政府为公共福利体系提供资金的能力，加上减税，致使每年的财政赤字超过GDP的13％——笔者注）。今天应该从历史中吸取教训，以便更好地应对当前的经济危机，过去那种消极的福利政策应当被积极的福利政策和措施取代。新政府采取了一些措施重振市场和社会政策，例如通过教育和职业培训，使劳动力和失业人群转到其他行业，使经济得以复苏。在过去3年里，瑞典政府投入了16亿克朗用于创造就业岗位和工作机会，使更多的人重返劳动力市场，而在教育和培训方面的投入是170亿克朗，这是本届政府的最大一笔公共投资。她说，这次金融危机对劳动力市场造成了很大的影响，失业率上升，有些地区相对严重些，政府针对失业人群采取了很多措施，进行了大量投资，主要用在创造工作岗位和教育、培训方面。

佩尔松转回到最初的话题：“过去人们认为残疾人是没有工作能力的，应该留在家中。现在我们派出医生和康复机构的专家对他们进行劳动能力鉴定，确定他们适合什么岗位，鼓励他们回到工作岗位中去。”她说，这是对残疾人福利的改革，但并不降低原来享有的福利，同时通过一些激励措施，比如提供更好的福利待遇、补贴雇用残疾人的公司等等，促使这些残疾人尽快回到工作岗位。她强调说，积极的福利政策是一个政治上的决定，这既是为了个人、也是为了国家的利益，让那么多有劳动能力的人呆在家里的政策不是好政策。“因此我们提出这样的口号，‘如果你能工作，就应该去工作！’我们鼓励更多的人去工作。”

笔者插问道：“这种积极的福利政策，是否人们通常所称的‘工作福利制’？”所谓工作福利制(workfare)，是里根-撒切尔私有化改革以来，在一些欧美国家形成的社会政策理念和福利削减措施，它要求福利接受者必须以工作作为接受福利的条件，以减少“福利依赖”。多年来，工作福利制在理论上和实践中都颇受争议，批评者质疑它无法帮助福利接受者获得体面的工作，并且妨碍了有资格的人申请社会帮助。有资料显示，里根时期实行的工作福利制在美国导致了工资水平下降、社会救济金和服务减少、贫困率上升。

佩尔松回答说：“需要说明的是，我们的这项改革不以削减原有福利为前提。为了激励劳动者重返工作岗位，我们额外增加了投资，这是一项使全民受益的投资。”

“这项改革就是要把有工作能力的人推回到劳动力市场中去。有些人不满意，其实这里有一个历史原因，因为他们过去一直享受着高额福利而不用去工作。当然也有人欢迎，希望政府帮助他们回归社会、重返工作岗位，因为工作赋予他们以社会归属感。”佩尔松以自信的口吻结束了这次谈话。

 

 

 

帕尔默：在70年代以前，瑞典人对未来的预期非常乐观。那时整个欧洲正处于战后重建时期，瑞典与德、法等国的经济交往频繁，经济增长率达到5%～6%。随着经济的高速增长，社会保障资金收入充裕，承担得起高额福利支出。以致在1976年，瑞典人的退休年龄从67岁降到65岁。到了70年代中期，情况发生了改变。受石油危机影响，瑞典经济增长下降，价格上升，社会保障收入减少而支出却在增加。因此，原有制度的缺陷在于未能考虑到未来的风险。另一方面，随着医疗服务水平的提高和公众健康生活习惯的养成，自70年代中期开始，人们的预期寿命明显增加了。此外，由于工作条件的改善，使工人在良好的环境中工作，延长工作年限成为可能。

于是，在80年代末开始酝酿养老金改革。改革是基于上述原因和背景而开始的，当然也出于政治上的原因。

帕尔默：改革的主要目标，首先是与经济状况相协调。当劳动生产率和工资水平下降时，养老金也要下降，当劳动生产率和工资水平上升时也应该联动。其次是与人口状况相协调。由于平均寿命增加和出生率下降，人们的缴费期和领取养老金的年龄也要延长。第三是福利水平与工作相挂钩。工作时间越长、缴费越多，福利越高。总之，我们整合了三个方面：缴费水平，工作年限，以及与经济和人口状况相联动。

帕尔默：瑞典政府在1999年对养老金制度进行了改革，开始了从待遇确定型向缴费确定型的转变。具体说，是建立了两种相互独立的账户系统，即名义账户（NDC）和基金账户（FDC），它们都与个人缴费的年限和数额相关联。瑞典的养老保险缴费率是工资18.5%，由雇主和雇员均摊，其中的16%计入NDC，2.5%计入雇员个人的FDC。NDC的钱用来向现在已退休的人支付养老金，是现收现付式的，FDC中的钱是积累式的。所以，瑞典人的养老金是由“NDC+FDC”构成的。

帕尔默：在瑞典，FDC中的钱由个人决定投资方式，一是最多可以选择5支基金，委托经理人进行投资；二是个人不作选择，由基金机构随机进行投资。在达到最低提取养老金年龄时，就可以从FDC中支取养老金了，可以选择一次支付或在余生分期支付，也可以选择一边领取养老金一边继续工作，并继续向的FDC缴费，这样收益会越增加。

帕尔默：在欧洲，大部分国家的FDC账户都是由个人来管理的，比中国有更多的灵活性。瑞典有一个特点，那就是养老金水平是由政府来担保的。如果一个人的养老金低于最低水平，则由政府给予补贴。因此现在来看投资风险的影响不是很大，当然从长期来看，我们也要注意投资风险问题。现在经济危机到来了，投资状况不是很好，但我们还是鼓励人们进行投资，比如到中国市场投资。瑞典模式还有一个优势，大部分养老金是现收现付式的，整个体系不可能全部垮掉，不会出现个人养老金全部损失掉的风险。

 

 

赫姆斯特伦：瑞典也面临着年轻人失业的问题，尤其是从学校转移到劳动力市场的过程中面临一定的困难。我们必须向年轻人提供更多的实习锻炼机会，尤其鼓励用人单位给年轻人实习锻炼的机会，以便他们获得实际工作经验。其实经验就是一座桥梁，它对于保障年轻人就业是非常重要的。另一方面要发挥就业服务机构的作用，加强服务和培训。首先是提供岗位信息，告诉人们哪里有某种岗位。第二是告诉人们，为了得到这样的岗位需要具备什么样的资质，并且向他们提供相关的培训，增强他们的技能。瑞典多年的经验和欧盟其他国家的经验表明，这是一个非常好的办法。

赫姆斯特伦：我现在无法给你确切的数字，但可以肯定地说，近些年公共部门提供的就业岗位保持了稳定，既没有明显增加，也没有明显回落。这需要根据我们的经济状况等条件来决定采取什么措施。如果公共部门吸纳的劳动力太多，财政上是无法承受的。另外还有一个原因，就是我们的税收不可能无限止地增加，因此希望公共部门就业能够稳定在某种水平上。

赫姆斯特伦：政府的角色主要是制定政策、设定劳工标准和税收措施，然后对企业主说：“这就是游戏规则，你们就这样做吧！”政府在一般情况下不应直接干预市场。当我们发现市场运作的结果偏离我们的预期时，就会重新制定政策。当结果与预期相符合而我们又希望强化这个结果时，也会对政策进行一些调整。

赫姆斯特伦：我不这样认为。在就业和经济增长方面，我们希望都能够达到最高值，但商业是有波动的。在衰退时期，私人部门吸纳劳动力的能力确实在降低，所以失业率增加。这时我们最担心的是一部分失业者会加入长期失业的人群，甚至会退出劳动力市场，这样劳动力就会减少。如果失业持续增加，比如说在60年代到90年代，公共部门就业确实在增加，但这种增加不可能长期维持下去。如今我们所倡导的是一种积极的就业政策，通过教育和职业培训来提升人力资本。当经济形势好转时，人们就会发现他们已经准备好了——已经具备了一定的技能。他们就能立即投入到工作岗位中去。确实，每当经济衰退时，政府总是吸纳了更多的就业人口，这样公共部门就会显得过于庞大。

赫姆斯特伦：我们希望现在的失业人群处于一种积极状态而不是消极状态，这样当经济复苏时就能够立即进入劳动力市场。过去我们确实扩大了许多公共部门，我们希望这种情况不会再发生了。

（笔者从以上访谈中观察到这样一种倾向：瑞典中右联盟为了胜选，由反对转而拥抱社民党人奠定的“瑞典福利模式”，但也确实按照自由主义价值观和形势的需要对社会政策做了些调整，不过政府能够大幅改革的空间有限，因为他们已宣布接受了“瑞典模式”。）