1994年分税制改革以后，中央政府与地方政府在土地调控上的博弈色彩越来越浓，中央政府“地根”调控的目标是实现土地资源的均衡有序利用和经济社会的可持续发展。理论上其策是符合全社会福利最大化原则的。从这种意义上来说,中央与地方的调控目标应该是一致的。但是,作为具有“经济人”思维的地方政府,也有与中央政府利益不一致的地方。原因主要在于:一是社会整体的福利最大化并不意味着具体每一个区域民众的福利最大化;而恰恰相反,社会全体人们的福利最大化恰恰是在各个区域人们可能实现的最大化福利“抽肥补瘦”的基础上来实现的。二是区域经济发展目标的内在驱动。当绝大多数地区都严格执行紧缩政策时,少数几个地区采取欺骗行为,就有可能既不受查处(不至于影响到宏观调控大局),又能实现更快速度的发展。三是地方财政增收的现实需要。土地国有这一基础条件为地方政府财政增收提供了便捷的途径,地方政府会想方设法在土地上多筹钱,满足财政支出的需要,以实现政府的各项工作目标。当然当中也不排除个别公权力执行者不当利益的驱动。研究发现，由于中央对地方政府在土地调控中的投机行为不可能百分之百查处，加之官员任期存在阶段性，现有的成本收益布局决定了地方政府会在土地调控中采取欺骗行为，造成中央土地调控政策的梗阻。制度创新、GPS等技术手段的运用等改变成本收益布局的措施，将有利于减少地方政府的投机行为，增强中央宏观调控的效果。
中央政府的地产经营实际上是在进行土地调控，目标是促进经济结构调整。
进行战略性结构调整是我国经济发展的客观要求，当前因抵御金融危机而采取一些应急措施后使得这方面需求更为迫切。在日益严峻的形势面前和中央政府的期望之下，加强土地调控促进经济结构调整成为国土资源部无可推卸的责任。
A.强化土地规划总体控制作用。土地利用总体规划是从全局和长远出发，对一定时期内城乡各类土地利用做出的综合协调和统筹安排。虽然立足于引导全社会保护和合理利用土地资源，但随着用途管制制度的建立和实施、土地利用指标的确定和分解，以及年度用地计划的严格和规范，土地利用总体规划已经成为规划各项建设的重要依据，并事实上成为土地参与宏观调控的首要利器。正因如此，早在2004年中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记就明确指出，要充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用。由于土地利用总体规划的编制必须基于对经济社会发展和土地利用趋势的准确把握，因此，随着对今后经济结构调整目标和任务的日益明晰，需要在规划编制中统筹各业各类用地、优化土地利用结构和布局，从而在为促进经济结构调整提供土地资源保障的同时，努力形成有利于经济结构调整的“倒逼”机制。从目前已经出台的全国和部分省域土地利用总体规划纲要来看，对于规划期内经济社会发展形势的认识判断均较为准确合理，在用地指标安排、结构布局调整和保障措施设计等方面也都有利于促进全国或所在省域的经济结构调整，接下来的关键是要确保已编制规划纲要的切实执行。总体而言，土地利用总体规划总控作用的发挥，需要通过用途管制来引导经济活动和项目建设的空间布局，克服经济发展的无序蔓延；要做好土地指标的合理分解，通过用地结构调整促进经济结构优化；要加强用地标准控制，在抑制各业粗放用地的同时促其通过结构优化提高发展质量；要做好用地计划安排和实施监督，通过有序供地促进经济结构稳步调整。
B.加强与相关政策的协调互动.早在1981年，国务院《政府工作报告》指出“就调整来说，既要调整工业和农业、轻工业和重工业、积累和消费的比例关系，又要对产品结构、技术结构、企业结构、组织结构等进行调整”。但由于当时及其后较长时间内过分看重经济增长速度，直到1992年我国仍然“经济结构调整进展缓慢”而且在经过近30年高速增长后，不仅原有结构性问题更加严重，新的深层次结构性问题也在不断凸显。200年《政府工作报告》明确要求，“要加强产业、贸易、土地、投资、就业政策与财政、货币政策的一致性和协调性，形成调控合力”。因此，国土资源部门一方面要增强土地管理政策的针对性、有效性和持续性，控制和把握好土地供应结构和布局，另一方面则要加强与相关政策的协调性、互动性和配合性，尽量形成政策合力而避免相互抵消。例如，依据产业政策和土地条件合理制定产业用地政策，促进区域产业结构优化升级；加强与投资政策互动，在保护和发展先进生产力的同时坚决控制高耗能高排放和产能过剩行业盲目投资和重复建设；密切与财政金融税收政策的联系，加大对经济社会发展薄弱环节、重点领域和落后地区的支持力度，增强国民经济整体素质和发展后劲等。具体而言，为了达到政策协同，应该致力于建立经济结构调整问题的共同研究机制，在全局和长远利益的指导下发现不同部门的关注交点；在其他部门出台相关政策前的征求意见阶段主动参与，提高对相关政策实施后果的预见性；对于别的部门可能对土地管理造成负面影响的政策行为，既要坚持原则要求调整也要有理有节；而对于联合制定的政策制度都要严格执行，并且相互督促以提高实施效果。
C.实行差别化的区域用地政策.我国历来重视区域协调发展，并在不同时期实行了各有侧重的区域发展战略，但总体效果并不理想，区域发展失衡仍然是当前经济结构欠佳的重要表现形式之一。随着经济结构调整成为全国经济发展的主线，促进不同地区经济结构调整既是缩小区域发展差距的有效途径，也是促进全国经济结构总体优化的必然选择。近年来中央政府密集推出的区域规划和指导意见，为所在地区发展提供了新动力，也有助于缩小区域发展差距，但也出现了项目同质化、建设重复化、产业同构化和产能过剩的苗头和现象。为了抑制前述现象蔓延，首先要尽早启动国土规划编制，在国土规划总体统筹下提高土地调控的针对性；要在国家层面上积极参与区域政策制定，发挥土地政策在区际利益协调中的作用；要从全国一盘棋角度强化空间准入管理，在指标分解时对有损区域协调发展的用地需求敢于说不；要从提高要素配置效率目的出发鼓励用地指标转移，进一步加强区域发展的协调互动。针对我国当前已经形成的区域发展格局，在进行土地调控时既要考虑未来经济产业的总体部署，也要针对不同地区特点，制定并实行差别化的区域土地利用政策。例如，东部地区要确保现代制造业和现代服务业必需用地，严格控制传统产业用地扩张；中部地区要合理考虑承接东部地区产业转移的用地需求，并确保有竞争力制造业和高新技术产业用地的适量供应；西部地区要总体上做好土地资源保护，确保特色优势产业发展和承接其他地区产业转移的理性用地需求；东北地区要适度保障现代装备制造业发展用地，确保资源型城市经济转型和发展接续替代产业用地需求。
D.改善产业用地管理及其服务.作为经济社会发展的主要体现，产业发展是一个国家或地区经济发展的实质内涵，产业结构也反映了所在国家或地区的经济结构及其发展水平，而加强产业发展调控则成为经济结构调整的重要内容。由于产业发展必然导致相应的用地需求，因此，加强产业用地管理和服务可以获得较好的产业调控效果。对于产业发展用地需求的满足可以通过供应新增建设用地和供应存量建设用地两种方式，当前在土地管理上对于前者要严格规范以杜绝浪费和粗放利用，后者则要大力鼓励并努力创造条件。从现实情况来看，为抵御全球金融危机所带来的负面影响，2009年国务院相继推出了一系列产业调整和振兴规划，然而，国家的良好愿望却在实际执行中可能带来更加严重的产能过剩等结构性问题，这也对我们提高和改善“地根”调控能力提出了更高要求。总体而言，对于产业发展用地需求的满足要切实贯彻“有保有压、区别对待”的土地供应原则。这就要求在具体管理中，严格落实国家产业政策，优先保障国家重点项目建设用地需求，支持有利于结构调整的项目建设用地；根据产业发展实际，适时出台新的经修订的禁止供地和限制供地项目目录，对不符合国家产业政策的项目，坚决不予供地。与此同时，要鉴于产业发展本身遵循出现－兴盛－衰落的客观规律，做好相关产业用地的管理和服务工作，如对于处在培育期的产业，要在不违反已有法律规定的前提下在用地上进行扶持优惠；对于重点支柱类产业，要在厉行节约集约的前提下保障其合理的用地需求；而对于不适应市场竞争的衰落产业，要在收购储备和整理开发等方面做好推出产业用地的管理和服务工作。
E.夯实土地调控各项基础工作促进经济结构调整也对日常土地管理和研究提出了较高要求，尤其是要进一步扎实开展各项基础工作。首先，要强化土地调控理论研究。近年来已在一些方面取得了重大进展，但相对于国家调整经济结构要求而言仍存在差距，要进一步深入研究土地参与宏观调控的目标、调控工具、传导机制、配套政策，以及土地政策与相关政策的协调配合，为促进经济结构调整提供科学的理论指导，特别是要从前几年的维稳、保增长向转型、调结构方面进一步深化研究。其次，要加强产业用地调查评价工作。目前产业用地欠缺的现状已经严重阻碍了土地调控的深入开展，也使得经济结构调整缺乏科学的数据支撑，有鉴于此，要在第二次全国土地调查已经形成的成果基础上，制定统一的调查规章和技术标准，全面查清我国产业用地现状，并与产业发展数据建立联系，为区域产业结构调整提供翔实的数据基础；为配合建立产业用地退出机制，要切实做好产业用地评价工作，确保产业结构调整升级的平稳进行。再次，要健全产业用地市场监测和分析制度。为提高促进产业结构调整的土地调控针对性和及时性，要在目前土地市场动态监测能力建设过程中，适当增加产业用地的监测内容，尤其是要加强重点地区重点城市产业用地供应、价格及其变化的动态监测，以提高分析判断和预测预警能力。最后，要切实加强法制建设。在对不符合产业结构升级和经济结构调整的用地需求进行抑制的同时，要对违反国家产业政策和供地政策、“两高一资”、产能过剩和低水平重复建设情况坚决加大土地管理执法监察和违法追究力度，为巩固和强化土地调控奠定法制基础。