从水管站改革看农村乡镇综合配套改革
——以湖北省H市C镇水管站调查为例
 \摘要：以市场化为取向的被称之为“以钱养事”的乡镇综合配套改革在进行初期便引起了广泛争议。赞成者认为市场化改革是必经之路。反对者认为农村社会公益服务事业因其自身性质决定了市场化改革无法解决问题。通过考察乡镇事业单位之一的水管站的生命历程可以看出，机构臃肿、人浮于事与不务正业成为必须改革的起点，而市场化改革的路向因其造成改制后的单位性质不明、人员思想混乱、人才断层严重、市场主体未能培育等一系列问题，使得改制后的农村社会公益服务体系并未能更好地服务“三农”需要。具体问题具体分析，分类改革的思路应成为乡镇综合配套改革的下一步走向。
 
关键词：乡镇综合配套改革；以钱养事；水管站；分类改革
 
从2006年广泛推行乡镇综合配套改革开始，到现在已过去若干年了，乡镇综合配套改革走到了哪一步？效果如何？本文将以一个水管站的“生命历程”为例主要探讨乡镇综合配套改革的四个问题，即这场改革有什么争论；当初为什么要改革；改革后的问题何在；改革的下一步往哪里去？本文的调查点是湖北省H市C镇，H市位于湖北省中南部，C镇处于H市中部腹地。
 
一、有什么争论
 
2006年3月10日发布的《中共湖北省委办公厅 湖北省人民政府办公厅 关于建立“以钱养事”新机制 加强农村公益性服务的试行意见》指出：“以科学发展观为指导，适应社会主义市场经济体制的要求，强化政府提供农村公益性服务的责任，遵循社会化、市场化的改革方向，整合机构，创新机制，实行‘政府采购，花钱买服务’，即‘以钱养事’的办法，增强活力，提高农村公益性服务质量和效率，得到农民认可，确保农民受益。”这场轰轰烈烈的被称之为“以钱养事”的乡镇综合配套改革，因其市场化取向，从一开始便引来了各方争议。
一种观点认为，以乡镇“七站八所”为主要载体的农村社会公益服务体系，由于机制与体制上的问题早已无力承担服务“三农”的基本责任。具体来说，这种观点认为农村公共服务体系的病灶有五处：领导方式陈旧；政事不分、政企合一；服务主体的错位；人员素质的嬗变；分配机制的悖行。基于这些考虑，这种观点指出，“以钱养事”的市场化取向是乡镇事业单位改革的必经之路[1]。相反的是，另一种观点认为，当前农村所需要的公益性服务因其非标准化、临时性和综合性的特点，难以精密计量和标准化计量，因此，往往无法市场化，即使可能，购买成本也极其高昂，所以，改革后，所造成的后果就是形式上很市场，实质上却没有内容了[2]。归结起来说，这一观点认为，“以钱养事”的改革在理论上站不住脚，在操作上不可思议，与农民需要背道而驰，对乡镇七站八所工作人员的评价上也是有失公允的[3]。
应该说，这两种观点都有合理性。第一种观点反思了过去体制下的乡镇事业单位的弊病，坚持要推行市场化取向的改革。第二种观点则反思了改制后的困境，质疑了激进的市场化的改革方向，但并非否定改革。
 
二、为什么要改
 
C镇水管站几经改制，以钱养事改革前，C镇水管站已经到了“机构膨胀”十分臃肿，“人浮于事”十分严重，“不务正业”十分普遍的阶段，这成为了水管站必须要改革的起点。
C镇的前身在1975年以前叫C区，是此前H市的八个区之一。相应的，C镇水管站在此前叫C区水工组。水工组在编人员6人，编外人员4人。
1975年，C区撤区并社，水工组为应对当时大兴农田水利的需要，在编人员扩展到10人，编外人数不详，但人数很少。
1984年，人民公社体制解体，C人民公社撤社建镇，水工组改成水利管理站，属于县级水利局在乡镇的派出机构。人员编制仍是10人。
1986年以后，C镇水管站开始不断扩编，并增加临时工，到1997年时，水管站机构膨胀开始达到了一个非常高的水平（见表1）。
 
表1：C镇1997年水利管理站人员情况统计
管理单位合计（个）其中人员性质
男女固定人员临时人员三
管员退休人员
小计干部职工小计干部职工
合计60431735629853134
水管站（机关）1298844    4
水利预制厂2111 1  1 
综合经营21101121120    
水利管养员1414    11 13
泵站管理员1192514642 

注：固定人员，指国家、集体、合同工正式人员，也即带事业编制的工作人员。资料来源：C镇水利管理站1997年度水利资料。
由表1中，我们可以看出，一个小小的派出机构，即使在大集体时期大兴水利的时候，人员编制都仅维持在10人左右，且还能将工作做得相当出色，而此时的水管站，仅工作人员就达到了60人，在编人员达到35人。更有趣的是，在编的35人中，仅有13人是在“正业”行列（水管站机关8人，泵站管理员5人），“不务正业”的在编人员却高达22人（水利预制厂1人，综合经营21人）。
此后，C镇水管站机构扩展略有减缓，但编制人员的扩张冲动仍在，临时人员开始缓慢减少。到2004年改制时，C镇水管站在编人员已达到48人，临时人员也达到了20人。
这些膨胀出来的人员从哪里来的呢？据C镇水管站的领导介绍，仅有3人是军转进入的，其他所有人员全部都是水管站内部职工的子女，因此，整个水管站内部人员的近亲繁殖非常严重，水管站内部人员经常戏称这种现象为“法官的儿子永远是法官，强盗的儿子永远是强盗”。
如此多的人员，而单位却又如此小，那么，进来的人的吃饭问题就成为水管站的头等大事。于是，为了解决吃饭问题，必须要另想他法，以谋生路。所以，从1986年开始，C镇水管站便搞起了“副业”，也即经营与水利无关的事业。
1990年前后，H市水利局为适应当时水管站机构扩张膨胀的形式，也顺势成立了“综合经营科”，专管水管站的“副业”。初始时期，人们从“办副业”的过程中尝到了甜头，更加开始忽略本来应该重视的农田水利工作，农田水利因此不断陷入衰败，直至濒临死亡。相反，“副业”却越办越红火，H市水利局的综合经营科则根据形势，从1990年代初期开始，给每个水管站下达经营项目指标，开始规定水管站每年要上交多少利润，并制定了详细的任务、年终考核以及奖惩规则等。起初所下达的任务每年约2万元，此后每年按1万元的速度递增，到2001年时达到顶峰，如C镇水管站要完成的任务达到15万元！因此，从1995年开始，至2002年止，水管站“办副业”的情况急剧扩张，而这种扩张的背后则同时也是水管站内部机构膨胀扩张的推动。水管站开始办起了果园、预制厂、商店、挖掘机服务等。真正留在水管站内部从事本职工作的人员却连三分之一都不到。
至此，我们可以设想，一个水管站在编人员达到48人，还有众多临时人员，而所拨付的工资和开支包括福利等却只有7.8万元，相反，水管站还要上交15万元的任务时，作为应该为农田水利服务的水管站还能干什么？由是，水管站到了非改革不可的地步！
 
三、问题何在
 
水管站的膨胀与人浮于事越来越严重，以致最终无法控制。为了减轻部门负担，甩掉包袱，从2002年开始，水管站权限下放到乡镇，与H市水利局名义上仍属于技术指导关系，实质上联系已经不大。下放后的水管站，财权、事权、人权均属于乡镇管理，由此前H市水利局的派出机构变成了乡镇的一个下属管理机构。然而，人员膨胀却仍在继续，作风懒散并没有因此而改观，人浮于事的情况也并没有因为水管站的下放而有所改进。相反，因为不满与水利局脱钩，人员积极性严重受挫，因而更加人浮于事。
2004下半年始，H市作为湖北省乡镇综合配套改革的试点单位，在全市推开了这一制度实践。改革的制度设计的初衷是要：“坚持市场取向、开拓创新的原则，遵循市场规律，引入竞争机制，办好社会事业，变‘养人’为‘养事’”。“遵循社会化、市场化的改革方向，整合机构，创新机制，实行‘政府采购，花钱买服务’，即‘以钱养事’的办法。”H市所有乡镇水管站全部改成“水利服务中心”，C镇水管站当然也不例外。
C镇水管站改成水利服务中心后，性质上不再是原来的事业单位，而是叫“民办非企业”的社会团体，营业执照由市民政局颁发。工作人员则实行买断的办法，改制后仅留3人，1个主任，2个水利员。水管站从形式上已经全部推向了市场。工作人员则采用聘任制，一年一签合同。工资包干，每人每年2.8万元，涵括了工资、福利、工作费用等所有项目在内。工资结算则一年发两次，7月初发一次，春节时发一次。
应该说2004年的改革是势在必行的，从我们前文述及的C镇水管站的机构臃肿、人浮于事、不务正业就可以看出，这个机构到了非改不可的地步。但是，是否要如此猛烈地调整呢？这是一个值得商榷的问题。事实上，水管站在改制过程中，因为调整过猛，所造成的新问题并不比没改制之前少。具体来说，主要存在如下几个问题。
其一是，性质更模糊了。此前虽然不务正业，干些水利以外的工作，但是，总体而言，毕竟还有三分之一的人在“务正业”，农田水利的工作也就不是什么都没干。而且性质是极为清晰的，就是事业编制单位。水利人员都知道自己是“国家的人”，有“归属感”。而改制后，所谓的社会团体，性质看起来很清晰，实际上用一个“民办非企业”的口号无法准确描述水利服务中心的全貌，以致从县到乡，再到具体的水利服务中心的成员，都无法给现在的水利服务中心做出一个准确的定位。性质不明，导致的最大问题就是工作人员的思想混乱，积极性和主动性基本消失殆尽。没改制之前，乡镇水管站还能有所为，有所不为，也即务点正业，搞点副业。而改制之后，基本则处于放任自流的状态，成为无为状态。他们描述自己状态为“前途无望，工作没劲，做一天和尚撞一天钟。”
其二是，市场主体并未能培育起来。从2004年下半年改革开始，到现在为止，时间过去了近6年，原本设想的培育一些从事水利服务的市场主体的想法仍是纸上谈兵。原来被讽刺为“顶着铁锅唱独角戏”的事业主体，实际仍在批着原来单位的外壳，问题是，不仅没有培育出新的市场主体从而来唱热闹的“对台戏”，形成竞争机制，而且，现在的水利服务中心基本连“戏”都懒得唱了，也即完全处于无为状态。从这一点来说，水管站的改革显然过于激进，因为市场化取向的改革是建立在市场充分发育的基础上的，而改制之时，并没有市场主体，设想的办法就是培育市场主体。可是，水利属于技术性、专业性较高，而工作却又无法标准化和精密量化的，因此，这一设想本来就不切实际。6年过去了仍没有培育出第二家市场主体的事实证明，这场改革在最关键的地方没有实现改革的初衷。然而，“只此一家分店”的局面因为“性质”上被改变了，处于实质“垄断”地位的水利服务中心也就完全有理由消极应付。尽管有合同约束，但因为找不到替代者，约束也就起不到任何作用。
其三是，所有涉及农田水利的工作都由原来的防范于未然变成了临时抱佛脚。原来事业单位体制时期，是通过先“养人”，然后再“做事”的。因此，水管站这类公益性很强的部门就极富“养兵千日，用兵一时”的特点，主要是要防范于未然。水管站作为事业单位需要承担很多常规工作，对全镇的水利能够在乡镇的帮助和管辖下统筹安排，并提前规划和预防。而改制之后，由于是钱和事直接对接，而将做事的人踢开了，所谓“以钱养事”就变成了“有事要做才做，给钱才做，否则，不会无事找事做，有事没有钱也不会做，给多少钱就办多少事”。而且，这种过于迷信市场的做法，在无法培育出市场主体时，还是要面对“只此一家分店”的局面。可问题是，花钱买服务的对象因为改制的原因早被惹恼了，他们中被买断的人员则不断上访，而留下来的几位老同志都已花甲之年，在被“伤透了心”后，早已“身在曹营心在汉”。所以，只有当要应付一些常规检查时，才会临时应付一下。其他时候，各自颐养天年忙各自的去了。
其四是，基层水利人才断层的局面并未能改观，一定程度上甚至更严重了。客观地说，基层水利人员为我国农村的水利事业是做出了巨大牺牲的。他们有几句口头谈非常形象地揭示了他们的辛苦，如“先治坡，后治窝”，“赶着雨水吃饭，顶着竹竿晾衣”等等。如此辛苦的工作，除了他们对水利事业的热爱外，还有一个重要因素就是因为它是事业单位，这是唯一的吸引力。而改制之后，这最后的一点吸引力也去掉了，年轻人谁愿意到这样一个性质模糊不清的如此艰苦的单位去呢？因此，原本水利人才“青黄不接”的局面更加快速断层了，也就是说，现在已经不是“青”和“黄”接不上了，而是后面没得“黄”来接了，断层了！以C镇水利服务中心为例，现在留下来工作的3人都是1950年代出生的人（主任为1951年生人，另两位均为1954年生人），再过两三年，他们就会陆续退休，而他们之后并没有合适的人才补充上来。H市水利局的一位副局长对笔者说，基层水利人才断层在他们部门内部来说已经是共识。
 
四、往哪里去
 
与水管站几经改制相伴随的是，我们的农田水利已经到了濒临死亡的边缘。河道、沟渠淤塞极其严重，绝大多数原来集体时代人工开挖出来的1.5米左右深的河道和沟渠均已淤塞死亡，而2米以上深的河道沟渠则正面临着搁浅死亡的困境。经过1980年代的吃老本后，1990年代以来，农田水利迅速陷入衰败的境地。
2004年乡镇事业单位综合配套改革后，农田水利加速了崩溃的进程。改制后的几年来，水利服务中心不仅没有为农田水利建设与维护带来更好的服务，相反，确实出现了连改制前质量不高的服务都没有提供了的窘境，农田水利陷入了新中国成立以来从所未有的放任自流的无为状态。
2009年，借国家转移支付大湖区排涝费之机，鉴于2004年改制以后的水利服务中心问题太多，尤其是无为状态的现状，使得H市水利局和H市政府商谈后，考虑将水利服务中心再次收回到市水利局，人员仍按编制处理，全市总共约61人，工资等均再度由水利局拨付，水利服务中心则仍然改叫水管站。
可问题是，2004年的改制，是全部七站八所的改制，因此，如果水管站要恢复的话，那么，就意味着要面对其他七站八所也全部会重新要求恢复的局面。这对于地方政府来说，是一件压力极大的事情，因为这种做法无异于否决了这场轰动全国的声势浩大的改革！因此，至目前为止，H市编委仍未且也不敢承认水管站工作人员的事业编制性质。也因此，水管站目前采取两块招牌，一套人马，在夹缝中努力突围。
而这场声势浩大的乡镇综合配套改革也面临着进退维谷的困局，如果再往前走，此路不通，必将更加加剧农田水利的失序与瘫痪。如果再往后退，又无异于明确宣告改革失败，那么又将面临“折腾的意义何在”的拷问？
我们认为，农村公益事业服务体系的改革应采取具体问题具体分析的分类改革的模式，而不应“一刀切”地全部推向市场。具体来说，也就是要重新评估各类七站八所等事业单位的性质，判定哪些是公共性和公益性的从而必须要靠财政编制养人才能做事的，哪些是经营性的从而可以通过市场来解决的。比如，对于水管站来说，就属于公共性与公益性十分强的部门，它只能靠政府财政养人从而做事，而不是养事不养人的市场化办法。而对于像农机、广播等部门，早已高度市场化了，即使不改革，也成为了实质的市场经营主体，因此，这种经营性很强的部门就可以推向市场。然而，目前的改革显然有“一刀切”的嫌疑，使得一些不能靠市场解决问题的公共服务部门如水管站等被改制之后，造成一系列不利于农业生产与农村稳定的新的问题。因此，当前最紧迫的任务就是要重新确立分类改革的原则，将不适合市场化运作的部门重新改过来，将适合市场化运作的部门继续推向市场，从而做到既能纠正改革中的部分失误，又能巩固改革中的部分成果。
 
 
参考文献：
[1]宋亚平：《湖北省乡镇综合配套改革的实践与思考——关于“以钱养事”的几点认识》，《决策与信息》，2006年第10期。
[2]贺雪峰：《为什么“以钱养事”的改革不可行》，《调研世界》，2008年第3期。
[3]贺雪峰：《“以钱养事”为何不宜推广》，《决策》，2008年第6期。
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