农民公平观念与乡村治理性危机的关联[①]

　　赵晓峰 刘涛

　　内容摘要：中国农民的公平观念既植根于延续了千年之久的中国传统儒家文化里，又依托于存在了近百年且形式不断演变的农地制度上，有着极强的生命力。而农民公平观念与税改前后不同表现形式的乡村治理性危机也有着相当强的现实关联。坚持农民主位的研究视角，从村庄内部向外看，税费改革前出现的以农民负担为核心的乡村治理性危机积重难返的一个重要原因是国家治理技术创新未能有效解决“钉子户”引发的农民抗税抗费行为，使农民基于享有土地承包权利和履行税费缴纳义务二者平衡关系基础之上的公平观念遭到了致命的挑战；而税费改革后新一轮以治理缺位为轴心的治理性危机得以出现的一个重要原因是国家禁止清缴农业税费拖欠的刚性政策再次挑战了村干部和普通村民的公平观念，客观上导致村级组织呈现出“悬浮”的状态，而普通村民则开始在更多的领域均采取不合作的行为取向。

　　关键词：农民公平观念 乡村治理性危机 农民负担 税费改革 农地制度

　　

　　一、引子

　　从2000年到2006年，中国政府仅仅用了6年的时间就完成了农村税费改革从安徽试点到大陆所有省市都彻底取消农村税费的历史性变革。“牵一发而动全身”，中国政府随之又推出了一系列配套的惠农政策改革实践。以税费改革为肇端的新一轮农村改革浪潮是为了化解20世纪90年代中后期以来愈演愈烈的以农民负担不断上涨为核心的乡村治理性危机，破解世纪之交的“三农”难题（贺雪峰等，2008）。也就是说，以税费改革为分界点，理解之前的乡村治理性危机的关键词是农民负担，而以之为核心的治理性危机则主要表现为三个方面: 一是全国范围的乡镇政府普遍出现了财政危机；二是群体性对抗事件日益增多，组织化程度迅速增高，暴力化趋势普遍蔓延；三是部分乡村基层政权和基层组织出现了黑恶化（郑自俭，2007）。从改制后的实践效果来说，中央政府推出的新一轮惠农政策在减轻农民负担问题上取得了极大的成绩，也在短期内有效缓解了国家与农民之间日趋紧张的关系，巩固了执政党在乡村社会的执政根基。然而，新一轮改革同时也带来了一个意外的负面效应：基于政治运作逻辑的改制重新型塑了基层政权的角色，促使原本积极行政的乡镇政权和村级组织转变成了“悬浮性政权”组织（周飞舟，2006）。由此导致乡村社会出现了以“治理缺位”为轴心的新一轮治理性危机（赵晓峰，2009），并在逐步酝酿新的国家政权的合法性困境（田先红、杨华，2009）。在笔者看来，以“治理缺位”为轴心的新一轮乡村治理性危机其主要表现形式即乡村基层组织难以有效作为以为后税费时代乡村社会的发展提供必需的农村公共品，难以适应改制后农村经济社会发展形势的新需要。

　　学界已有的研究倾向于认为农民负担是税改前乡村社会治理性危机的核心，治理缺位是税改后乡村治理性危机的轴心。而更深一层的推理逻辑则是国家治理技术难以解决税费征收中“钉子户”和“贫困户”纠葛的难题是农民负担不断上涨的一个重要原因(吕德文，2008)，税费改革后乡村基层组织成了“悬浮性政权”组织则是“治理缺位”得以显现的根本原因（赵晓峰，2009）。然而，笔者认为这样的分析结论尚缺乏农民主位的视角，不能反映转型期乡村社会性质的变化对乡村治理带来的潜在影响，难以展现乡村治理性危机的村庄逻辑。本研究认为立足于农地制度基础之上的农民公平观念在不同时期之不同表现形式是造成税费改革前后乡村治理困境的村庄内因，二者之间的关联可以贯通解释两个时期乡村治理性危机的真实逻辑。

　　二、立足于农地制度基础之上的农民公平观念的生成维持机制

　　贺雪峰在分析农民难以低成本地合作建泵站供水而选择高成本地修建单家独户专用灌溉用机井的案例时说：“在行动中，农民不是根据自己实际能够得到的好处来计算得失，而是根据与周围人的收益比较，来权衡自己的行动，不在乎自身得到多少及失去多少，而在于其他人不能白白从自己的行动中得到额外的好处，农民的这种心理构成了他们特殊的公正观念”（2004）。此外，赵晓峰也认为农民特殊的比较选择公正观念是造成客观上已经具备必要性的农民合作行为难以成为现实的重要原因（2007）。在这里谈到的农民特殊的（比较选择）公正观念归根到底是农民的一种公平观念。究其根源，笔者认为公平观念包含两个层面：一是平均主义观念，二是依附于平均主义之上的公正观念。它既表现为农民不愿意比别人少得（基于平均分配基础之上的）好处，又表现为农民不愿意比别人多付出（基于平均分配基础之上的成本）而让别人从自己的付出中得到好处，即农民在作出各种抉择时往往不是以己而是以他人为中心来作为“成本—收益比”的考量前提。农民的这种公平观念在现实生活中不仅决定着单个农民自身的行为逻辑，而且还进一步决定着村庄中大多数村民的行为逻辑，决定着村庄的基本样态，必然也会影响到乡村治理的绩效好坏。

　　从历史演变的脉络里梳理农民公平观念的生成及维持机制可以发现其既植根于延续了千年之久的中国传统儒家文化里，又依托于存在了近百年且形式不断演变的农地制度上。

　　在中国传统儒家文化的精髓里面，公平和平均就似一对孪生兄弟，无均则无公，公以均为载体。中国早在商周时期就曾经确立了以井田制为主导的土地制度，其典型特征是确定土地边界和按劳力平均分配土地，而这应该是土地制度中平均主义分配观念最先的体现形式。后在春秋战国时期，孔子在《论语·季氏》中又提出了“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的重要思想，“均财富则民无所谓贫，民心和则民无所谓寡，民得以安，则国家就无倾覆之患（唐泽玉，1984）”。由此来看，在儒家文化里面，均财富是国家得以稳定之根本。孔子的这一仁政思想影响至远至深。在春秋之后的北魏、隋唐等时代都一度保存过以确保某一社会阶层中各成员占有土地相对平衡为特征的“均田制”。而在中国历史上的历次农民战争中，“均田免粮”、“耕者有其田”等蕴含平均主义和公平主义思想在内的动员口号不断闪现在历史的舞台上，再现着农民对土地制度变革的期待与渴望，以致“在几千年的历史长河中，‘平均’、‘均等’、‘大同’的观念经由传统文化诸多流派的演绎及历史上不胜枚举的土地变革和农民起义实践逐渐沉淀下来，并日渐渗透到民众心理、社会习俗、道德规范和价值观的各个层面，最终成为一种影响制度安排的价值观和方法论。”（高海燕，2007）

　　儒家文化的均平思想和农民战争的周期性循环构成农民“平均”、“公平”思想长存不灭的深层根源，而近百年的农地制度变迁则是其由理想走向现实的基本载体。吴海燕分析认为解放前中国共产党领导下的土地革命历程大致经历了“绝对平分→中农不平分→平分富农多余土地→中间不动两头平→保护富农和中农土地”等几次演变，促使“平”、“均”的精神内涵深入人心，以至延展到建国以后国家的土地政策实践当中（2007）。人民公社时期，单家独户的农民不再拥有土地的所有权，但是在集体所有制下农业劳动剩余的分配大多实行按人口和劳动量的不同比例进行分配，既要保证村社内部每个成员的生存权，又要以工分制的形式保证“多劳多得，少劳少得”按劳分配的社会主义基本分配原则的落实。然而，在这一分配制度下，农民基于“均”、“平”思想之上的公平观念受到了挑战，“磨洋工”的现象开始出现并日益普遍，以致于最终瓦解了人民公社制度下的土地制度，促使实行“大包干”的小岗村得以成为拉开新时期农村经济体制改革序幕的“旗手”。在家庭联产承包责任制下，农村土地实行了绝对的平均主义分配原则，除了一些地方保留下来的少量的机动地外，基本上完全按照家庭人口的比例来分配村集体土地的经营权。在新的土地制度下农业生产剩余实行“交足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”之分配制度。甚至在此后的若干年内，不少地方还一直保留着“三年一小调，五年一大动”的“土政策”，可见按家庭人口平均分配土地是如何得深入农民的骨髓。在新的土地制度下，农民公平观念既体现在土地严格按人口平均分配的权利诉求上，又体现在按人地比例交粮纳税的土地承包义务履行上，仍然构成制约土地制度变迁的重要因素。而任何挑战这一制度的国家政策和他人行为都必然会激起农民情绪和行为的强烈反弹，进一步影响到乡村治理状况的好坏。

　　三、税改前的乡村治理性危机:农民负担、钉子户与治理失效

　　既然税费改革前的乡村治理性危机是以农民负担不断上涨为核心的，那么要想深化对当时的乡村治理困境的认识就必须抓住农民负担不断上涨的现象做深入的剖析。学界对农民负担上涨的认识大多都将之纳入到20世纪90年代初中央政府和地方政府之间开始实行分税制改革的时代背景下去认识，认为分税制改革后财政压力不断上涨的地方政府还不得不完成压力型体制下各级政府组织之间自上而下层层分解、层层下达下来的各种涉及到农村经济、社会、文化等各个方面的达标升级任务及指标，为此就不得不积极行政以开拓税源，以致在广大中西部欠发达的农业型地区迫使地方政府不得不将增加税赋的黑手伸向农村，由此导致农民的负担不断上涨。笔者认为上述的分析框架在一定程度上是成立的，但事实并不尽然。因为如果完全依照上述的分析框架，地方政府尤其是乡镇政权和村级组织就必然成了“千夫所指”、“万口难辨”的刻意恶化国家与农民关系的“罪魁祸首”。如果我们能够换个视角，从村庄内部向上看，从依托于土地制度的农民公平观念说起，则可能会有新的进一步的发现。

　　中国农村实行家庭联产承包责任制以后，依托在农地制度上的农民公平观念主要表现在农民承包土地的权利和缴纳税费的义务之间是一种对称的平衡关系。也就是说，农民的公平观念与村社成员权紧密相关，如果你足额缴纳了依附于农地制度之上的农业税费，你就拥有承包土地的权利，否则就应该丧失对土地的承包权利。而如果村集体不能在村社范围内实现农户浓缩于土地之上的权利与义务二者的平衡，在部分农户拥有了对土地的承包权利而没有履行相应的缴费纳税的义务之时，村集体缺乏有效的管理约束机制，不能收回其在村社土地上的承包权利，就会激发村社内部其他农民强烈的不满情绪，引发更多的人不愿意承担缴费纳税的义务。2008年国庆节期间，我们在湖北荆门地区调查时就发现上个世纪八、九十年代税费上涨的压力促使荆门蒋村所在区域的农村地区出现了大面积的土地抛荒现象，并由此导致在地方政府“土政策”的推动下出现了一种本地“要逃离的”农户与外来“要进入的”农户之间通过买卖房屋连带“流转”宅基地和承包地的小农经济逻辑的土地流转实践形式。在这种小农经济逻辑的土地流转实践中，本地急着要逃离的农户不愿意再经营土地，自然也就不愿意再承担依托于承包地之上的农业税费。而在地方政府看来，既然农户不愿意再承担缴费纳税的义务，相应地就不应该再享受土地承包的权利。因此，地方政府就可以通过政策的变通操作将逃离农户的土地落户到通过买卖房屋新进入村庄的外来农户，并注销了逃离的本地农户的户籍，为新来的外地农户注册上了新的本地户籍（赵晓峰，2008）。2009年元旦期间，我们在湘南廖村调查时还发现了另外一种情况，当地的农业税费长期以来都是按照“人四地六”的人地分成比例征收的，在农业税费负担大幅上涨，村庄内开始出现农户抛荒或是农民通过土地流转而外出寻找新的出路时，这些抛荒或是将土地流转出去的农户还必须得承担“人四”分成而来的相应份额的农业税费，其“地六”的部分则有愿意接受抛荒地或是流转地的农户来承当。否则，在下一轮的土地调整中，那些没有承担“人四”分成农业税费额度的农户就会彻底丧失对土地的承包权利。由此可见，分田到户以后，农民承包土地的权利和必须缴纳农业税费的义务是对称的平衡关系，如果村集体不能通过有效作为实现二者的平衡以约束村民的不缴纳税费的行为，就必然会给乡村治理工作带来致命的负面影响。换句话说，在税费征缴年代，乡村治理绩效的一个重要的考量指标是乡镇政权和村级组织能否有效地治理“钉子户”，以避免农民的公平观念遭到现实的挑战。

　　在乡村治理的基层操作实践中，钉子户的问题是和贫困户的问题搅合在一起的。根据一些学者抽样调查的研究结果，1994年我国农村居民家庭人均收入的基尼系数上升到了0.411，1996年更攀升至0.4327，已经明显超过了合理的临界点，在短短的几十年时间里，我国已经从一个平均主义盛行的国家，转变为国际上中等不平等的国家[②]。随着改革开放以来生产要素的不断流动，农民获得非农就业收入的机会越来越多，贫富分化程度也随之越来越大，不同农户之间承担农业税费的能力也出现了分化。然而，我国直至到税费改革前仍然保持着落后的直接平摊税费的“直接税”的农业税赋征收办法（周批改，2003），已经很难适应中国农村经济社会结构的变迁需要，这在无形中就会导致村庄内少部分真正贫困的农户难以承担按人均收入水平制定并执行的统一的征收标准所应该缴纳的农业税赋，税费征收中贫困户的征收难题随之突显。站在国家的角度上来讲，扶持贫弱、保证每个人生存的权利是其基本职责，也是其合法性的主要来源之一。因此，在面对贫困户时，以国家权力代言的乡镇政权和村级组织就不得不三思而后行。一旦乡镇政权和村级组织在贫困户问题上做得过火，就会造成既违背村庄内部的互惠、救济传统，遭到地方小传统的抵制，又会带来基层政权组织合法性形象的恶化和上级政府的相应指责，遭到国家大传统的反制，于民于己都不利。一个从上个世纪90年代中期就开始在乡镇工作的乡镇干部说他一辈子都忘不了一次收缴农业税费时遇到的窘境。那时他还是专抓农业工作的副乡长，一次带着一个由乡镇驻村干部和村组干部组成的清缴队到某个村庄的一个农户家去收税费，一进院子就感到后悔了，因为进门一看就知道此农户一定是一贫如洗。果不其然，此农户家只有公公、婆婆和孙子三个人，儿子、媳妇都出事故死去了，公公还常年卧病在床。看到一大帮子人进来收税费，婆婆很紧张地拿出了50元钱，哀求副乡长收下，并说家里实在是没有钱了，等有了钱一定交。这位副乡长当时脸都红的不知道什么样子了，可同志们都还站在旁边看着，如果此户不收下面的收缴任务可能就没有办法进行了，但当时的情况是实在不能收，也不忍心收，最后灵机一动就把钱塞回到婆婆手里说：要交就全交，只交这点不行！话没说完就带着一帮人走了出去。对于那些长期工作在基层的乡镇干部和村组干部来说，此情此景可能是其经常会面对的。但是，正如这位副乡长的担心，如果此户不收，下面的征收工作就难以进行了。这是因为其他的农户都在盯着清缴队看呢。

　　由贫困户的征收难题自然就牵扯出了钉子户的征收难题。正因为潜藏在税费背后的是村社成员权力的基本体现方式，是农户承包土地的权利和缴纳税费义务的对称关系，一旦有人开始不交税费，就会给其他人带来只享受土地承包权利不履行税费缴纳义务的借口，引发“抗费不抗税”及“既抗税又抗费”的连锁反应，从而引起税费征收危机。实际上，贫困户问题凸显只是税费征收危机得以引发的导火索之一，而村庄内部的“赖皮户”、“刁民”总是存在着的，当国家权力难以对之形成有效规制的情况下，问题就开始激化了。因为在村社内部，浓缩于承包地之上的农民公平观念，作为一种地方“小传统”一旦形成就会被村民广泛接受，成为村民在日常生活中习以为常的社会事实，具有道德规制力量，规范着人们的行为。如果有人的行为违背了这些公认的“小传统”，而没有遭到相应的村民期待的制裁，就会使长期延存的地方“小传统”出现“合法性”危机，促使更多的人不按规范行事。而如果村民们开始不愿意承担缴费纳税的义务，其抵抗手段则无所不在，远比斯科特所描绘的“弱者的武器”更繁杂多样。一般来说，除了极少数真正的“无赖”、“刁民”会横下一条心“只要你有本事把全村（组）其他人的税费都收缴上来，我家绝对不会欠你一分钱的”外，大多数人都会寻找例如村组干部在某些工作上没有能够有效作为来当做不缴纳税费的借口，基本上不会拿自己与那些真正交不起税费的贫困户相提并论。既便如此，绝大多数村民都会在心底与那些贫困户和钉子户相比，凭什么他们可以不交税费，难道就我“老鳖一”（无能的意思），好欺负。到了世纪之交的时刻，由于中央政策的透明度越来越高，少数人还开始拿国家政策当“盾牌”来抵抗基层干部清缴税费的行为。

　　在税费征缴年代，村民在缴费纳税时往往不是只专注于自身是否有能力或是不是应该缴纳税费，而更多的时候是与周边的人做比照，不单是关注自身权利与义务的平衡问题，还关注别人享有权利和履行义务的状况，一方面是不能让自己吃亏了，另一方面则是不要让周边的人笑话自己“老鳖一”，更何况“公家”的东西白欠谁不欠呢！在农民这种朴素的源自于公平观念的的小农经济思维逻辑作祟下，乡村治理的绩效关键就看乡镇干部和村级干部能否在钉子户激发的问题产生扩散效应之前将之扼杀在萌芽状态，或是一直将其遏制在较少的范围内不扩散。否则，就必然会导致原本应该收10元税费的，必须得收13元才能实现收支平衡（吕德文，2008），如此循环往复，农民负担不上涨那才是不正常的呢。可以说正是乡村基层组织缺乏有效的治理手段，不能制服基于农民公平观念引发的“刁民”、“赖皮户”的“无赖”行径，才导致乡村治理出现了失效、失控的局面，使之走入到治理困境当中。因为农业税费征缴难度越大，基层政权内卷化的程度就越高，乡镇政权和村级组织动用黑恶势力的动力就越强，激发的干群矛盾就越多越突出，群体性事件和恶性事件也就越多，基层组织借债垫付农业税费拖欠的额度顺应也就越大，乡村治理性危机更是积重难返。

　　四、税改后的乡村治理性危机：治理缺位、政策刚性与抗争柔性

　　如果说理解税费改革前的乡村治理性危机的关键词是农民负担的话，那么理解税费改革后的乡村治理性危机的关键词就是治理缺位。治理缺位最主要的表现形式是乡镇政权和村级组织“悬浮”，尤其是村级组织不作为，导致后税费时代的农村公共品供给陷入困境，给农民日常的生产、生活行为带来了极大的隐性成本损失。先前的研究大多从乡镇政权和村级组织本身入手，认为经过税费改革后陷入财政困境的基层政权沦落为“悬浮性政权”是造成乡村治理性危机的根本原因。上述的分析框架具有一定的解释力，但尚缺乏村庄内部的视角。笔者认为税费改革不仅没有从根本上解决农民公平观念对乡村治理绩效的负面影响，而且在相当大程度上还进一步加剧了形势的恶化。

　　在税费改革还处于试验阶段未彻底取消前的时候，针对农业税费尾欠清缴中出现的问题，国家发出紧急通知，要求各地暂停征收农业税费尾欠。这就意味着那些尾欠户同样享有了土地承包的权利，却可以无限期地不履行缴费纳税的义务，欠的很有可能也就白欠了。禁止征收农业税费拖欠的国家政策过于刚性，丝毫没有给乡村基层组织留下根据因地制宜的原则可以有效作为的空间，其“一刀切”的做法既是对农民长期依托于土地而存在的公平观念的极大挑战，也是造成后税费时代乡村治理困境的重要原因。

　　“缴费纳税，天经地义”是大多数村干部和村民的普遍想法，谁也不会想到国家有一天会彻底取消农业税费，并且还会没有说期限地暂停征收税费尾欠。但是在税费征缴年代即便是村干部没有办法及时把所有农户应该缴纳的税费征收上来，迫于乡镇政权的压力，他们也会被动地借债先把应该交给上级政府的农业税和乡统筹部分交上去，自己来承担背债的压力。在村干部的借债行为预期中，农民拖欠的农业税费是迟早要征收上来的，自己因此欠下的债务也是可以偿还的。然而，国家一纸禁令的刚性压力无疑是一个“杀手锏”，即便是村级组织有极强的清缴税费拖欠的冲动，也不敢明目张胆地去强制征收。在这种情况下，村组干部先前欠下的债务就没有了还款的来源，成了死账。但是对村组干部来说，债权不能行使了，债务却不得不继续承当，毕竟国家政策不可能规定乡村债务不再归还债权人，暂时也不可能规定说乡村债务由国家财政来一手承担。如此一来必定使村组干部陷入空前的被动当中，巨大的还债压力令其难以缓过气来。2009年元旦在湖南廖村调查时，村支书就说如果国家现在出台政策说农业税费拖欠永远不再征收了，后果将不堪设想。隐藏在村支书此话背后的意思至少有三层：其一是村级债务将把当时被动借债的村组干部彻底“淹没”掉，毕竟村级债务的债权人不会管你有什么理由，也不会在乎国家政策如何规定，“欠债还钱”在农民的朴素观念里是天经地义的事情；其二是在税费征缴年代拖欠时任村组干部的工资将永远不再可能归还。以廖村为例，村委会现在还拖欠很多时任村组干部的工资报酬，并且许多都是拖欠了10多年，数额都在万元以上。先前的工资不能收回，现在的报酬每年又仅仅只有几千元，还不如出去打两个月的工，将来退休了还没有任何保障，这就必然造成现任村干部工作积极性不高，丧失了有效作为的驱动力源泉。其三是乡村治理秩序将会进一步的混乱。

　　廖村村支书对乡村治理秩序恶化的担心是非常现实的。国家政策禁止征收农业税费拖欠，实际上就是变相地承认“钉子户”以及贫困户不缴纳农业税费拖欠是合理的，法律也是不会追究责任的。本来在农民的公平观念里，农业税费即便是当下拖欠了，将来也必然是要偿还给村集体的，否则就会面临被剥夺土地承包权利的危险。而在世纪之交的那几年里，在我们近几年所调查过的河南、湖北、山西、湖南等地的大多数农村都按照国家新出台的土地承包政策开展了土地延包确权确证活动，并在农户承包土地“长期不变”，乃至“永久不变”的政策宣传中使村集体基本上彻底丧失了对农地的调整权，从而也使村集体再也没有能力维持农民公平观念中土地承包权利与缴费纳税义务二者之间的平衡关系。此外，在国家配合税费改革推出的以粮食直补、农机补贴、农村合作医疗、义务教育“两免一补”等为表现形式的惠农政策中，国家以撒胡椒面式的办法直接与农民打起了交道，同样没有剥夺那些有农业税费拖欠的农户享受国家惠农新政的权力。既然，承不承担义务，交不交纳税费一个样，都能享受承包土地的权利，还能享受国家的惠农政策，那么，“别人欠得，我当然也就欠得”。而且，在当下的乡村社会，借助于已经普及化了的以电视为主要载体的现代传播媒介，国家政策都是“一竿子就能插到底”一下子直到农民那里的，以致农民对中央政策的把握能力极强。因此，在后税费时代，虽然国家推出了“一事一议”筹资筹劳政策来替代在税费征缴年代通过乡村基层组织向农民征收农业共同生产费、农村义务工和劳动积累工等手段来向农民提供农村公共品的办法来弥补国家财政对农村公共品投入的不足，但是在绝大多数中西部地区，国家推行的“一事一议”筹资筹劳政策都没有得到真正的落实[③]。不是乡村基层组织不想落实，而是越来越没有可能。既然农业税费拖欠都可以不收，原本的钉子户就更牛气了，变相地激励他们对村集体经手的所有的收费活动都嗤之以鼻，甚至还促使他们敢于对村干部冷嘲热讽：“我就是不交，你能拿我怎么办”。而那些原本老老实实缴纳税费的农民心底就更加的不平衡了，由此就必然会导致一种不满的社会情绪随之在村庄内部蔓延，“别人连农业税费都欠得，凭啥让我交钱啊，我也不是好欺负的”。农民的普遍不满带来的直接影响就是农民对村集体经手的所有的收费项目都采取不配合的态度，“一事一议”筹资筹劳款、南方稻米产区客观上必须要征收的“抗旱排涝费”等收费项目即便是村民代表大会通过了执行决议，也会有越来越多的村民不愿意缴纳相应的份额。在廖村，拖欠村集体款项的农户占全村农户的比例已经大约由税费征缴末期的20%，上涨到当下的80%。而拖欠款项最少的仅仅只有几块钱，在很大程度上用农民的话说就是想出一口气，免得别人看不起。正是刚性的国家政策触犯了农民心底那种朴素的公平观念才导致“一事一议”筹资筹劳政策从根本上就丧失了执行的社会基础，还激化了农民对国家政策有效性和持久性的怀疑，既给农村公共品供给造成了极大的麻烦，影响了乡村治理的效果，使乡村社会陷入到新一轮治理性危机当中，更对国家政策的贯彻落实不利，对执政党执政形象的改善和优化不利。

　　五、余论

　　综上所述，农民公平观念由来已久，已经成为决定乡村治理绩效的重要变量。税费改革前的乡村治理性危机根本上是由于国家政权难以在避免农村群体性事件和恶性事件频发以威胁乡村社会稳定和自身合法性塑造的前提下有效治理“钉子户”的抗税抗费行为而导致的农民负担螺旋式上涨以致农民不堪忍受重负而出现的治理失效现象。税费改革后的乡村治理性危机则是由于刚性的国家政策挑战了农民的公平观念，以致出现了村级组织的不作为或“悬浮”，以及农民更加普遍的不合作行为，导致后税费时代农村公共品的供给难以正常有效进行，乡村治理的基础秩序难以正常维持等治理混乱现象。换句话说，税改前后的乡村治理性危机与农民的公平观念有着极大的关联，在一定程度上可以说是因为国家缺乏有效的治理技术来应对“钉子户”对农民公平观念的挑战行为而出现的。正因此，如何有效治理“钉子户”难题，维护农民的公平观念不受伤害是后税费时代乡村治理工作的一大难题，也是一个有待继续深入研究的课题。

　　

　　（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心；郑州市社会科学院文化研究所）

　　

　　注释：

　　[①]本文的写作得益于与华中科技大学中国乡村治理研究中心的博士生刘燕舞的讨论，在此表示感谢。

　　[②]李强：《社会分层与贫富差别》，鹭江出版社，2000年版。转引自：周批改：《改革以来农民的分化与平摊税费的方式》，《社会学研究》，2003年第6期。

　　[③][③]根据国家统计局农村社会经济调查总队 2004 年对全国31个省、区、市6.8万个农村住户的抽样调查显示，“一事一议”筹资费人均仅1.6元，按人均筹资15 元的上限和议办一事匡算，真正开展了“一事一议”的行政村的比例，仅为10%多一点。调查同时表明，筹资并没有随着农村税费改革的深入和“一事一议”的广泛推行而增加，与2003 年的 1.8 元相比，2004 年人均筹资反而下降了12.9%。转引自：黄坚：《村级“一事一议”:目标冲突与政策定位》，《调研世界》，2006年第2期，29-31。

　　

　　

　　

　　参考文献：

　　①高海燕：《20世纪中国土地制度百年变迁的历史考察》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2007年第5期；

　　②贺雪峰等：《农村税费改革的逻辑（笔谈）》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2008年第2期；

　　③贺雪峰 《熟人社会的行动逻辑》，《华中师范大学学报》，2004年第1期；

　　④吕德文：《在“钉子户”与“特困户”之间》，《中国农业大学学报》2008年第1期；

　　⑤唐泽玉：《“不患寡而患不均”辩》，《齐鲁学刊》，1984年第1期；

　　⑥田先红、杨华：《税改后农村治理危机酝酿深层次的社会不稳定因素》，《调研世界》2009年第3期；

　　⑦周批改：《改革以来农民的分化与平摊税费的方式》，《社会学研究》，2003年第6期；

　　⑧赵晓峰：《农民合作：客观必要性、主观选择性与国家介入》，《调研世界》，2007年第2期；

　　⑨赵晓峰：《农村土地流转中出现的问题》，《改革内参》2008年第32期；

　　⑩赵晓峰：《税改前后乡村治理性危机的演变逻辑》，《第三届中国农村发展与改革论坛论文集》，2009年；

　　⑾郑自俭等：《近代以来中国乡村基层政权的三次转型》，《河北学刊》2007年第4期。

　　

　　

　　作者简介：

　　赵晓峰，男，汉族，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生。

　　刘涛，男，汉族，郑州社会科学院文化所研究人员，主要从事城乡发展研究。

　　联系电话：13659840336