分税

 

    财政部上周（7月9日）发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出到2012年底前在非民族自治地区全面推行省直接管理县财政的改革“时间表”。《意见》对具体的改革范围和近期目标等都作了说明。

这是在技术层面对2009年中央一号文件中再一次提出的“推进省直接管理县（市）财政体制改革”的落实。实际上，财政“省管县”改革早已提出并在多个地方进行了试点改革。2005年公布的“十一五”规划就提出要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。据财政部公布的有关数据，到目前为止至少在18个省份和4个地区进行了试点改革。据说，有些省份——比较典型的如浙江省——的试点已经取得显著的成效。因而，此次的全面推进被认为是水到渠成之举。

    我注意到，几乎所有的媒体评论都对这一改革持正面肯定态度，并寄予了相当高的期望。综合起来看，人们普遍认为，这一改革能够减少财政行政管理层次，促进“扁平化的管理方式”，从而减少地方税收的“跑冒滴漏”。还有专家认为，财政“省管县”为下一步的行政“省管县”铺平了道路。

    具有鲜明特色的“市管县”行政体制的开始几乎是与改革开放同步的。不过，自上世纪80年代初首次出现“市管县”以后，有关它的争议就从来没有停止过。

首先，它不符合宪法对国家行政层级的规定。中华人民共和国宪法中并没有地级市这一层级，宪法第三十条规定：省、自治区分为“自治州、县、自治县、市”；直辖市和较大的市分为“区、县”。自治州分“县、自治县、市”。也就是说，“市”与“县”在国家根本大法中处于同一层级，并非目前实际上的上下级关系。而且，无论是横向比较当今国际通行情况还是纵观古代中国，实行的都是三级行政体制。事实上，新中国成立一直到上世纪80年代，中国也都一直是中央、省、县三级行政机构，但从80年代之后逐渐演变成为中央、省、市、县、乡（镇）五级。

当然，更重要的还不是法理或习惯上的理想模式，而是这种“市管县”行政体制随着时间推移显现出来的日益严重的现实弊端。许多人认为，在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，并动用各种行政力量将绝大多数要素都集中到城市，致使城乡差距越拉越大。“中国城市像欧洲，而农村像非洲”。特别是实施分税制改革之后，县乡财政困难现象愈加突出。财政部科研所公布的统计数据显示，1994年分税制改革之后中央财政收入占总收入的比重从40%上升到了55%左右，省级财政从16.8%上升到了30%左右，市级财政的收入比重也有所上升。五级财政中三级财政收入的比重都在上升，而县乡财政收入大幅下降。而且，越是贫困的地级市，这种情况就越严重。因此，“市管县”在很多地方被形象地称为“市卡县”、“市挤县”或“市刮县”……

撇开国家与省之间的收入支出关系不论（这是另一个很重要的问题，本文随后也将讨论到），造成这种财权重心上移、事权重心下移状况的根源恐怕不并是分税制改革本身，而是边界划分清晰的分税制仅能落实于国家与省的层面，省以下不可能真正实行分税制。正如财政部科研所所长贾康曾经撰文分析的，“二十几种税，在五个层级里怎么分？分不下去！”于是在省以下就形成了实际上是讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等。这种状况给地方行政高层级“上提财权、下压事权”留下了很大的空间，也使转移支付根本做不实。

从这里我们就能够清晰地看到，如果不把在西方发达国家良好运行了几百年的分税制进一步推进到省以下的层级，简单地将财政上的“市管县”改为“省管县”，也许并不能真正解决问题，它所改变的只是“讨价还价”的主体而已——市能够利用行政权力去“刮”县，省就一定不会了吗？别忘了，省可是比市的权力大得多！而且在现行体制下，省对于集中资源发展省内中心城市——尤其是省会城市——的热情，一点也不会比地级市片面追求地级市政府所在城市发展的热情来得低。

要将分税制改革推进下去，精简财政层级当然是至关重要的环节——分三层显然比分五层要容易和可行得多。不过，改革国家现有税收体制及国家与省之间的分税格局也注定是不可或缺的。简单地说，国家应当留给省更多的税源，这样它对其下一级的县、市才有税可分。从政治效应上来看，如果国家层面开始就有明显的“上提财权、下压事权”的取向，怎么能指望省和省以下各级政府不依样效尤呢？

 

分权

 

而在另一方面，一些有识之士已经指出，要建立更科学合理的行政分级管理体系，仅从财政上单兵突进，前景是不乐观的。正因为如此，他们把财政“省管县”视为最终实现行政“省管县”的一个前奏和短暂的过渡。有些学者甚至还担心，在没有后者的情况下仅在财政上贸然实施“省管县”，有可能造成意想不到的其他后果。

例如，对于某些经济比较发达的地级市，在“市管县”体制下，市对县是有财力支持的。实行“省管县”后，市级财政当然就会认为从此再没有相应的责任了。因此，在某些财政配套资金问题上，原由市级财经配套的部分，却由于管理体制的改变而不能到位，反而加重了一些县级财政的困难。相信，今后地级市域内一定会出现比现在更多的“断头路”和“半截管道”现象。此外，财政“市管县”体制会使地级市产生强烈动机，将所辖的富裕县改为区，同时千方百计把贫困县踢出去。站在地级市的立场来看，财政“市管县”实在是一种在原来的事权不匹配并未得到任何实质性改变的前提下增加新的事权不匹配的做法——市对县没有了财权，但却要继续承担过去的所有责任，如市场监督、社会治安等公共服务。

可以想象到的更坏的一种可能性还不是上述行为改变，而是市利用对县的其他行政权力——其中最重要的是干部人事权——以各种变相手段阻碍财政“省管县”的真正落实。按照目前干部管理体制，地市级党委直接领导县级党委，县一级官员的任免权还牢牢掌握在地级党委。这就决定县很难有能力违抗市的意志。而在当下的中国，许多经济活动和财务往来远远超出了公开帐面上的那个“钱袋子”，只要市仍旧管着县的“官帽子”，县在财政上与省之间的直接往来就难免遭遇“梗阻”，其独立性也就难免大打折扣。所以有县级官员已经说了，“你怎么也翻不出人家的手掌心，其中关系微妙，只可意会。”

    由此可以得出基本结论：财政“省管县”只是行政“省管县”这项重大改革中的一个重要部分。虽然总方向是正确的，但如果行政“省管县”的整体改革不能及时跟进，则财政“省管县”非但不可能取得应有的效果，反而还可能孕育新的更加复杂的矛盾和问题。中央党校教授周天勇就曾建议，省管县改革，总体上可分三步进行：第一步就是财政省直管，仍维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，使它们相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充；第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。

    但这样一来，又会立刻碰到一个新的棘手问题。根据现代组织管理学的最基本原理，某一个层级（长官）的管理半径都是有限的。中国研究区域行政管理的专家普遍认为，一个省管辖30个左右的县、市，是最理想高效的模式，最多不应该超过50个。我国目前有2700多个县（含县级市），也就是说平均每个省辖大约90个县（市），已经是理想管理状态的两倍。而像四川、河北这两个大省，则分别辖138个县（市）。当省的管理半径很难覆盖到每一个县时，一方面，管理的有效性受到很大限制；另一方面，权力的监督也是一个巨大的难题。一个新上任的四川（河北）省委书记或省长，哪怕他记忆力再好，光要将他手下270多个县（市）委书记和县（市）长的人和名都对上号，大概就得花上大半年时间！

要解决这个问题，似乎只有两条出路：一种办法是，根据理想的管理模式，将全国的省级行政区划重新划分，数量上增加一倍，达到60个左右；另一种办法是，根据每个省的不同实际情况，有区别地采纳不同行政层级管理模式，下辖县的数量比较少的省推行“省管县”，反之则继续保持现有的“市管县”模式。

但在我看来，上述这两种办法都是不足取的。前者严重忽略了省域的自然、历史和文化传统，一旦执行将成为一种典型的“折腾”，后果难以预料；而后者则将国家的整个行政管理体系置于逻辑上的混乱状态之中，同样会滋生许多新的矛盾。

解决这个问题的真正出路其实不在于如何提高“管”的水平和效率，而恰恰需要反其道而行之，即怎样学会“不管”。历史地看，分税制是一种与联邦制的行政体制高度匹配的财政体制。中国固然历来就是一个高度中央集权的国家，但这并不意味着我们不能借鉴联邦制行政体制的长处。对美国和西欧政治制度有过深刻对比研究的法国历史学家托克维尔在其传世经典《论美国的民主》一书中曾经作过一个比方，他认为，在美国式的联邦制下，国家就像一个家庭，联邦政府是父亲，各州是儿子；而在法国式的中央集权制下，国家就像一个人，中央是大脑，各省是身体器官。托克维尔是想借此说明联邦制的优越性，因为一个人离开家庭后仍然可以存活，而一个器官离开了人体之后就什么都不是了。我们且不论这种说法究竟正确与否，但它的确很精妙地揭示了联邦制的精髓：行政分权。

如果我们想要将缩小行政层级、精简机构人员、提高政府服务水平的目标落到实处，那么即使完成了行政“省管县”的改革，也只是一个搭建了一个表面的组织架构而已。改革的真正的核心应该是分权，即明确省与县之间的权力、责任边界，让省、市、县分别专心致志地去做好各自应该做的事。

县究竟应该由谁来“管”？我相信，在大多数问题上，没有什么比让民众妥善地自我管理更加明智的政府行为了。

 

掠夺性的城市化

 

    我父母的故乡在与上海一水之隔的江苏省海门县。1994年，在“撤县建市”的大潮中，它也急不可耐地扔掉了已经穿在身上1000多年的那件土里土气的“县”的外衣（据史书记载，海门第一次建县是在五代十国时期的后周显德五年，即公元958），改称自己为海门市。目前，它是地级的南通市下辖的一个县级市。

不过，出生和居住在上海的我以及我的亲戚们在碰到各种表格中的“籍贯”一栏时，依旧会认认真真地填上那个实际上已经不存在了的“江苏省海门县”。另外，我这一生也从未在任何表格的籍贯栏上填过“南通市”。我那对故乡充满眷恋的老父母一向认为自己是江苏人氏，是海门人氏，但他们从来没有告诉过我，他们是南通人。在我观念里，南通与我的关系差不多相当于苏州——它是我老家农村的一个邻近城市。

我妻子祖辈的老家是江苏宜兴，她似乎也从来没有认为过自己是无锡人（现在的宜兴市也是一个县级市，隶属于地级的无锡市）。我想，这大概就是中国这个历史悠久的广袤国家的自然和文化传统。“县”是一个拥有2000多年历史的基本行政单位，“省”只有六、七百年历史，而“市”则完全是近代以后的产物。因此，在绝大多数情况下，中国乡土的方言、风俗以及建立在它们之上的地域归属也是以县为基本单位的。比县更高一级的认同单位则比较复杂，通常是省，但也有超越省域范围的。例如，我一般不会把南通市人当同乡，但我反而会把上海市崇明县人视为同乡。因为海门县和毗邻的启东县原先是长江泥沙堆积成的一块沙洲，那里的最初居民是在明朝后期从崇明岛迁徙过去的，这三个地方方言和生活习俗至今仍然几乎完全相同。

    海门从“县”变成“市”以后，县城的面积确实成倍扩大，城中心广场上还竖起了一个外型很像艾菲尔铁塔的巨大的电视发射塔，从老远的田间就能看见它。我近年每次陪父母回老家，都能感受到它的一派热火朝天的城市化的景象。

说起这个城市化，有一点让我父亲颇为不满。他小时侯曾经从乡下到县城的海门中学求学，那时还是民国末年。就像所有的县城一样，过去的海门县城也是有自己的名字的，叫茅家镇。它甚至未必是全县规模最大的镇，与县域内其他10几个镇的唯一不同之处只在于县政府设治于此。这个名字寄托了我父亲少年时代的艰苦岁月和美好梦想。可是当“海门县”变成了“海门市”以后，乾隆时代就有的茅家镇的历史也就划上了句号。如今，如果在过去的镇中心随便向一个小孩打听“茅家镇在哪里”的话，他多半会以为你问的是一个外地名字！我妻子的老家宜兴差不多也是这样，只是“阳羡”（宜兴古称）这个拥有2000多年历史的古老名称消失得比茅家镇更早。我当然不是一个食古不化的人，从不认为我们不能够对历史上沿袭下来的东西做任何改变。我举上面的例子只是想说明，历史和文化的自然延续其自己的道理，靠行政力量骤然改变它，也许会产生许多意想不到的后果。好比说我们把河南省改为河南直辖市的话，那么古城郑州的命运就将是从此被在史书中抹去。

一个可见和已经见到的后果是：县城的急速扩张是以乡村和其他市镇的凋敝为代价的。比如在宜兴，自古以来，以出产紫砂壶而著称于世的丁蜀镇的经济实力一直远远强于县城宜城镇，其市况之繁华也胜于后者。但仅过了短短20多年，今天你再去比较一下丁蜀镇与宜兴市区的市容市貌，差距恐怕不会小于县级的宜兴市之与江苏省会南京市！过去20多年里，我对父母故乡的最大印象是：每回去一趟，就会感觉乡村比过去不但没有令人欣喜的改观，反而更加脏乱不堪，小时侯宁静美丽的田园记忆日益被污浊的河流和杂乱空置的房屋所覆盖。如今，我的那些堂表兄姊们相继离开祖先的乡村，迁入一天比一天膨胀的“海门市”，从“农民”变成“市民”。去年秋天，连我母亲出生的那幢建于清朝时期的摇摇欲坠的老宅也被一场大火最终吞噬……

存在了至少250年的茅家镇的确没有必要继续存在下去，因为它“吃”掉了整个海门县，凭借这一点，它上升为“市”。假如这就是80年代以来中国城市化的基本逻辑的话，这是一种对农村和中小城镇疯狂攫取和掠夺的畸形城市化。与我们在世界上最早实现城市化的欧洲所看到的如画的乡村景致作一比较，这种“中国式城市化”与真正的“现代化”是完全背道而驰的。

那么，再往上一层又是怎样的状况呢？经济和财政方面我没有做过详实的了解，不敢轻易评论，但仅从能够直接看到和听到的事情上就能感受到地级市对县的资源剥夺。如同中国的所有乡土地方一样，海门县也有自己引以为豪的历史人物和地方特产，包括近代著名民族实业家张謇、金石书画家王个簃及诗人卞之琳，还有海门芝麻脆饼、茵陈酒等。其中最出名的当数清末状元、洋务运动干将张謇。由于他是海门县常乐镇人，且长期跟随合肥籍的晚清重臣李鸿章从事洋务运动，因此我老家有一句流传甚广的对子，叫做“状元常乐百姓忧、宰相合肥天下瘦”，以形容晚清末年中国民不聊生的社会状况。不过，自从海门成为南通市管辖的一个县以后，张謇就变成了南通人，他的博物馆也建在南通市区内；当然，脆饼、茵陈酒等自然也变成了南通特产……

    我并非站在海门一县的立场上，气量狭窄地不愿意让家乡的历史文化在更广层面上让更多人分享。海门人张謇毫无疑问也是南通人，还是江苏人，更是中国人，假如南通市的确是为了更好地保护和发扬本地的文化传统，那么它将张謇和海门脆饼据为己有，客观上应该是一件好事情。但事实上，眼下许多地方为了争一个历史名人——甚至是像诸葛亮这样1000多年前的古代人物——的籍贯地，究竟是出于何种动机。相信所有人都心知肚明，所谓“文化搭台，经济唱戏”嘛！这件小事让我们一目了然地看到“市”是如何掠夺“县”的文化资源的，文化资源还毕竟是一种十分间接的资源，其他能够带来更直接的财富的自然、经济和社会资源，也就更加可想而知了。

 

    说到底，将目前实行的“市管县”改革为“省管县”，最终目的无非是把县“管”得更好。我很希望能够借着这次重大改革的契机，让越来越多的人搞清楚这样一个基本问题：“县”是干什么的？“市”又是干什么的？

    的确，工业化和城市化是中国未来的一项长期任务，也可以说是中国经济在本世纪内能够保持持续快速增长的最重要的引擎。而且，发达国家农村城市化的历史，也确实伴随着资本、人才和其他要素资源向城市集聚的过程。但是，这种要素流动的原动力应当是市场本身，而不是行政力量。也就是说，要素往能够产出更大效益而不是行政权力更高的地方流，而真正市场化的要素流动一定是双向的。这样的城市化，必定是城市与乡村相互支持，相互补充，共同发展，而不像我们这里目前的这种城市依托行政力量对农村进行单向的剥夺和榨取。

    在我看来，通过合理的行政体系的梳理和安排，扭转错误的城市化方向，是我们最应该对这次“省管县”改革寄托的期许。

写于2009年7月12日-18日，分三次分别发表于2009年7月13日、7月15日和7月20日“网易评论”我的个人专栏