第一章 商品房买卖合同纠纷
案例6：许燕燕案——规划变更“陷阱”之防范
律师说案
被告潮海房地产有限公司是某市某区漓江花园的开发商，取得漓江花园的《预售商品房许可证》后进行销售，其对外派发的漓江花园健康城慷慨阁1、2、3、4座宣传资料中载明：小区主要公共配套有居委会、管理处、24小时便利店、地下车库，并附有文化和儿童活动场所，以及建于东北角的球类公园。附于该宣传资料中的漓江花园健康城四至图标明健康城东北角是网球场。该宣传资料中的注意事项载明：“详细楼宇图则以国家有关部门最后批准之图则为准，如有更改恕不另行通知。”
1998年9月4日，原告许燕燕作为乙方，潮海房地产有限公司作为甲方，签订了《房地产买卖契约》。双方在合同约定：甲方将其开发的漓江花园健康城慷慨阁3座904号的房地产出售给乙方，建筑面积201.12平方米，成交价格为人民币819795元，房屋交付时间为1999年7月30日；该房屋的装修设备及基本情况已载于本契约附件一、附件二。同日，双方签订了《房地产买卖契约》补充契约，约定：甲方保证该房地产的建筑工程依照政府规划部门批准的设计图纸进行施工，有关该房地产选用的建筑材料、设备、装修标准在本协议附录一已作说明。
上述《房地产买卖契约》及其补充契约签订后，许燕燕依约交付了房款。1999年7月30日，潮海房地产有限公司也将房屋交付给许燕燕使用。许燕燕接收房屋并入住后，发现健康城小区的规划与被告所发出的宣传资料不同，没有地下车库、运动场等公共配套设施，遂于向被告提出异议。被告答复称，系经政府主管部门批准变更了原规划。双方协商未果，许燕燕遂于2001年7月26日向法院提起诉讼，要求潮海房地产有限公司承担违反合同的违约赔偿金20万元，并承担案件的诉讼费。
以案说法
在审理过程中，原告诉称：原告与被告之间签订的《房地产买卖契约》、《补充协议》及被告发出的广告和宣传资料中均对小区的规划进行了约定，但被告交付楼盘的现状与原、被告所约定的及被告所宣传的不同，被告擅自更改规划违反了合同约定，降低了该楼房的价值，应该承担违反合同的违约责任。
被告辩称：其所发出的宣传资料，已在附注中注明以“国家有关部门批准的图则为准”，其一直是依照政府规划部门批准的设计图纸进行施工，没有变更规划，因此，原告的请求无事实依据和法律依据，应予驳回。
人民法院经审理查明：原市规划局曾对漓江花园健康城核发了两次详细规划平面图，其中1998年4月7日的E区（详细规划平面图标明该区内设有儿童游乐场、地下车库。同年9月7日的E区详细规划平面图标明该区东北角为网球场，但取销了上述儿童游乐场、地下车库。
经实地考察，健康城东北角原规划为网球场的地方现为临时停车场，该小区现没有儿童游乐场、地下车库、网球场。
一审法院审理后认为，被告所发出的宣传资料，已在附注中注明以“国家有关部门批准的图则为准”，因此，原告的请求没有理由，不予支持。据此，一审法院判决驳回原告许燕燕的诉讼请求，本案诉讼费5510元也由原告许燕燕负担。
许燕燕不服一审判决，提起上诉。二审法院开庭审理后，认为：原、被告签订的《房地产买卖契约》及其补充契约是合法有效的合同，应受法律保护。被告为销售健康城小区发出的宣传资料可视为销售楼房广告，该资料明确载明该小区有地下车库、儿童活动场所等公共配套设施，而且该宣传资料四至图也明确标明健康城东北角为网球场。因此是对购房人一种明确、具体的承诺，该宣传资料对被告具有法律约束力。虽然被告在宣传资料中注明“详细楼宇图则以国家有关部门最后批准之图则为准”，但因楼宇图则的变更，使康城小区规划变更，导致宣传资料中承诺的儿童游乐场、地下车库、网球场等公共配套设施不能兑现，确实降低了讼争楼房的整体价值，对此，被告应作适当赔偿。因此，原告要求被告给予赔偿有理，应予支持。但原告要求赔偿20万元的依据不足，本院对其要求赔偿的数额不予支持。结合本案的实际情况，被告潮海房地产有限公司应酌情赔偿原告1万元。原审只考虑到被告是按国家有关部门最后批准之图则施工，但未考虑到因图则的改变给购房人带来的影响，从而认定上诉人请求赔偿无理是欠妥的，应予纠正。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销一审民事判决。
二、潮海房地产有限公司在本判决书送达之日起10天内，向许燕燕支付赔偿金人民币1万元。
本案一审诉讼费5510元，由许燕燕负担5234元，潮海房地产有限公司负担276元。二审诉讼费5510元，由许燕燕负担5234元，潮海房地产有限公司负担246元。
专家意见
近年来，随着地价与房价的持续上扬，开发商为了追求利益最大化，总是想方设法提高小区的容积率、增加楼盘的楼层数或改变楼房设施的用途，因此实践中“绿地起高楼”、“人工湖变垃圾场”、“运动场改为停车场”、“原规划的幼儿园抹去了”、“楼间距变小了”、“楼层变高了”等等现象不一而足。“变更规划问题”与“面积问题”已并列成为房地产行业的两大投诉“热点问题”，有关业主与开发商之间的规划变更纠纷屡屡见诸报端。
变更建设工程规划，对于开发商来说，往往意味着暴利。以提高容积率为例，其数字只需稍微改动，即可为开发商带来上亿元的利润，如以一块占地仅为10万平方米的土地来计算，假使容积率是2，意味着可建20万平方米的房子，如果把容积率提高到2.5，则可建25万平方米的房子，假设以6000元/平方米的价格出售，则开发商可多得3亿元。而对于业主来说，提高建筑密度则必然减少小区内的美化环境用地和道路用地，增加建筑物层数则往往屏蔽小区与周边环境的空间联系，因此变更建设工程规划，就意味着严重破坏生活环境、降低居住质量，并可能导致公摊面积增加，进而影响房屋的使用价值。而且，按照房地产经济学有关区位的理论，房地产的经济价值在很大程度上取决于周边环境的优劣，房地产经济价值也包含了周边环境的价值因素，因此，改变了周边环境，也就是改变了房地产的经济价值，直接侵害了已购房业主的经济利益。
我国法律对规划变更一直进行非常严格的控制。《商品房销售管理办法》第二十四条规定：“房地产开发企业应当按照批准的规划、设计建设商品房。商品房销售后，房地产开发企业不得擅自变更规划、设计。”2002年建设部、国土资源部等七部委联合颁发的《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》规定：“房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证。对于擅自变更规划的房地产开发企业，城市规划主管部门应当依据《中华人民共和国城市规划法》，责令停止建设、限期改正，并处以罚款；严重影响城市规划的，责令拆除违法建筑物。”另外，各级地方政府也相继颁布了一系列地方法规和规章，限制开发商随意变更规划。如北京市于2003年11月7日颁布了《北京市城市规划公示管理暂行办法》，该办法第二条规定，居住区建设工程规划方案一经批准，开发建设单位不得擅自变更，确需变更的，除特殊情况外，在规划审批前必须采用公开程序进行公示。在公示前，要正式报送市规划委审查，原则上可行的，由市规划委在核发审定方案通知书时明确项目公示要求。已预售、销售，全部或已部分入住的房地产开发项目要求变更规划设计方案的，要征求受影响的已预购、购买和已入住业主的意见。相关单位和个人征求意见的范围由负责审批的规划行政主管部门根据《北京市生活居住建筑间距暂行规定》、《国家住宅设计规范》和《北京市消防条例》等相关法律、法规、规章和规范确定。该条还规定，公示的内容包括原批准的规划设计方案通知书、总平面图(影印件)及各项规划指标。拟变更的规划设计方案总平面图、各项规划指标以及变更的原因。公示的地点可以选择在项目建设地点、项目销售地点或其他易于征求意见人意见的显著位置。规划设计方案公示由开发建设单位进行组织，建设工程所在区(县)规划分局进行监督和指导。公示的组织者负责收集公示意见，每一户(房屋产权人和承租单位公房的住户)和每一单位享有一次投票权。个人意见应签署姓名，单位意见应加盖单位公章。公示的时间不得少于15个工作日，公示的全过程要经建设工程所在地公证部门进行公证（注意，该文件规定业主15天内不表决的视为默认同意）。公示意见是规划设计方案调整的重要依据，受影响利益人“同意”或“弃权”意见超过三分之二以上的，开发建设单位持经公证部门公证的公示结果向规划行政主管部门申请调整已经批准的居住区规划设计方案。
开发商如无视上述规定，在开发建设过程中擅自变更建设规划的，应承担相应的行政责任或民事责任。关于其行政责任，因篇幅所限，在此恕不展开论述；其民事责任则根据不同情况分为如下两种：
一、违约责任。开发商如在《商品房预售合同》签定后、房屋交付前对建设工程规划进行变更的，应承担相应的违约责任。此时，开发商与业主之间，因《商品房预售合同》之签订存在合同之债，开发商应全面履行自己的合同义务，其中包括按照合同规定的规划许可证建设和交付房屋，而违反此义务显然构成违约。对此，业主可以要求开发商承担诸如停止违约行为、赔偿损失等违约责任。
二、侵权责任。如果房屋已交付且业主已领取房屋权属证书，此时或其后开发商如再改变规划的，则构成了侵权。因为房屋所有权过户之后，开发商即丧失了对房屋的所有权及对土地的使用权，购房者已经成为房屋的所有权人和土地的使用权人。因此，开发商如再改变规划进行建设的，系未经他人同意、在他人土地上进行建设，因而侵犯了他人的土地使用权，应承担侵权赔偿责任。
实践中，还常见如下几种貌似规划变更但实质不是规划变更的纠纷：
一、宣传欺诈。即业主发现规划与开发商宣称的不一致，但不存在规划变更，而纯属开发商宣传欺诈。根据《商品房销售管理办法》，对于楼盘的规划，开发商有明示、告知、说明的义务，但开发商为了楼盘能更好的销售，往往采取隐瞒整体规划或在广告中作虚假宣传的方法，宣传的情况与实际规划完全不一致，如所谓“现场实景”中的湖泊、绿地、园林景观在规划中根本就不存在，甚至有可能实际是道路、垃圾中转站等。此类纠纷因道路、垃圾中转站等在规划中即已有之，并非改变了规划，因此不是规划变更引发的纠纷，而实质为开发商欺诈。根据合同法第54条之规定，“一方以欺诈的手段使对方当事人在违背真实意思的情况订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”
二、“邻接型”变更。如某案例中楼盘周围依山傍水、环境优美，购房人因出于喜爱其周边环境而纷纷购买该楼盘的房屋，购房价格也高出其他同等类型的楼盘一倍。但没过两年，周边的山被炸掉了、湖被填平了，“山”、“水”皆不见了，购房者个个义愤填膺，却又无可奈何。这种情况也不是楼盘的规划变更，因为楼盘外的山水本不在规划之列，因此通常很难追究开发商的责任。但周边环境通常是决定楼盘价值的很重要的因素，对此，购房者一方面在签订购房合同前应自己“当”一回规划设计师，现场考察和评估周边有无被再开发利用的可能；另一方面可以通过特别约定的方式来保护自己的合法权益，如在合同中约定：如某外部环境发生变化，则购房人有权要求退房或要求退还部分价款等。
策略提醒
因规划变更引发的纠纷一般较为复杂，实践中业主维权较为困难，对此，业主应特别注意如下事项：
第一，尽管根据《商品房销售管理办法》，发展商有向购房者明示、通知、告知或说明的义务，但千万不要等待发展商来主动告诉你，而应该在合同签订前就要求发展商出示相关的规划图纸，仔细审阅规划许可证及其附图的内容(其内容往往与开发商的沙盘及宣传资料有所出入)，也可去规划部门查阅规划设计的核准图，看是否符合自己的要求。
第二，合同附件中应把小区规划图标识清楚。目前，购房者前去签订预售合同时，开发商基本上不把小区的规划图做为合同的附件，只有个别开发商在预售合同中贴一张复印好的小区规划“模糊图”，通常其图上不仅连绿化、道路标识不清，有时甚至连小区大门都找不着，更不用说小区规划图中建筑物的坐标。一旦发生纠纷，购房者往往会因为无证据证明当初约定内容而败诉。为此，签订合同时，购房者一定应要求开发商将小区的道路、绿化、健身场、变电站及地面车库等情况，在附件中标示清楚。
第三，应把楼书、广告内容写进合同。如果购房者是被楼书或广告中的规划内容所吸引而决定买房的，就一定要把这些规划写到预售合同中去。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》之规定，若开发商在销售广告和宣传资料中就小区开发规划范围内的房屋及相关设施所作的说明和允诺具体确定，并对商品房买卖合同的订立以及房屋价格的确定有重大影响的，对开发商具有合同上的约束力。但司法实践中，楼书或广告究竟对购房者产生多大的影响，往往也很难量化，业主因无法证明广告宣传内容对合同订立及房屋价格有重大影响而败诉的并不少见。因此，在签购房合同时别忘了把发展商的楼书、广告内容及承诺也写进合同，这对购房者来说是非常必要的；并可以要求在合同中注明：“楼盘规划与宣传资料应完全一致，否则视为出卖人欺诈，应按已付房价款的＿%承担违约责任。”
第四，应约定较高的违约金。目前采用的商品房预售合同示范文本，其中有关于变更规划的违约责任条款的约定，如业主可以选择退房或者选择双方协商解决或者要求赔偿损失等。实践中，因规划变更的损失很难量化，所以在房价大幅上涨的情况下，如果约定退房或比较低的违约金标准或违约金标准约定不清，对业主来说非常不利，对开发商也没有应有的威慑力。如本案中，二审法院尽管认为“图则的改变”（规划变更）给购房人利益带来影响，从而判令开发商对原告进行赔偿，但因“原告要求赔偿20万元的依据不足”，故酌情判令赔偿1万元；而开发商在宣传资料中承诺的儿童游乐场、地下车库、网球场等公共配套设施未兑现，其获利将远远高于每一业主赔偿1万元的标准，所以原告尽管胜诉，但没有达到制裁开发商的目的。
第五，注意防范开发商的“公示”陷阱。如上，按照上述法律规定，开发商要合法的变更规划，必须按照法定程序履行法定的手续。但实践中，开发商在做公示的时候通常会采取瞒天过海的办法，即设置“公示”陷阱，对此业主应注意防范。开发商常见的“公示”陷阱有：将公示地点选择在很偏僻、不明显的地方，虽然属于项目建设地点或销售地点，但让业主基本上不会留意或根本看不到；利用“业主在收到通知以后15日内应做出是否退房的答复，如不答复视为同意变更”的法律规定，借机让业主拖延答复；冒充或伪造业主签名；采用偷梁换柱的办法，骗取业主签名等。
第六，如发现开发商违法变更规划，应及时举报。就目前的规定看，罚款和拆除是规划部门处罚开发商违法变更规划的主要方式，但如果开发商违法变更规划的项目已“完工”，规划部门为避免因拆除造成社会财富的巨大浪费，大多数情况下只得选择罚款的处罚方式。因此，业主一旦发现开发商有违法变更规划的举动，就应及时向规划管理部门举报，以防违法项目建设已成既定事实后陷入被动。