省级统筹：旷日持久的攻坚战

 

史寒冰

 

从1987年国家体改委、劳动人事部提出有条件的地方也可以进行全省统筹的试点，到确定2009年在全国基本实现省级统筹的目标，推进养老保险省级统筹的努力业已经过了漫长的20年。任务已经明确，目标已经设定，时限日益紧迫。这场持续了20年之久的攻坚战已经发起最后一轮攻势。

 

 

滥觞与流变

    ——历史的回顾

我国的企业职工基本养老保险制度，滥觞于上个世纪80年代中期开始的国营企业职工退休费用由企业自筹到社会统筹的改革试点。到1986年底，试点范围涉及27个省份的600多个市县，约占当时全国市县总数的四分之一。囿于当时的历史条件，统筹区域分割于各试点市县，乃至城市中的某个行业系统。这期间，中央管理的11个行业相继实行了企业职工养老保险行业统筹，[1]从而形成了条块分割、分散管理、统筹范围狭小的制度格局。

在初步实现了退休费用由企业自筹到社会统筹的转变之后，在一省不同统筹单位（地区、行业）之间企业养老保险负担畸轻畸重以及基金支付风险、管理风险较大的问题便凸显出来。因此，在较高的层次上统筹使用基金以增强共济、调剂余缺、分散风险的任务，便历史地提到了人们面前。

为解决地区间退休基金不平衡的矛盾，福建省政府于1984年决定建立退休基金制度，暂由县、市财政局为统筹单位，逐步发展由省统一集中管理。[2]成为在全国率先提出省级统筹目标的省份。随后，于1985年1月开始对省属国营工业交通系统“全民所有制职工”的退休基金实行省级统筹，1986年又将该系统“合同制职工”和“全民带集体混岗职工”的退休费用纳入省级统筹。1988年12月，省政府发布《福建省全民所有制企业职工退休养老保险暂行规定》，决定实行国营企业职工退休养老保险“全省统筹，分级管理”的体制，将省级统筹的范围扩大到全部国营企业职工，以及机关事业单位合同制职工。这是我国最早的省级统筹尝试。

在退休金社会统筹试点启动两年后，国家体改委分配体制组、劳动人事部保险福利局1987年3月在青岛市召开退休费用社会统筹工作座谈会，上海、北京、广东、福建等地区介绍了统筹试点情况和经验。在国家体改委、劳动人事部转发了的座谈会纪要中，提出了“在全国大多数市、县实行退休费用社会统筹，有条件的地方也可以进行全省统筹的试点”的设想，并建议“除铁道部和水利电力部外，中央部属企业一般都要参加当地统筹”。这是“省级统筹”概念在国务院主管部门文件中首次使用。[3]

1991年，国务院按照国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的要求，在总结各地退休费用社会统筹改革经验的基础上，作出《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。在养老保险统筹层次上，要求“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”，省级统筹的提法首次出现在国务院文件中。当时，对省级统筹的理解仅限于基金的调剂功能，主要是指各市县的退休费结余按一定比例上交省里，在省内调剂使用。到1994年，有北京、天津、上海、河北、山西、吉林、江西、湖南、福建、四川、陕西、宁夏、青海等13个省份先后实行了这一制度（其中北京、吉林实行了养老保险基金的统收统支），形成现在意义上的省级统筹的雏形。

到了90年代中期，在效率优先观念的影响下，中央和地方有关各方对于实行省级统筹产生了意见分歧：有的认为省级统筹很必要；有的认为只需建立省级调剂金即可；有人指责省级统筹是搞“一平二调”，是“计划经济的产物”；有人认为实行省级统筹的条件不成熟，是“超前”“冒进”；也有人认为，省级统筹在理论上可行，但实践中难以推行，地市级统筹更切合实际。

认识上的分歧，对决策产生了影响。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》未再提及省级统筹，而是提出两种“统账结合”办法供地市政府选择，将改革的重点放在了地市。

在全国首开省级统筹先河的福建省也卷入了这场观念上的交锋，一些地区甚至提出要退出省级统筹，省劳动厅因此感受到了巨大的压力。时任省委书记贾庆林的态度则鲜明而坚定：要坚持省级统筹，如果由省退回到市，就会由市退回到县，最终将退回到企业，多年的改革成果将会付之东流。福建省委、省政府要求各级党委和政府在省级统筹问题上要“讲政治，讲大局，讲纪律”。[4]

然而就全国而言，由于认识不一致，省级统筹的进程陷于停滞。以县市为单位的养老保险统筹，使得基本养老保险制度条块分割、企业负担不均衡、基金共济能力弱等缺陷愈演愈烈，弊端日益显现。

为扭转这一状况，在国务院的部署下，1996年上半年，由劳动部、国家体改委、国家计委、国家经贸委、财政部、人事部、中国人民银行等部门组成的联合调查组，就统一养老保险制度问题进行了深入调研。8月，国务院第116次总理办公会议在北戴河召开。会议讨论了统一养老保险制度的方案，并确定了2000年实现养老保险基金省级统筹的目标，要求在一省的范围内实行适用于各类劳动者的统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金的基本养老保险管理体系。

1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确指出“为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡”。

1998年8月印发的《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，提出了实行省级统筹的时间表和标准、范围： 1998年，要在全国实现省级统筹，建立养老保险基金调剂机制；到2000年，要在省、区、市范围内基本实现统一企业缴费比例，统一管理和调度使用基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理；省级统筹的范围包括省、区、市（含计划单列市、副省级省会城市、经济特区、开发区等）内的国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等城镇各类企业及其职工，城镇个体经济组织及其从业人员也应参加基本养老保险并纳入省级统筹。以此为契机，省级统筹在西北地区有了较快发展，宁夏、甘肃、新疆、青海、陕西相继启动了省级统筹工作。

1999年12月，劳动保障部、财政部联合印发了《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》，要求各地加快建立省级统筹制度，提出在省级范围内统一管理和调度使用基金、统一企业和职工个人缴费基数和缴费比例、统一支付项目和计发办法的“三统一”标准。同时，要求尚未实现省级统筹的省份必须建立健全省级调剂金办法，并在2000年内取消县(市)统筹，改为地(市)统筹或省级调剂。

90年代未期，党中央、国务院和社会保障主管部门对于提高养老保险统筹层次的要求日益具体、明确，省级统筹的目标也逐步明晰、完整，从初期的调剂金制度逐渐明确为以基金统一管理使用为核心的，包括统一缴费基数和费率、统一待遇计发办法的综合性制度建设目标。然而，各地的实际状况并不理想。

已实行省级调剂制度的省份，在一定程度上打破了一城一县的局限，平衡了地区、行业和企业的养老保险负担，缓解了困难地区的养老金支付压力，养老保险的社会化程度有所提高。[5]但是，调剂金制度是以基金管理权归属市或县为前提的。当时中央的政策是，实行省级调剂不能“一平二调”，更不能“鞭打快牛”，资金调剂一般应实行有偿使用。[6]受地方本位主义的困扰，在一些较早实行省级调剂金制度的省份，调剂金收缴困难的情况普遍存在。一些地方（尤其是省会城市、计划单列市）拒绝上缴调剂金，省级调剂金形不成规模，难以发挥调剂作用。例如，湖南省1994年建立了省级调剂金制度，但半数地市不按规定上解周转金和调剂金。1995年调低了上解省级调剂金的标准，却又遇到各统筹地区要求全部返还的问题。陕西省在1992年建立了省级调剂制度，规定各地、市基金结余额的30%上解省里用于调剂，但地方把积累结余几乎吃空，可调到省里的比例越来越少，基金调剂受到很大阻力。1992年至1997年各地应上解到省的调剂金是3.9亿元，实际仅上解1.9亿元，占应上解数的48%。这种状况使本来就很有限的基金不能充分利用，进一步加大了养老金发放的压力。陕西省社会保障局局长马新生说：到1997年，陕西的省级调剂制度彻底流产了。[7]广东省1998年实行各市县按基金征收总额3%提取调剂金的办法，分别交省和地级市，用于对困难地区、困难企业的调剂。“当时计划每年能收上来六七亿元，实际只能收到四五亿元。”广东省财政厅社会保障处副处长陈瑞雄介绍说，“其中绝大部分用于农垦企业和华侨农场‘保发放’，余下资金的调剂能力很弱。”浙江、山东等省也普遍存在调剂金提取比例小、上解难的问题。

显然，调剂金制度先天不足，它的互济作用十分有限。建立一种互济功能更强的、使基金能够在全省范围内统一调度使用的统筹模式，就成为我国养老保险制度发展的必要和必然的选择。

国务院和社会保障主管部门虽然在1998年制定了推行省级统筹的时间表，然而各地进展并不理想。到2000年“基本实现统一管理和调度使用基金”“对社会保险经办机构实行省级垂直管理”的目标落空。到2000年，只有北京、天津、吉林、上海、福建、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆等10个省份实现了不同形式的省级统筹，三分之二以上的省份仍实行低层次统筹。当时，全国仍存在上百个地市级统筹地区和上千个县级统筹地区。

统筹范围小、层次低，管理分散，调剂功能弱，抗风险能力差，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通。不仅削弱了制度的共济功能，难以保证养老金的按时足额发放，而且造成养老保险关系转移难，限制了劳动力的流动，妨碍全国统一劳动力市场的形成。同时，基金的管理风险、价值风险也因管理主体众多且分散而被放大。

进入新世纪，养老保险的低层次统筹与经济社会发展的要求不相适应的矛盾越来越突出，社会反响十分强烈。提高统筹层次、建立统一完善的养老保险体系，成为党中央、国务院加快社会保障体系建设的重要决策之一。

2003年10月，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹”，为养老保险确立了更高的统筹目标。

此后，2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，都重申和强调了提高养老保险统筹层次的要求。

为贯彻党中央、国务院的精神，加快实现省级统筹的步伐，劳动保障部、财政部于2007年1月印发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》和《企业职工基本养老保险省级统筹标准》，着重明确了统一制度政策、统一缴费比例、统一待遇计发办法、统一基金使用、统一基金预算、统一业务规程等“六统一”的省级统筹标准。随即，劳财两部于3月在江西召开会议，部署推进省级统筹工作。

在新厘定的“六统一”标准中，核心标准是“统一基金使用”，即全省养老保险基金必须由省级统一调度使用。这样，省级统筹的概念从以往主要指基金的省级调剂”转变为“省级调度”。虽仅一字之差，内涵却有了重大提升：前者意味着省级对基金无直接管理权；后者则确定了省级须行使直接管理权，即基金“实行统收统支，由省级直接管理”。作为过渡，新标准规定，暂不具备条件的地区可采取“统一核算、两级调剂，结余基金授权市县管理”的方式，且中央和省级财政补助资金由省级统一使用。

同年9月22日，在钓鱼台国宾馆举办的“中国社会保障论坛第二次年会”上，原劳动保障部部长田成平首次透露，我国力争用两年左右的时间在全国基本实现养老保险省级统筹。这是时隔近十年后，国家社会保障主管部门再次明确公布全面实现省级统筹的时间表。在2008年3月9日举行的十一届全国人大一次会议记者招待会上，田成平向中外媒体重申了两年内在全国实现省级统筹的目标。

2008年5月，张德江副总理到刚组建的人力资源和社会保障部调研时强调：要加快省级统筹步伐，两年内实现省级统筹的目标一定要实现，同时要着手设计全国统筹方案。这是新一届中央政府领导人首次提出在全国范围内实现省级统筹的时间表，并且将更高层次上的全国统筹提上工作日程。

在中央作出加快推进省级统筹决策的过程中，各地的实际工作也取得一定进展。除了2000年以前已实行省级统筹的10个省份以外，云南于2001年、重庆于2004年、黑龙江于2005年相继建立了省级统筹的运行机制。继而，湖南、西藏、江西在2006年，河南和新疆生产建设兵团在2007年，海南在2008年，广西、河北、广东在2009年初，相继出台了省级统筹办法。已经实行省级统筹的省份也不断完善制度。例如，云南省2008年9月发布“完善省级统筹办法”，规定由县级代管的历年积累基金除预留周转资金外，全部上缴州市基金财政专户，加强了州市级调剂功能。

截至2009年第一季度，在31个省级行政区中（不包括台港澳），已有17个实现了省级统筹（北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、江西、河南、湖南、重庆、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆）；此外，国务院主管部门正在对海南、广西、河北、广东4省的省级统筹方案及实施情况进行评估。新疆生产建设兵团于2008年1月起实行了“一级预算、两级管理、统一征收、统一拨付”的基金统筹办法，并于2009年2月统一了各团场、企业的费率。目前，尚有10个省区（山西、内蒙古、辽宁、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、四川、贵州）正在进行省级统筹方案制定工作。

从体改委、劳动人事部1987年提出“有条件的地方也可以进行全省统筹的试点”到2007年 “两年内全国实现省级统筹”目标的确定，推进养老保险省级统筹的努力业已经过了漫长的20年， 至今仍有三分之一强的省份停留在市、县级统筹的水平上。

那么，要在较短期限内加快实现省级统筹步伐，具备了哪些现实条件？

人社部养老保险司、财政部社会保障司有关官员就此表示，首先，现行制度经过20多年的改革、发展和完善，目前基本上实现了制度政策、缴费基数和费率、计发办法和统筹项目等在省份范围内的统一，全面实施省级统筹的基础条件已经具备。其次，近几年养老保险基金收入增长较快，基金收支差正在逐步缩小，结余在逐年增加，同时各级财政特别是中央财政转移支付补助资金也达到了相当规模，具备了帮助财政困难地区调剂基金余缺的能力和实现省级统筹的物质条件。第三，已经实行省级统筹省份的探索和实践，为尚未实现省级统筹地区提供了可资借鉴的有益做法和经验，可以少走、不走弯路。加之，中央已明确提出要加快建立统筹城乡的社会保障制度，这也要求加快实行省级统筹。因此，2009年底前在全国范围内实现省级统筹，条件已经成熟。

2008年12月30日，人力资源社会保障部党组通过了《2009年人力资源和社会保障工作要点》，“力争年底在全国范围内基本建立省级统筹制度”被列为深化养老保险制度改革的首要目标。

决心已经下定，任务已经明确，目标已经设定，时限日益紧迫。这场持续了20年之久的攻坚战开始发起最后一轮攻势。

 

 

生于忧患

      ——新疆启示录

在较高层次上实现养老保险的社会统筹，使基金在较大的区域内统一管理和使用，以增强基金在地区间的互济、分散养老金支付风险、提高基金管理效率和安全性、增强制度的稳定性和可持续性，是社会养老保险制度的内在要求。同时，也有利于均衡企业负担、促进市场主体公平竞争、优化劳动力要素的市场化配置条件。因而，对于经济较为发展、基金较为充裕的地区而言，提高养老保险统筹层次理应是既有条件又符合要求的事情。然而，现实情况是欠发达的中西部省份在推进省级统筹的进程中大多先行起步、运行平稳，而东部一些经济发达省份却步履蹒跚、阻力重重。

按照目前我国经济区划分类，在现已实行省级统筹的17个省份中，有13个属中西部省份，比重占到四分之三强，其中，陕、甘、宁、青、新等西北五省区在1999年前后率先实行了省级统筹；而东部省份仅有4个，占比不足四分之一，其中福建省试行省级统筹时尚属欠发达地区。也就是说，除京、津、沪三个直辖市外，其他省份大多都是在经济欠发达的条件下迈出省级统筹步伐的。换一个角度看，目前西部11个省份中，有9个省份实行了省级统筹或出台了相关办法，占比为80%；中部9省份和东部11省份中，各有5省份和7省份实行了省级统筹或出台了相关办法，占比分别为56%和64%。

养老保险的共济水平为什么呈现与地区经济发展水平反相关现象呢？人社部社会保险事业管理中心副主任皮德海告诉笔者，经济欠发达省份，市县级养老保险基金一般规模小、支付缺口大，地方财政的支撑能力也很弱，基金只有在较高层次上统一调度和使用，在地区间调剂余缺，才能确保养老金发放，因而实行省级统筹的动力强。而在东部省份，市县大多经济较发达，基金支撑能力强，结存也较多，有能力在较低层次上实现收支平衡，因而对提高统筹层次缺乏动力，基金结存较多的市县尤其如此。

2008年11月4日，乌鲁木齐市昆仑宾馆新闻中心，人社部养老保险司、财政部社会保障司在这里召开“养老保险省级统筹工作座谈会”。当时尚未实行省级统筹的15个省区的劳动保障厅、财政厅和经办机构的代表出席了会议，分析推进省级统筹工作中存在的问题，研究解决的措施和下一阶段的任务。新疆、江西、河南、湖南的代表介绍了本省区实现“六统一”经验。

在座谈会上，笔者了解到，在省级统筹进展较迟缓的省份，尤其是东南沿海省份，政府领导和相关部门领导对省级统筹尚存疑虑：怕削弱市县扩面征缴的积极性，忧虑基金结存较多的地方会把积累“消耗掉”，顾虑因现有运行格局被打破而引发不稳定，甚至担心搞成“一个吃大锅饭的体制”、引起“养老保险体系崩溃” ……总而言之，担心地方产生依赖性，使矛盾向省级集中。

在分组讨论中，来自东部某大省的社会保险局副局长不无忧虑地说，该省自下而上都缺乏搞省级统筹的动力：从下面看，各市都有结余，有的结余几十亿元，普遍反对把结余资金拿到省里来；从上面看，劳动保障厅和财政厅都认为，现在扩面征缴和保发放工作都运行得很好，搞不好可能要削弱市级的积极性。“这是我省省级统筹推进较慢的一个重要原因。”他表示，该省已经具备了实行省级统筹的条件，“关键取决于领导的决心，而这个决心要由省委、省政府领导来下。”江苏省劳动保障厅养老保险处处长王利民认为，推进省级统筹关键在领导，“如果中央像抓‘两个确保’一样抓省级统筹，就容易推进了。”

由此看来，实行省级统筹的关键因素有三：一是“决心”，主要是省级党委、政府领导的决心；二是“责任”，即明确省、市、县各级政府的养老保险基金征缴和确保发放责任；三是“利益”，即化解地方的利益情结和由此产生的矛盾。那么，在已经实行省级统筹的省份，决心如何下定，责任如何落实，利益关系又是怎样协调的呢？

在新疆，笔者走访了自治区劳动保障厅、社会保险局和生产建设兵团劳动保障局。新疆维吾尔自治区在1999年1月起实行了“一级核算、两级调剂”的基金管理模式，成为率先实行省级统筹的地区之一。新疆生产建设兵团在2008年1月实行了“一级预算、两级管理、统一征收、统一拨付”的基金统筹模式。新疆生产建设兵团在2008年1月起实行了“统收统付”的基金管理模式。其中的经验，既有特殊性，也不乏普遍性。

“这是政治需要，必须高层推动”

“实行养老保险省级统筹，是自治区党委、政府作出的一项政治决策。” 新疆维吾尔自治区劳动保障厅常务副厅长、社会保险局局长杨勇介绍说。

新疆地处祖国大西北，是多民族聚居区，受自然条件和区位因素的影响，处于经济欠发达状态，各地区之间经济发展水平也不平衡。实行省级统筹以前，新疆14个地、州、市中，养老保险基金收不抵支的有13个，全区基金存量仅够应付两个月的支付之需。尽管实行了调剂金制度，但囿于“分灶吃饭”的财政体制，基金在地区间进行调剂的阻力很大，市级统筹没有真正运行起来，一些地州仍然是县级自收自支、自求平衡，有些地州连费率都没能统一。当时全区80%以上的县级财政入不敷出，地方政府难以承担保发放的责任。由于统筹层次低，加之当时企业退休人员养老金实行差额缴拨、企业代发的办法，拖欠现象十分普遍，有的企业拖欠的时间长达十几个月、数额达上千万元。养老金不能及时发放，引发大量群体性事件，民族分裂势力也趁机制造事端，已经威胁到社会的稳定。1998年8月国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求实行省级统筹。当时，中央政治局委员、自治区党委书记王乐泉同志和自治区政府领导非常关心这件事——“既然国家提出了要求，我们就做！”自治区先后召开了几次党政协调会议，研究省级统筹怎么搞、能不能1999年就开始搞。

“统筹水平提高到哪个层次，矛盾就集中到哪个层次。”杨勇说，“是回避、推卸矛盾，还是积极解决矛盾？限于地方经济的发展状况，地方政府没有能力解决这个矛盾，不能将矛盾压在地方政府身上。”经过考量，最终明确：社会保险是自治区政府的责任，统筹层次越高，越利于体现制度的优越性，进而增强新疆各族群众对国家的认同感，维护新疆稳定。“这是政治需要，必须高层推动。”

 “在新疆，我们的口号是‘发展是硬道理，是第一要务’‘稳定是硬任务，是第一责任’。稳定是经济建设的前提条件，是政治问题，处在最优先解决的地位。省级统筹不仅仅是养老保险的问题，它定位在保持社会稳定的大局之中，属于社会政治性事务的改革。新疆算的是政治账，而不是经济账。” 王乐泉同志多次听取汇报，主持召开党政联席会议研究政策。自治区政府决定由两名党组成员分管省级统筹工作。为制定好省级统筹方案，自治区派出考察组前往上海、福建、陕西等省市进行考察学习，经过反复论证形成了新疆基本养老保险省级统筹方案，于1999年开始实施。“在看上去最不具备实行省级统筹的条件下，新疆的省级统筹工作启动了。”杨勇强调说，这是一个政治需要，需要高位运行，“自治区领导决心很大，起了决定性的作用。”

新疆生产建设兵团实行兵团级统筹时所面临的形势，与新疆自治区当年的情形相类似。

“实行兵团统筹是大势所趋。”兵团劳动保障局副局长王国福向笔者介绍，兵团于1988年实行了师级统筹的养老保险模式，在师的范围内对各团场的费率和养老金水平起到了均衡作用，当时团场的费率相对一致了，养老金发放得到较好的保障。但师级统筹仍存在问题，各师基金状况苦乐不均，有的师基金结余较多而有些师则收不抵支，有的企业欠发养老金达40多个月，基金却不能在师与师之间调剂使用。另一方面，虽然兵团自1999年以来已连续9年确保了养老金按时足额发放，但随着兵团老龄化趋势不断加重、离退休人员不断增多和待遇水平不断提高，保发放的压力越来越大，群体上访事件也时有发生。

王国福说，养老保险制度的地区分割和基金自求平衡状态，还导致了较发达地区和落后地区在企业负担和地区发展上的不公平。“各师缴费率参差不齐，低的有20%，高的有26%、28%。越是落后地区，费率越高，企业负担越重。这本身就不公平，不利于落后地区企业的发展，也不利于落后地区的经济发展。”王国福举例说，实行兵团级统筹前，曾有一家浙商有意向到五家渠市投资办厂，当时该市的费率是23%，乌鲁木齐市的费率是20%。这家浙商要求按20%的费率为职工缴纳养老保险费，不然就把资金投到乌鲁木齐去。为了留住投资，五家渠市只好把外省投资企业的费率定为20%。但基金平衡不了，补缺口的负担就加到农业团场去了，把团场的费率提高到了26%。

在这样的形势下，兵团领导意识到，必须实行更高层次的统筹，并着手酝酿兵团级统筹方案。2005年以来，兵团党委常委会多次听取汇报、研究方案。经过两年多的准备，于2007年11月出台了“兵团级统筹的实施意见”及“基金预算管理办法”等配套文件，并于2008年1月施行。

谈及推进省级统筹的“关键因素”时，王国福说：“省级领导的认识要到位，这至关重要。决心要由上层来下。”

“关键是发挥地方党委、政府和劳动保障部门的作用”

实行省级统，会不会造成市县缺乏扩面征缴的积极性，将责任上交省级政府的情况？这种疑虑，在尚未启动省级统筹的一些省份中普遍存在。那么，已经实行省级统筹的地区是什么状况呢？

新疆自治区社保局副局长黄恒义认为，做好省级统筹工作的核心有两个，一是科学界定各级政府的责任，二是准确核定基金预算。“许多地方都觉得省级统筹很难，新疆在开展这项工作时，确实面临不少压力。”黄恒义说，当时新疆也面临着地区间经济发展不平衡、财政分税制等困扰。实行省级统筹，关键是如何继续发挥地方党委、政府和劳动保障部门的作用。“我们当时也有一定的担心，实行省级统筹以后，各地是不是就缺乏积极性了，要依赖自治区了？一旦增加待遇、退休人员大量增加，形成新的缺口怎么办？自治区能不能承担这个压力？但随着省级统筹的运行，这种担心逐步打消了。”

根据本地的特点，新疆实行了“一级核算、两级调剂”的基金管理模式：自治区对全区养老保险基金实行统一核算，统一管理，统一调剂使用；自治区和地、州、市（以下称“地州”）各为一级调剂单位，自治区只对地州一级进行调剂，县（市）基金不足时，只能向地州申请调剂。这样，基金管理权集中在自治区，但各地州的责任并没有因此而削弱。每年的例行审计之后，及时将县级超过两个月支付额的基金上解到地区或州、市（否则视为违规），再利用每年自治区统一编制预算的时机，将全区80%以上的基金集中到自治区。自治区有了足够的资金，就可以对各地区县市的养老金发放进行兜底。全区利用基金征收确保养老金的及时足额发放，也减轻了自治区财政对养老金的兜底责任。

“我们在这方面是动了脑筋的。”黄恒义回忆说，当时搞了一个计划（现在叫预算），根据上年底退休人员数、在职工人数、工资总额、退休费总额，测算出各地州当期基金余缺情况。这个计划简便易行，年底向地方要“四个数字”就行了。计划定下来后，各地该上交的，按月（后改为按季）如数交上来。计划内的缺口由自治区按月如数下拨；在计划外形成的新缺口，经批准由当地动用部分历年结余补上，仍不够的由当地财政兜底。“因此，地方政府不敢马虎，必须采取扩面、加强征缴、加强基金管理、核实人数和缴费基数、加大工作力度等措施去完成计划，这样就不必动用积累基金，也不必动用财政资金去兜底。”

除了预算约束外，新疆还采取了有力的组织措施，保证各级政府责任的落实。“我们开始也有些担心。该拨付的钱没有问题，到时候该收上来的钱收不上来怎么办？”后来，自治区召开各地区专员和州（市）长会议，在自治区主席与各地行政一把手签订的经济责任状中，明确了各级政府的养老保险基金征缴和保发放责任：各地该交的要保证交上来，以保证省级统筹的运行；自治区该拨的保证拨下去，以确保发放。紧接着，是各地州与各县（市）签订责任状，上级劳动保障部门和下级劳动保障部门签订责任状，实行一把手负责制，并同年终考核评比挂钩。这样，通过政府业绩考核的方式，把养老保险省级统筹的责任层层分解，落实到各级政府及其主管部门，落实到基层，落实到个人，保证了基金调度顺畅。“这个措施力度很大，劳动保障部门的‘腰杆子’就硬了，哪个地区的责任落实不到位，我们就向自治区党委、政府报告，由自治区领导进行协调。这样，我们的省级统筹推进就顺利了。”

“政府的积极性、劳动保障行政部门的积极性调动起来了，没有经办机构的积极性也不行。”黄恒义说，随着养老保险覆盖面不断扩大，经办机构的工作负荷也在持续增加。为了解决人员编制不足的问题，自治区给各地安排了400名征缴代管员的名额，工资、社保等经费由财政拨付。自治区还及时建立了扩面征缴奖励制度，以各地州上年末参保人数和缴费金额为基数，当年每净增一名参保人员奖励10元，基金每增收1万元奖励20元，自治区财政每年为此拨出400万元，大大调动了各地的工作积极性。

王国福谈及新疆生产建设兵团实行省级统筹的体会时也表示，“实行兵团级统筹并没有削弱师级的责任。如同10年前实行师级统筹后，仍然强化了团场的责任一样，兵团统筹后各师仍需履行相应的责任。”他说，各师的主要责任，一是足额完成征缴任务，二是做好确保发放工作，三是按规定如实提供有关基础数据、共同做好当年的预算。兵团收支预算下达后，各师须根据预算拟定本师的征缴计划，将任务分解落实到各团场、企业单位。兵团将征缴情况列入对各师的政绩考核指标，各师也将征缴情况纳入到对团场及企业领导班子和领导干部的综合考核。

为了督促各师履行职责，兵团综合运用了行政的和经济的两种手段。在行政方面，凡未完成扩面征缴任务的有“五不准”，即不准评优评先、不准兑现奖金、不准兑现年薪、不准出国、不准购买非生产性商品。这“五不准”是借鉴了其他省的经验，实施效果很好。在经济方面，对于扩面征缴任务完成好的，适当给以奖励。例如，对超额完成征缴任务的师，兵团在下一年度核定其征缴任务时，按超额数予以调减，并且在经办经费安排上适应放宽；对未完成任务的，形成的基金缺口由师里自行解决。

王国福说，兵团的经验表明，通过明确责任、科学预算，并辅以行政上、经济上的约束和激励手段，完全可以将扩面征缴的责任分解落实到各级政府中去。那种“实行省级统筹会导致矛盾上交”的担心，是大可不必的。

“提高统筹层次，就是减少利益主体”

如果说，在推进省级统筹的进程中，领导重视、明确责任、科学预算是重要的条件或关键的因素，那么这些条件、因素的作用都交织于如何破解和调整地方的局部利益这一焦点上。长期以来，在我国以县市为统筹地区的、过度分散的决策与运行方式下，形成了数以千计的利益主体，其消极后果不仅在于各地区间养老保险政策、水平难以协调和平衡，更在于形成基金分散管理的格局，以及在这种格局下基于积累基金的“所有权”而形成的地方利益。从推进省级统筹的历史和现状看，最大的阻力源自地方政府对既得利益的固守，而利益的核心则是令人难以割舍的巨额积累基金。因此，省级统筹推进的难与易，在某种意义上讲，取决于对积累基金的处置妥善与否。

在访谈中，杨勇副厅长的一席话令人深受启发，“统筹层次越低，利益主体越多；利益主体越多，矛盾越大”，而“提高统筹层次，就是减少利益主体”“搞省级统筹，要着眼于化解区域性矛盾和保持社会稳定的大局，不能搞成利益博弈，推卸矛盾”。在新疆，由于采取了积极、恰当的解决办法，地方利益——这个在一些发达省份困扰统筹层次提升的羁绊——以因势利导、循序渐进的方式得以化解。

“实行省级统筹以后，保证基金调度顺畅十分关键。当时我们是考虑了当地利益的。”黄恒义说，自治区规定，各地的历年结余基金的70%留存地方，30%交上来；各地新形成的计划内缺口由自治区全额拨付，新形成的结余全部收上来。同时规定，各地超额完成征缴计划的，超额征收的基金留在地方。但各地未经自治区批准，不得动用结余基金。“我们向上集中钱的时候，中央的补助资金还没有拨下来，当时各地历年结余总共有5个亿，我们只集中了30%，大头留在地方。”

黄恒义说，近些年来，由于中央财政每年都给一定的补助，加上“放水养鱼”政策调动了地方扩面征缴的积极性，各地的收支缺口越来越小。同时，自治区对基金的掌控能力得到增强，过去结余基金70%在地州、30%在自治区，现在这个比例倒了过来，基金的支撑能力大大增强：到2008年10月，自治区结余基金200亿元，可以保证32个月的发放需要，其中83%在自治区、17%在各地州；结余最多的地州可以保证60个月的支付需要，最低的也能确保13个月的支付；不算中央补助，自治区每年可结余12亿到15亿元，基金收支与运行已经基本进入良性循环，中央补助资金就作为后备使用。刚开始一些地方不愿意把积累基金交上来，后来看到能够确保发放，就打消了疑虑。这样，基金调度起来很自如、顺畅。

当笔者问及“做实个人账户会不会影响统筹基金的支撑能力”时，黄恒义轻松地说：“我们做过测算，即使现在将账户规模一步做到8%（当时是4%——笔者注），可以保证在23年内既确保发放，又做实个人账户。”针对一些省份的疑虑，黄恒义说：“省级统筹其实并不复杂，矛盾总是有的，但只要省级领导下决心，真正运行起来，矛盾不难化解。”

在化解结存基金形成的利益关系问题上，与自治区较为“柔性”的处理方式相对照，生产建设兵团则带有明显的“刚性”特征。

“兵团实行养老保险基金统收统支的体制，规定该上缴的要全部上缴，这不是贡献而是义务。”王国福说，实行兵团级统筹后，各师历年结余和当期征收、上解的资金差额，必须全部存入兵团财务局在各师设立的财政专户中，由财务局统一管理，未经兵团批准，一分钱也不得动用。需要补缺口或用于周转时，用多用少都由兵团决定，按兵团的批文执行。

“兵团是军事化组织，具有令行禁止的特点。”他强调说，兵团统筹前，各师基金有“肥”有“瘦”，在征求意见时各方意见并不统一，一旦下决心实行后，也不存在问题了。兵团在实际问题的处理上，也不是“一刀切”，“结余资金存各师的财政专户，就是保持各师积极性的一个过渡安排，将通过待遇调整等因素逐步消化掉。”

在回答笔者“在化解利益矛盾上，有哪些经验可以供尚未实行省级统筹的地区分享”的提问时，王国福强调要在思想上端正认识：“均衡利益问题，是实行省级统筹过程中最主要的矛盾，需要提高认识并由上层下决心来解决。首先，养老保险基金不同于财政资金，即使存在地方也不能随意动用。其次，从长远看基金余缺是动态变化的，现在有结余不意味着将来就能保发放，将来出现缺口时也需要其他地区的转移支付。再有，基金的统筹范围越大，解决问题的能力就越强，就能较好解决社会公平问题。”黄恒义强调在实施步骤上要注重过渡策略：“阻碍统筹层次提升的根本原因是地方利益问题，而且主要是地方政府参与了。有的省抱怨向地方收钱难，你一下子收人家几十亿、上百亿，他当然不愿意，但收一二个亿应该没问题。不要一下子把人‘掏空’，给地方留一部分。真正运行起来了，确保了发放，加之每年上交的数额不是太大，地方是容易接受的。”作为“过来人”，他们都表示，省级统筹其实并不复杂，矛盾总是有的，但只要省级领导下决心，真正运行起来，矛盾是不难化解的。

在新疆的见闻，令笔者想起“生于忧患，死于安乐”的古训。它警示人们：忧患可以兴邦，安于现状则会陷于困顿。在推进省级统筹的攻坚战中，又何尝不是如此？

推进省级统筹是一项系统工程，涉及养老保险制度建设和运行的各个方面，对于完善制度具有牵一发而动全身的效用。

大部分中西部省份在经济欠发达的条件下，出于确保养老金发放的初衷实行了省级层次上养老保险统筹，在全省范围内实现了政策、费率、待遇和预算管理、基金管理、经办规程的统一、规范，建立起各级政府的扩面征缴责任制、基金缺口的分担机制和扩面征缴经费保障机制，增强了制度的筹资能力，提高了制度的管理效率和运行效率，实现了制度的平稳运行。更为重要的是，通过基金在全省范围内的调度使用，增强了地区间的共济能力和基金的支撑能力，实现了养老保险的横向公平；并且拆除了制度在市域、县域分割的藩篱，均衡了企业的养老保险缴费负担，破除了束缚劳动力在省内流动的制度障碍，为市场经济的发展提供了有利的外部条件。相形之下，一些东部发达省份囿于“求稳怕变”的思维，或者受阻于局部利益的纷争，养老保险仍停留在市县级的统筹层次上，制度分割，政令难通，政策各异，阻碍着当地养老保险管理水平和运行效率的提升。正如陕西省社会保障局局长马新生所说：“省级统筹的关键是看省一级政府是不是敢于把责任都承担起来。虽然很多人都知道社会保险的层次越高越好，社会化的范围越大越好，但由于部门利益、地方利益，涉及多方面复杂的问题，很多地方有畏难情绪，不敢去碰。”[8]

在去年11月新疆座谈会分组讨论会上，华东某省财政厅社会保障处的一位官员坦承，该省养老保险工作在很多方面曾得到中央主管部门的认可，但在建立省级统筹上落后了。她说，该省实行的是县市统筹、省级调剂的制度，“建立调剂金制度有十几年了，但真正落实是近几年的事，而且调剂的力度很弱，是各县市征缴额的1%”。就笔者所知，该省政府办公厅1998年曾印发“加快实行企业职工基本养老保险省级统筹的通知”，提出“1998年底前实行省级统筹，建立省级调剂机制”“2000年基本实现统一缴费比例、统一管理和统一调剂使用基金，并对经办机构实行垂直管理”的目标。但据这位官员讲，“目前全省缴费基数、缴费比例仍不统一，是全国差距最大的省份”“各地统筹项目也有很大差别，虽然省政府已发文件，要求各地严格执行国家和省里统一规定的统筹项目和标准，但清理难度仍然很大”。

针对一些省份进展缓慢的状况，人社部养老保险司统筹处处长施朝阳表示，实行省级统筹是建立和谐社会的需要，如果总是满足现状、维持“小家子气”的利益格局，会影响全省大局的发展，“将来在养老保险基础管理上，在工作水平上，在事业建设上，就会落后于其他省，形成很大差距”。

 

 

模式之辨

           ——理想的与适合的

 

提升养老保险统筹层次，意味着改变分散庞杂的制度格局，建立统一规范的制度模式和管理模式。但在推进省级统筹的攻坚战中，业已实行省级统筹和已出台省级统筹方案的省份在模式的选择上，又呈现出多样化的格局。

基金管理的主要模式。在推进省级统筹的实践中，各地形成了“统收统支”和“统一预算，分级调剂”这两种主要模式。

统收统支，是指省、市、县各级征缴的基金直接归集到省级统一管理，由省级统一实行社会化发放，目前北京、天津、上海、重庆、陕西、西藏等6省（区、市）和新疆兵团实行了这一模式。

统一预算，分级调剂，是省级预算与调剂金制度相结合的一种模式，即省级通过预算管理的方式对全省范围内的基金统一核算，并使基金在省内的纵向调剂（两级或一级），结余基金留存市县，由省级授权管理。目前有14个省份实行了这一模式，其中宁夏、海南因其省（市）管县的行政体制，实行了省（市）对市县（区）的直调模式；其他11省份是“两级调剂”模式，即省对地市、地市对县进行调剂。

除上述两种主要模式之外，新近出现一种“混合模式”。河北省政府在今年2月出台的省级统筹方案中规定，“省对设区市和扩权县（市）实行调剂金制度，设区市对所辖县实行基金统收统支”。这一模式可视为介于当前基金管理两种主要模式之间的过渡形态。

在已实行统收统支的5个省（区、市）中，北京市从1986年开始退休费社会统筹时，即由市退休基金统筹办公室对各区、县和行业单位实行基金统筹管理，1994年成立市社会保险基金管理中心，统一了全市养老保险基金的收缴、拨付和管理运营。天津市1992年对各区县实行了市级统筹，1998年将经济技术开发区、保税区、新科技产业园区和中央企业的养老保险与全市并轨，实现了全市统筹。上海市于2001年建立直属于市社保中心的市级财务处理中心，改变了市、区（县）分级管理的模式，实行了基金的“一级流”管理。重庆市于1993年实行了市级统筹；1997年直辖后，“渝东地区”（即原四川省所辖的万州、涪陵、黔江地区）的养老保险业务纳入全市统一管理，但基金征收、支出实行属地管理；为改变“一市两制”的管理体制，重庆市于2004年，实行了“全市统筹、分级管理、目标考核、锁定基数、分类指导、缺口分担”的管理模式，实现了基金在全市范围的统收统支。至此，4个直辖市都建立了统收统支的基金管理模式。

陕西省于2000年启动了“基金统收统支，机构垂直管理”的省级统筹模式，起初由于省政府承担了基金征收、发放的全部责任，基金缺口由省财政兜底，一度弱化了市县级政府的责任，有些县市政府不督促企业参保缴费，当地方财政收支出现矛盾时则“保税挤费”，影响了基金的征缴。陕西出现的问题，一度在省内外引发了对于省级统筹的质疑。从2003年开始，陕西省建立了各级政府的养老保险费征缴责任制，省政府与各市政府主要负责人签订目标责任书，把征缴任务完成情况列为考核各级政府一把手工作业绩的指标。2006年又建立了省、市、县各级政府基本养老保险责任分担机制。通过各级政府责任的合理划分，地方政府责任淡化的局面得到了扭转。

实行“统一预算，分级调剂”模式的省份中，在结余基金的管理、省级调剂基金的筹集渠道和调剂方式上存在一些区别。

首先，在结余基金的管理与使用上，这些地区大都采取了结余基金留存市县、由省级授权管理的方式，未经省级主管部门批准不得动用。但对历年结余基金和当期结余基金的留存比例的规定，则各有不同。例如，新疆自治区在启动省级统筹时，将地方历年结余的30%归集到自治区；实行省级统筹后，每年统一编制预算时将全区80%以上的资金集中到自治区。江西省、河北省规定，省级统筹前形成的结余暂留存当地，省级统筹后预算内结余上解到省，超预算形成的结余暂留存当地。海南省规定，历年结余和当年超计划征收部分的70%留归各市县，30%上缴作为养老保险省级调剂金。黑龙江、广西、宁夏等省区则规定，省级统筹前各地的结余基金和省级统筹后形成的结余基金暂存当地。

其次，在省级调剂基金的筹集上，大多数各省份把中央财政补助资金、省级财政补助资金和各地上解的调剂金作为省级调剂基金，由省级统一使用。例外的情况是，由于累计结余和当期结余基金都留存地方，黑龙江、宁夏等省区的省级调剂金来源于中央和省级财政补助资金，以及其他收入（如省直管理的行业企业缴费形成的基金结余纳入调剂基金）。江西省由于实行省直管县的财政体制，调剂金通过两个渠道下拨：中央和省级财政的补助资金由省级直接拨至县（市）；由各县（市）从征收基金中上解到省、市（分别为征收总额的3%）形成的调剂基金，实行省对市、市对县（市）的两级调剂。广东省是少数不享受中央财政补助的省份之一，省级调剂金由地方上解调剂金构成。从今年1月1日起，广东省的省级调剂金上缴比例由参保单位缴费的3%调整为9%，由各级地方税务机关在征收环节直接划入省级社会保障基金财政专户。

再次，在调剂方式上，各省、区一般做法是：预算内（计划内）缺口由省级调剂金弥补，或经省级批准动用地方留存的部分结余基金弥补；预算外（计划外）缺口由当地财政弥补，以强化地方政府的责任。但在具体措施上，各省、区的规定又不尽相同。例如，河南省规定，各地计划内收支缺口的80%由省拨付、20%由当地结余基金弥补，当地无结余基金或结余基金不足以弥补的部分，由同级财政弥补；计划外形成的缺口由同级财政弥补。新疆自治区和海南省规定，计划内缺口从省级调剂金划拨弥补；计划外缺口，经省级批准可动用当地部分结余基金弥补，仍有缺口的由同级财政安排解决。

经办管理体制的主要模式。目前已经实行省级统筹和已经出台省级统筹方案的地区，在经办管理体制上分别实行垂直管理和属地管理这两种主要模式。

垂直管理和属地管理是行政管理体系中，管理权限划分与实施的两大基本原则和基本模式，又称为“条条管理”和“块块管理”。垂直管理是指在某一行政区划内（全国、省、市），上级政府机构（中央、省级、市级）对下级政府相同序列机构行使统一管理职权，通常包括人事、事务（或业务）、经费等自上而下的管理。属地管理则是指各级政府中相同序列机构分属本级政府管理。

目前，多数省份对社会保险经办机构实行属地管理，天津、吉林、黑龙江、上海、陕西等5省市则实行了垂直管理。在这两种模式之外，河南省实行了一种“混合模式”：省辖市级养老保险经办机构实行属地管理，省辖市对县(市、区)经办机构实行垂直管理。这种模式可视为介于垂直管理与属地管理之间的过渡模式。

在实行垂直管理的省份中，天津、上海、黑龙江、陕西实现了市对区县、省对市县的人、财、物的统一管理，但在具体组织方式上又有所区别。在陕西，省社会保障局负责管理全省养老保险经办工作，各市、县养老保险经办机构是省社会保障局的派出机构，全系统业务实行统一归口管理，经费纳入省财政预算、统一核拨，资产统一管理、分级核算，人员编制由省编办统一核定，各地经办机构领导干部及其相应职能的非领导干部实行双重管理、以省厅党组管理为主。在黑龙江，经费等纳入省级预算，机构编制、人员管理及资产管理划归到省，地方领导班干部实行双重管理，以省厅管理为主、地市县协助管理。吉林省则在1995年实行了“只管人不管经费”的体制，人员编制、人事管理、业务经办、基金调剂等均实行系统统一管理，地方各级经办机构领导班干部实行双重管理、以系统管理为主，各级社保局办公及人员经费由同级财政核拨。

吉林省对经费实行属地管理的方式，与社会保险法草案中的规范相符合：社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家有关规定予以保障（社会保险法草案第69条）。

模式选择的多样性与合理性。各地推进省级统筹的实践中，对于基金管理模式和经办管理模式的选择上，存在6种不同的组合，反映出当前省级统筹具体实现形式的多样性。

组合Ⅰ：“统收统支+垂直管理”模式。采用此种模式的有天津、上海、陕西。

组合Ⅱ：“统收统支+属地管理”模式。采用此种模式的有北京、重庆、西藏、兵团。

组合Ⅲ：“统一预算分级调剂+垂直管理”模式。采用此种模式的有吉林、黑龙江。

组合Ⅳ：“统一预算分级调剂+属地管理”模式。采用此种模式的有福建、江西、湖南、广东、广西、海南、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆。

此外，还有两种混合式组合，即：组合Ⅴ“统一预算分级调剂/统收统支 +属地管理”，组合Ⅵ“统一预算分级调剂+属地管理/垂直管理”。采用这些模式的分别是河北和河南。

1998年《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》提出了养老保险省级统筹应当“统一管理和调度使用基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理”的目标。2007年劳动保障部、财政部印发的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》及《企业职工基本养老保险省级统筹标准》规定，养老保险基金“由省级统一调度使用，实行统收统支”“现阶段，也可采取省级统一核算、省和地（市）两级调剂，结余基金由省级授权地（市）、县管理的方式”；有条件的地区“要积极实行社会保险经办机构垂直管理”。

新标准规定了两种基金管理模式，主管部门的解释是：省级统筹的重要标志是省级统一管理使用全省基本养老保险基金，统收统支是省级统筹的正规模式，两级调剂是它的过渡模式；考虑到各地开展工作的实际情况，尊重并吸收地方的做法和经验，在确定省级统筹标准时采用了变通的方式；具备条件的地区可实行统收统支模式，暂不具备条件的地区可先实行省级统一预算、省和地市两级调剂的模式。

关于社会保险经办体制的模式选择，人社部社会保险事业管理中心副主任皮德海表示，经办机构省内垂直管理是省级统筹的一种实现形式，有利于统一标准和规范流程、提高工作效率。从国际上来看，美国、法国、澳大利亚这些市场经济国家社会保障机构多数是垂直管理的。但是，垂直管理也存在积极性发挥、责任落实等问题，还要处理好五个不同统筹层次的险种之间的衔接问题，“对此应进行全面分析，关键是要看是否确保了发放，是否做到了应保尽保、应收尽收，是否建立起了长效机制。”

可以说，目前各省份都是从本地区的具体情况出发，选择了不同的省级统筹模式。就实际条件与决策形成的因果关系上看，既有异因异果的情况，也有同因异果的情况。

例如，吉林省自1992年实行了统收统支的基金管理模式，由于责任过于集中在省级而运行十分艰难，在2001年改为“基金省级调剂、机构垂直管理”的模式。陕西省2000年实行的省级统筹后，一度出现地方政府责任弱化问题，但通过采取一系列措施，使“统收统支，垂直管理”的模式得到巩固和完善。

随着各地养老保险制度、基金运行状况以及行政、财政体制等条件的变化，既有的模式也不是一成不变的。据了解，宁夏回族自治区拟于今年改变经办机构的属地管理体制，实行自治区对市、县机构的垂直管理；湖南省在2006年实行了预算管理、两级调剂的模式，下一步将通过加强省级预算、完善财政补助资金的分配及统筹基金的调度使用办法，创造条件向统收统支的目标过渡；河北省设计的“省对地市调剂、地市对县统收统支”的方案，也为向全省统收统支过渡“埋下了伏笔”。此外，在一些省份，随着历年统筹基金的调剂使用和养老金待遇的调整，留存地方的结余基金规模逐渐减少，省级调剂的功能和力度日益增强，这可能成为基金管理模式从统一预算、分级调剂逐步向统收统支过渡的促进因素。

各地区的模式选择各有特色，也各有其现实合理性。然而，多样化的现状恐难以适应更高层次统筹的要求，或将成为制度变革的障碍。毕竟，国务院主管部门已经着手拟定养老保险统筹基金的全国统筹方案。