略谈国务院机构改革

    今天，十一届全国人大一次会议举行第四次全体会议，听取国务委员兼国务院秘书长华建敏关于国务院机构改革方案的说明。中国将新组建5个部，国务院组成部门设置将有27个。新组建的部门有：工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。不再保留国防科工委、信产部、交通部、人事部、劳动和社会保障部、建设部等。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置将有27个。

    本次改革是我国自1982年以来的第六次国务院机构改革。按照党的十七大和十七届二中全会要求，国务院机构改革要按照精简统一效能和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求进行，本次改革是按照十七大要求所迈出的第一步，是建设服务型政府的第一次尝试。笔者分析了本次改革亮点和未来还需要进一步改革的问题，主要概括为以下几个方面：

    一、社会管理和公共服务架构初现雏形

    本次改革将组建人力资源和社会保障部，负责人力资源管理、社会保障、劳动监察等工作，同时，组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。这是一个以建立健全从就业到养老的服务和保障体系为目标的社会管理和公共服务部门。
组建住房和城乡建设部，主要职责是拟订住房和城乡建设政策，统筹城乡规划管理，指导全国住宅建设和住房制度改革，监督管理建筑市场、建筑安全和房地产市场等。这是一个以加快城乡一体化，缩小城乡差距，完善住房保障为目标的社会管理和公共服务部门。

    再加上负责教育工作的教育部、负责医疗改革的卫生部、负责民政事业发展和改革的民政部、负责社会治安及户籍管理等的公安部、负责社会文化管理的文化部，初步形成了养老、住房、教育、医疗、民政、公安、文化等七个社会管理和公共服务部门鼎立的格局。我国未来全面的社会管理和公共服务工作，就可以在这七个部门的框架下完成，同时七个领域的社会管理部门鼎立也可以构成一定的竞争态势，有利于各个部门工作的改进。

    二、经济管理部门职责分工更加明晰

    本次改革后国家发展和改革委员主要将集中精力抓宏观调控，指导推进和综合协调经济体制改革、区域协调发展等工作；削减微观管理事务和具体审批事项，下放审核权限，简化审核程序；在规划和产业政策管理方面，除按规定需报国务院审批的外，其他都可以由地方政府和行业管理部门分别制定；同时将工业行业管理的职责划给新组建的工业和信息化部。

    通过改革，基本形成了国家发展和改革委员会负责宏观调控、财政部负责财政政策、中国人民银行负责货币政策的较为明晰的经济管理格局，按照中央的要求，通过发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，形成完善的宏观调控体系，从而提高宏观调控水平。

    三、环保、能源受重视，交通管理更科学

    本次改革国家环境保护总局升格为环境保护部，以适应科学发展观的要求，加大环境规划、监管和防治。但是，从目前的机构改革方案中还无法得知，环境保护部是否将全面负责起所有的环境有关的监管工作，过去的“工业污染归环保部门，农业污染归农业部门，污水处理归建设部门”的多头管理模式是否能得到根本性的改变还不得而知，笔者初步分析，这种多头管理有可能还将继续保持。

    鉴于能源对于国民经济发展和国家安全的重要性，为加强能源战略决策和统筹协调，设立国家能源委员会，同时为加强能源行业管理，组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。长期以来，国家发改委下属的能源局一直是负责核电以外的能源方面的管理工作，而中石油、中石化、神华集团等能源企业都是正部级单位，能源局对他们的协调管理能力非常弱。通过设立国家能源委员会和国家能源局，在制度和体制上已经可以基本解决能源管理方面的问题，当然，后续的制度完善还应加强。

    本次改革新组建交通运输部，不再保留交通部、中国民用航空总局，国家邮政局改由交通运输部管理。交通运输部承担起公路、水路、民航行业规划、政策和标准工作，以及综合运输体系的规划协调工作等。除铁路外，已经将交通运输有关的管理职能基本划入该部，有利于未来交通运作的科学管理。铁路纳入交通运输部管理也将会今后的改革中完成。

    四、多头管理情况依旧存在

    经过本轮改革后，随着国家发展和改革委员会将主要精力集中到宏观调控领域，下放投资审批权限，减少微观管理事务，并将工业管理工作交由工业和信息化部，则经济领域的多头管理情况已经大大改善。但是，在其他领域，多头管理还将继续保持，例如，农产品生产、视频生产敬爱共和视频流通环节的监督管理，还将继续由农业部、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局三个部门共同实施。另外，上文已经提到的环境保护和治理方面的多头管理还可能继续保留。

    五、监督领域还需强化

    在经济管理领域，国家发展和改革委员会将减少微观管理事务和具体审批事项，下放审核权限，也就是说国家对于经济领域的事前监管将减少，这就要求对于微观经济体的事后监督要加强，环保、税收、劳动、安全等多个领域的事后监督制度就要相应的完善。的环境保护部和人力资源和社会保障部等部门将要承担更多的监督责任。

    在行政和法律监督领域，审计署、监察部和司法部等部门保持了原有的格局，笔者认为，要形成独立的监督权，必须将监督机构直接隶属于全国人大，形成独立于国务院的审计和监察委员会、司法和新闻监督委员会，国务院下属机构行使决策权和执行权，由独立于国务院的监督机构对其下属部门的决策和执行情况监督，才是真正的监督。目前的非独立的监督和平级监督力量显然还是不够的，我国的监督权独立的路还很长。

    六、部门调整还应继续深入

    本次改革，除了铁道部因为特殊原因没有能纳入交通运输部外，还有一些部门在今后的改装中也需要合并，例如国家人口和计划生育委员会，其职能完全可以由人力资源和社会保障部、公安部、民政部等三个社会管理和公共服务部门承担。

    当然，改革本来就是一个循序渐进的过程，只要一直在进步，制度的完善迟早会实现的。本次机构改革已经是一个好的开始。

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