杨帆利益集团报告（四）
改革开放以来我国利益集团的形成
（二十世纪八十年代）
改革开放以前，社会主义的中国不存在不同的利益集团。其中的原因主要有二：其一，传统社会主义意识形态认为，社会主义国家人民的利益高度一致，而且价值观也是集体主义取向，强调个人利益服从组织利益，局部利益服从全局利益，所以，代表局部的狭隘的利益的利益集团不应该也不容许存在；其二，尽管事实上国家未必能真正使全体公民的利益同时得到满足，也就是说，个人以及团体的利益仍有待自己去争取，但由于计划经济时代每个人以及每个群体的利益分配都是由政府严格控制，每个人每个群体的利益分配由政府严格控制，其利益只能通过行政组织系统的“正常渠道”反映，或者在计划会议上进行激烈地讨价还价，但作为利益主体，公开独立地争取利益，则被认为是一种“非组织活动”，甚至是非法活动。各利益集团之间利益分配由上级决定和调节，不允许采取公开利益冲突的方式。因此，仅存在自在的利益集团，而不存在自为的利益集团。也就是说，各利益集团之间利益分配由等级决定，利益冲突很少。其三，正如奥尔森强调的，改革开放前长期的阶级斗争为纲，实质上也更是消灭了中国所有可能存在的特殊利益集团。所以总体上看，改革开放前中国不存在利益集团，更不存在特殊利益集团。
中国渐进改革的基本特征决定了利益集团形成的特点。第一，改革的起点是放权让利, 首先培植增量。放权让利隐含着承认社会中存在不同的利益主体：即中央与地方、政府与企业；培植增量则造就了计划经济时代没有的新社会阶层，尤其是个体私营及外资经济相关阶层。第二，改革的取向是市场体制，这种市场取向的改革必然会培育出多元的利益主体，并且使得不同利益主体之间的利益实现更加依赖于自身。在这种背景下，原来计划经济下“自在的”利益群体，日益变为“自为的”利益阶层。各利益阶层中的人越来越意识到集团内部利益的共通性，以联合方式表达自己利益诉求，从而为利益集团的形成奠定了条件。第三，渐进改革的特点是利益转移的隐蔽性。利益集团追求自身利益的行为缺乏公开性和透明度，与腐败有密切关系，长期不能规范。集团获得的巨大利益，有相当一部分在目前社会结构中属于灰色存在。第四，改革不可避免地要走权力资本化的道路，（杨帆，1998）， 如孙立平所言“不落空阶级”，无论政策和体制如何变化，总是那些实际占有权力和资源的群体得到好处。利益集团的主体由权力体系演化而来，利益主体基本上是原计划经济下或体制内各种权力在市场化中的延续
以下以年代划分，阐述我国改革开放以来利益集团的产生，演变及形成过程。
（一）70年代末到80年代末――利益主体多元化
任何改革都是利益的转移和再分配。改革不同于革命，其利益的转移和再分配不造成社会结构的根本变化，不是由下层推翻和剥夺上层实现的，而是遵循了“精英连续性”规律――基本上是由那些在计划经济下掌握资源的特权阶层，在改革过程中将这些资源变成私人财产，再通过某些政治和社会改革，如“民主改革”，为自己获得的利益取得新的合法性。这是一般改革的规律，也是计划经济向市场经济过渡的特殊规律，并非中国所独有。前苏联东欧国家采用“休克疗法”，那些在计划经济下掌握资源的人虽然首先在政治和法律上放弃了特权，但仍然在市场经济发展初期占有优势，表现在知识、管理、社会联系、信息、能力各个方面，所以多数人可以在市场经济发展中成为新的企业家、议员。总之，保持了“精英阶层的连续性”而不是断裂。中国渐进改革中的利益转移，也遵循这一规律。
在计划经济时期，我国名义上建立了“公有制”，包括全民所有制和集体所有制，实际上都是由国家控制。人民通过人民代表大会制度行使权利，人民代表大会又通过立法将国有资产授权给政府管理，政府则通过行政体系，通过“官员群体”，实际控制国有资产，乃至几乎所有的社会资源。比如，通过人民公社制度，控制农民进城和粮食生产等。改革开放正是以无所不包的权力为逻辑起点。改革伊始，只有权力没有市场。一种办法是使权力崩溃，即“休克疗法”，另一种办法是使权力创造市场，即渐进改革。考虑到改革的稳定性，我国选择了渐进改革，即权力并未崩溃，而是向市场方向扩张，创造出一个“权力与市场相结合的经济”。由此，权力开始变成资本，并按照资本逻辑，在推动市场经济过程中，培育出一个个新的利益主体。
1988年3月15日党的十三届二中全会的工作报告明确指出：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”在政治层面首次承认利益集团存在。配合此报告，党内理论家郑必坚与贾春峰发表长篇文章，把处理不同利益集团的矛盾作为正确处理人民内部矛盾的中心内容。文章认为：“讲国情，其次就要讲人们的经济和社会关系。这里不仅包括所有制结构和分配形式，而且包括在改革中人们利益关系的调整，社会利益群体、利益集团的形成和演变，以及各种社会矛盾的实际状况和变化。如果能就这类问题，特别是社会利益集团和社会矛盾问题，在一个县、一个市的范围，进而在全社会的范围，作一番深入的调查和分析，这对于精心指导改革、妥善处理社会矛盾、保持和发展安定团结的局面，都是一项基本功。”
姜洪和关山在80年代末提出，中国社会的利益主体多元化，形成五大利益主体：中央政府，地方政府、垄断部门、企业，个人。地方政府和部门利益是行政权力体系的内部演变，国有企业利益是地方和部门利益独立化的衍生的品，个体企业则与权力有千丝万缕的联系。
1．地方独立利益的形成；中央政府放权让利
1985年国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政管理体制，1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》，实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制。财政分灶吃饭形成了地方政府的利益，72000 个镇，2780 个县，460 个地级市，28 个省市自治区，都有自己的独立利益，造成了每个权力主体发展经济的强烈冲动，中国经济发展有了自发的动力。
地方政府采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法(即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分)，不断扩大经济资源。为明确中央与地方的财权与事权，1994年实施分税制改革，建立分级财政体制框架，由行政性分权向经济性分权转变，给予地方很大的财税独立权和自主权，地方政府利益进一步膨胀。中央部分事权下放，地方政府要为当地居民提供公共产品，以及为市场化改革提供制度保障。中央对地方财税宏观调控能力削弱，地方经济发展不平衡，区域性两级分化严重。
以下以电力行业初期改革为例，可以看到中央和地方分权的轨迹。计划经济时期，我国公用电信业一直由邮电部独家经营，政企合一。邮电部是国家电信政策的制订者、执行者，又是电信业的经营者。中央对电信业实行中央和省(含自治区、直辖市)二级管理体制。邮电部和省邮电局在规划和政策制定、电信业进入管理、电信资费管理、电信网建设等方面进行了分权。省以下的电信管理机构，本质上只是中央和省管理机构的执行机构。改革开放以后，为了调动地方的积极性，电信业实行“双重领导”体制，鼓励地方办电信，如用多种方式支持电信筹资，包括在国家规定的权限内，按照有利电信发展的原则决定电信资费、批准征收通信附加费、直接投资或给予贴息贷款、使用国外贷款时承诺负责偿还(或担保偿还)、返还地市建设附加费和部分能源交通基金等，在通信工程选址、征地、物资供应等方面，支持农村通信发展等。通过以上电力行业初期改革可以看到，中央对地方的分权，充分调动了地方政府追求经济利益的动力。地方政府通过出台相关政策，大力支持了电信事业的发展。据统计，在80年代中期以前，电信业投资70%－80%来自邮电部的投资，而80年代后期至90年代中期邮电部的投资已降为25％左右。资金来源变化的重要原因是明确邮电部投资重点是国家骨干线，省会局及其以下地方网的投资主要靠地方电信部门。地方电信局筹资得到地方政府支持，最主要资金来源是“自筹资金”，其主要项目是电信初装费、留成利润和折旧，初装费收取金额范围由中央定，具体征收数由地方政府定，地方政策极为重要。
中央给特区和开发区的放权让利的力度最大。1980年8月26日，全国人大通过《广东省经济特区条例》，经济特区的设立在法律上扫平了障碍。中央希望通过开放国门，陆续设立深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区，实行特殊的经济政策和灵活措施，包括：特殊的税收政策，特殊的资金、货物、人员出入境管理，特殊的融资、信贷模式，特殊的企业所有制形式，特殊的土地使用管理，特殊的价格体系，特殊的劳动用工制度，特殊的城市建设规划思路，特殊的政府架构和运作方式，特殊的人力资源引进和组和模式，特殊的住房发展和社会意识，特殊的城市化结构，特殊的文化旅游发展模式等等，吸引外国的资金、技术和管理经验，发展当地经济，摸索市场经济运行规律。这些特殊政策，正是中央对特区和开发区特殊的放权让利，使特区和开发区形成了自己独立的经济利益。
90年代以后，中央对地方的放权让利在国有企业改革领域继续进行。比如，90年代中期开始，国有企业改革开始实行“抓大放小”的战略，即把大的国有企业组建成大型的企业集团，而把中小型国有企业推向市场。“抓大放小”、国有企业实行战略性收缩，本质上是把中小企业的处分权和收益权下放给了地方，改变了过去中央政府对国有企业财产的一级委托格局，形成中央和地方的多级委托、分级管理。但是，地方政府在处理中小国有企业的过程中过度民营化，导致问题重重。
2002年11月，中共十六大报告明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2003年3月，国有资产监督管理委员会(简称国资委) 设立，将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来，实现了管资产、管人与管事的统一。国资委经国务院授权，省、市(地)两级国资委经省、市(地)两级政府授权，代表国家分别对中央所属企业和地方国有企业履行出资人职责。中央政府把更多的国有资产管理权下放给了地方政府，地方政府代表国家行使国有资产出资人职责的法律和组织障碍进一步清除。
2．部门利益
这里的部门专指中央政府行政部门。
前苏联有位学者曾推导过这样一个公式：全民所有制实际上就是国家所有制，国家所有制实际上就是政府所有制，政府所有制实际上就是部门所有制。社会资源在很大程度上集中在政府部门手中。早在1956年社会主义改造基本完成时，我国的行政管理和国民经济管理体制就形成了部门分立的局面。而且，由于实行中央和地方的“归口管理”，各个部门还形成了从中央到地方自成体系的格局，即“条条管理”的格局。改革开放以后，中央政府各部门的职权发生变化，部门利益此消彼长，责权利逐渐明朗。
通过国有企业的管理体制的变化，可以看到部门利益的嬗变过程。在计划经济体制之下，行政部门很大程度上按照企业的生产对象来设置，如冶金部、电力部、煤炭部、石油部、轻工业部等。国家对国有企业实行高度集权的计划管理体制，对企业生产统一计划、物资统一供应、产品统购统销、财政统收统支、人事统一调配，企业的自主权很小。国有企业实行“一级委托，分级管理”的管理模式，即国有企业在所有权上属于全体人民所有，由全国人民代表大会委托给中央政府一级管理，地方政府只是代中央分级管理。中央政府在代为行使国有资产所有者权利的过程中，将管理权予以分解：财政部行使国有资产的剩余索取权和剩余控制权；中央企业工委或组织部行使重要人事决策权；国家计委行使重大投资决策权；国家经贸委行使监督权；劳动部门行使就业与工资决策权等。随着国有企业改革的深入，从1986年开始，国有企业之间的不断横向联合，出现了企业集团和股份公司等企业组织形式，产权转移逐渐兴起，这对国有企业的分头管理形成新的挑战。1987—1988年，政府开始了分离所有者职能和行政管理职能的工作，将国有产权的委托管理集中起来，把管资产、管人和管事统一起来， 1988年，中央政府成立了独立的国有资产管理机构——国有资产管理局，直接向国务院负责，但接受财政部的指导。国有资产管理局和财政部都被赋予了国有资产总代表的职能。但是，在中央政府将各部委的所有者职能转移给国有资产管理局和财政部的过程中，遇到了来自各职能部门的强大阻力。国家体改委、经贸委、国有资产管理局为谁应成为统一的国有资产管理机构、中国应当采用何种国有资产管理体制模式，一度争执不下。当然，这种情况在1998年的政府机构改革中得到了解决：绝大多数按产业设置的部门被合并到国家经贸委，它们的所有者职能同时被取消；国有资产管理局也被撤销，变为财政部的一个下属局。对国有企业的管理职能分别由财政部、大企业工委、金融工委、国家经贸委、国家计委、劳动部等部门承担。2003年3月，十届全国人大批准新一轮机构改革，再次实现政府所有者和公共管理者职能的转变。设立国有资产监督管理委员会(简称国资委)，将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来，实现了管资产、管人与管事的统一。中央与地方的利益格局也随之发生调整，地方政府承担监管和运营地方国有资产的责任。
以下以民航运输业初期改革为例，可以看到民航主管部门利益的变化情况。改革开放之前，民航运输业的实行高度集中的计划经济管理体制，民航总局政企合一。70年代末的很长一段时间内，民航总局由空军代管。1980年3月5日国务院、中央军委下发了《关于民航不再由空军代管的通知》，宣布“中国民用航空总局从1980年3月15日起，不再归空军代管。” 1980年 和1982 年，民航总局进行了两次机构改革，改变了原来的军队建制，组建作为政府主管部门的各业务司局，为明确政府管理职能奠定了基础。国家同时对六大地区管理局进行改革：从1981 年起，实行利润包干；1982 年，推行经营责任制和岗位责任制，给予其更大的经济自主权。1987 年至1992 年，民航总局及其地区管理机构开始实行政企分开，分别组建了六个地区管理局和六家骨干航空公司。通过以上民航运输业初期改革的描述可以看出，民航总局的部门利益在改革开放中首先从空军中独立出来，然后在政企分开的管理体制改革的潮流中，逐步放开企业经营的职能，回归到行政管理的职能。当然，作为主管部门，民航总局与脱胎出去的航空公司仍然保留了千丝万缕的关系，从而形成新的利益集团，或利益共同体。90年代以后，随着民航运输业管理体制改革逐步完成，民航总局的部门利益更多的通过保护航空公司的垄断利益得以体现。
除了改革国有企业管理体制导致部门利益的形成与嬗变之外，孙立平在《利益化部门的形成》一文中还从社会学角度提出部门利益形成的原因：“从历史上说，单位制是造就政府部门共同利益基础的一个重要的历史遗产。在单位制的时代，一个个的单位，既是一种承担特定职能的功能性组织，也是一个社会生活的共同体，即使是政府部门也不例外。……改革开放以来，虽然单位制开始逐步解体，但由单位制赋予政府部门的生活共同体性质，却并没有随之而消失。在80年代到90年代初的一段时间里，单位的这个特征不仅没有减弱，甚至还有强化的趋势。”
3．国有企业利益
国有企业利益的形成过程就是国有企业改制的过程。改革开放后，政府开始注意运用经济、法律的手段间接管理企业。1978—1982年的改革重点是扩大国有企业经营自主权和明确经济责任制；1983—1986年主要是通过“利改税”和“拨改贷”明确国家与企业的利益分配关系；1987—1991年主要采用的是承包制；1992年开始企业股份制改造的试点。
党的十一届三中全会指出：“现在我国经济体制的一个严重缺陷是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划指导下有更多的经营管理自主权。”中央政府确定了以扩大企业自主权为突破口进行企业制度改革的方针。1979年国务院下达了《关于扩大国有企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国有企业实行利润留成的规定》等五个文件。
通过对企业的扩权，政府减少了对企业直接的行政干预，一定程度上提高了企业完成国家计划和增产增收的积极性，提高了企业的发展意识和盈利意识。但由于制度性的缺陷，企业行为缺少有效的约束机制，生产的增长主要依靠投入的增加，宏观上形成财政赤字的增加，1979年和1980年出现了历史上前所未有的近300亿元的财政赤字。因而，中央提出了增加财政收入、减少财政赤字的要求，各地政府为了落实财政上缴的任务，对部分工业企业实行了利润包干的经济责任制。1981年11月和1982年11月国务院分别批转了《关于实行工业生产责任制若干问题的意见》和《关于当前完善工业经济责任制的几个问题》等文件，一方面要求进一步扩大企业经营管理自主权，另一方面又要求“实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划”。经济责任制的具体形式包括基数利润留成加增长利润留成，利润包干，亏损包干，以税代利，自负盈亏。由于完成包干任务后超收的利润可以留在企业，大多数企业选择了经济责任制的改革形式。部分企业通过留成基金初步形成了自我发展的经济实力和再投资的能力，但存在着企业包基数确定不合理和“鞭打快牛”的现象，国家难以调节实际上存在着的企业之间的级差收益，更难以使企业真正承担经济责任。1983年利润包干制在更大范围内推行后，引起了经济秩序混乱和物价上涨，鉴于此，中央决定停止全面推行利润包干。
1983年，财政部发布《关于国营企业利改税的推行办法》，决定开征国营企业所得税。“利改税”的改革思路是通过税收这种具有法律强制力的形式把国家和企业的分配关系确定下来，改变企业在上缴比例上讨价还价的状况。利改税分为两个阶段，第一阶段是利税并存阶段。1983年4月，国务院批转了财政部《关于国有企业利改税的试行办法》，把国有大中型企业由过去向主管部门上缴利润的制度改为按毛利的55％上缴所得税，对税后利润高于原留利水平的部分，以包干上缴、固定比例上缴、交纳调节税以及定额包干上缴的办法缴给国家，对税后利润低于原留利水平的则减征所得税。对小型国营工业企业按八级超额累进税率征收所得税。1984年，财政部又发布《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》，主要内容是：在完善国营大中型企业所得税办法的基础上，取消其他税后利润上交办法，统一改征调节税；将原来的工商税分为产品税、增值税、营业税和盐税，充分发挥不同税种的调节作用。将税利并存阶段的上缴利润也变为上缴税收。1984年9月，国务院发布了《中华人民共和国国营企业所得税条例（草案）》和《国营企业调节税征收办法》，从行政法规层面对财政部推动的两次利改税进行确认。
在推行利改税的同时，中央继续加大落实企业自主权。国务院于1984年5月颁发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，提出企业应有10项自主权：生产经营计划权、产品销售权、产品价格制定权、物资选购权、资金使用权、生产处置权、机构设置权；人事劳动管理权、工资奖金使用权和联合经营权。
与利改税相配合，1984年12月国家计划委员会、财政部、中国人民建设银行颁布了《国家预算内建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，试图用贷款手段提高企业使用国家建设资金的效益。
1986年12月5日国务院发布《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》，提出要“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。在国家经委的部署下，承包制在全国迅速推开，到1987年，全国预算内全民所有制企业已有78％实行了承包制，大中型企业达到了80％。1988年2月27日国务院颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，切实落实企业的经营管理自主权，加强企业责任，明确国家和企业的分配关系。
1992年10月，中共十四大明确提出了建立社会主义市场经济新体制的改革目标后，1993年11月，中共十四届三中全会指出，我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。1993年12月《公司法》颁布，为国有企业的公司化改制提供了法律依据。1994年，国家体改委选择百家企业进行建立现代企业制度试点，股份制试点工作迅速推开。
80年代到90年底初的一系列国有企业改制，包括国有企业管理体制的改革和与之同步的政府机构改革，逐步明确了政府和国有企业之间的分配关系，使国营企业逐渐成为独立经营，自负盈亏的市场主体。
改革开放后，军工部门也开始进行企业化改革。在计划经济时期，八机部为新中国的现代国防体系打造了良好的基础。中央对军工企业实行统一的计划管理，在资源分配上也是优先、重点倾斜。改革开放后，党和国家的工作重点转向以经济建设为中心，军队规模和军品需求规模开始大幅度压缩，经济资源也被优先用于保障国家经济建设的需要，军工部门从此失去了往日的“光环”，不少军工科研生产单位甚至陷入难以维持生存的困境。为了同经济体制的市场化取向改革相适应，军工科研生产单位开始走上企业化的改革道路，逐步确立军工科研生产单位的独立利益的市场主体地位。从1982年开始，六大军工总公司的相继建立：1982年，撤消第六机械工业部，成立中国船舶工业总公司，到1988年国务院决定由机械电子工业部归口管理；1988年，撤消核工业部，成立核工业总公司，由能源部归口管理；1988年，成立中国北方工业（集团）总公司（原兵器工业部撤消），由机械电子工业部归口管理；1990年，成立中国兵器工业总公司；1991年，成立中国电子工业总公司；1993年，撤消航空航天工业部，组建航空工业总公司、航天工业总公司。 绝大多数军工总公司是在撤消政府职能部门的基础上建立起来的，有强烈行政色彩，但毕竟朝企业化方向迈进了一大步。改革开放后，军工企业在军转民方面做出了历史性贡献。
4．个体、私营经济主体
党的十一届三中全会以来，党和中央政府在改革旧体制的同时，在体制外同时进行增量培植，即允许和鼓励个体私营经济的发展，形成新的市场经济主体。
在肯定个体经济方面，1981年6月27日，党的十一届六中全会明确了“一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充”。随后，1981年7月7日，国务院下发了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，全面阐述了对个体经济的方针政策。1982年9月，党的十二大继续肯定个体经济作为公有制经济的必要的、有益的补充。1982年12月4日，把“城乡劳动者个体经济，是社会主义经济的补充”，在《中华人民共和国宪法》中确定下来。此后，国务院先后颁布《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定的补充规定》、《关于农村个体工商业的若干规定》，把对城镇非农业个体经济和农村个体工商业政策进一步细化。之后，1984年10月20日，党的十二届三中全会再次肯定了个体经济在社会主义经济中的地位。
在肯定私营经济方面，1987年1月22日，中共中央在《关于把农村改革引向深入的决定》中指出，第一次正式提出对私营企业也应当采取“允许存在，加强管理，兴利抑弊，逐步引导的方针。”1987年10月，党的十三大报告要鼓励私营经济的发展。1987年8月5日，国务院发布了《城乡个体工商户管理暂行条例》。使对个体工商户的管理有了行政法规依据。1988年4月12日，私营经济在宪法上得到肯定，七届人大第一次会议通过的宪法修正案规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1988年6月25日，国务院发布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》。《条例》提出：“私营企业是指企业资产属于私人所有、雇工8人以上的营利性的经济组织。”“私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营企业的合法权益。”“私营企业必须在国家法律、法规和政策规定的范围内从事经营活动。”同年，国务院通过了《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》、《国务院关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》，1989年发布了《私营企业劳动管理暂行规定》。
中央对个体与私营经济的政治肯定与政策支持，使得个体私营经济发展很快。l 990年底我国个体工商户为1328．3万户，从业人员2092．8万人；全国登记注册的私营企业达9．8万户，投资者22.4万人，雇工147．8万人,成为一个新兴的社会阶层。