当代物权法百科全书小辞典（当代首创）14
价值中国环球资讯网 专栏作家陈绪国著
当代物权法百科全书小辞典辞条14
[土地利用权]
指土地使用权人、土地享用权人包括地产权人、地产所有权人、地役权人，选择可供利用的生产、生活用地并使之发挥一定的土地功能效应或综合效率、效益的权利。可分为城镇与工商业土地利用权、乡村与农业利用权和国家的土地利用权三大类型。其中，国家的土地利用权，与前两类土地利用权属于可交叉的土地利用权。
第一类：城镇与工商业土地利用权。
包括机关事业单位的专供地利用权、国有企业（房地产除外）划拨地利用权、各片区之间单位与个人的地役权、房地产单位与个人的地役权。广义的城镇地役权，还包括城乡居民及其他公民的土地享用权，如道路通行权、点线之间的离散访问权等等。
城镇与工商业土地利用权，包括工商业营利性的土地开发权。营利性的土地开发权，属于地产权和地产所有权类型的土地利用权。
第二类：乡村与农业利用权。
包括农村集体与个人的现有耕地、牧地、林地、渔地（水域、滩涂）利用权和有限制条件的开发权，四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）开发利用权，自留地、宅基地利用权和有限制条件的开发权。
所谓有限制条件的开发权，不含在大农业（农、林、牧、渔、副业）框架内的自由生产开发权，专指用于房地产营利性质的开发权，后者必须要纳入国家（地区）的总体规划之中，严格土地的品种、流转程序和开发数量。
第三类：国家的土地利用权。
即代表全民利益、公共利益的土地利用权，是以土地集约化、节约化为操作程序、满足城市化、工业化为中心的非营利性的土地监管、征收、规划、利用权，这里不包括矿产、森林（原始森林）、河流、海域、公海、滩涂等方面的（广义的）土地开发利用权。
所谓公共利益的土地利用权，是指以下几个方面的土地利用权：国家机关和军事用途；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设，但以具有公益性为限；其他由政府兴办以公益为目的的事业。
国家的土地利用权，分为集权型、半集权型、分权型土地利用权。
国家的集权型土地利用权，是借助于全资型国有企业、事业单位，来开发、利用、管理、经营土地，以提高土地利用综合使用效率，或提高土地利用综合经济效益。
国家的集权型土地利用权，按照集权能级划分，分为中央集权型、地方集权型土地利用权，是按土地规划、审批、利用的面积和土地的使用范围、使用对象来确定，是否属于中央政府集权、省政府集权、县（市、区）政府集权。中央、省、县三级分别为大集权、中集权、小集权。中央（国务院）将中、小面积的土地规划、审批、利用的权力下放到省、县，实际上是个权力分配、逐级下放的制度。
国家的集权型土地利用权，按照是否属于经营地产类的属性划分，分为经营地产类土地利用权和非经营地产类土地利用权。土地利用权的关键问题就在于此。国家出租土地使用权，土地使用期限往往是数十年，实际上是一种“透支利用土地”的行为。地产商利用土地来进行开发商品厂房、商品住房、商品铺面等，他们获得的这种权力，是地产权之类的土地利用权。房地产业是高附加值的产业，开发利用土地，可以获得巨额利润，并且属于商业行为。因此，国家对于这一类土地利用权要进行严格的控制，可以征收相应的税费，并对被征收土地使用权人进行合理的经济补偿。非经营地产类土地利用权，主要是指从事农业的土地利用权，土地利用的附加值偏低，但占用的土地相对较多。提高农村综合利用率，除大力发展“三高”农业以外，在条件适宜、地方适宜的情况下，匀出一部分土地用于开发建设，以增加地方政府的财政收入。
国家的半集权型土地利用权，即按照土地利用权的不同对象，由相关政府执行集权、分权的土地政策。
国家的半集权型土地利用权，主要是指农村集体或个人从事农业的土地利用权，国家拟定方针政策、法律法规，赋予农民以农业生产自主权，农业地产所有权，使用农地的合同权，鼓励农民积极生产，增加收入。这是国家对土地利用权“分权”的一面。另一面，则采取土地利用“集权”的方式。如：农村宅基地、自留地、自留山的分配数量与使用途径，由政府决定；禁止家庭个人的宅基地自由流通、自由买卖；禁止任何组织与个人违反国家法律规定擅自买卖土地；农业用地转为建设用地，必须纳入全国统一规划，分类审查审批，必须与当地的经济建设实际相联系；禁止土地开发商炒卖、转卖、囤积、浪费土地；开发商认租的土地，两年内闲置不用，政府有权收回成命，收缴土地使用权，剥夺地产商的地产所有权等等。这一系列的行政监管权力，均集中于县级以上政府。
国家的分权型土地利用权，有定向式分权、公益式分权、行政式分权、产业式分权等几个类别。
定向式分权的土地利用权，是国家以划拨土地使用权的方式，让机关、事业、企业、国营农场等单位享受土地的优先使用权、优先利用权。划拨的土地使用权、土地利用权分，为有偿的、无偿的两种。其主要目的，是为了提高土地使用的效率，土地使用的效益是为其次。
公益式分权的土地利用权，是对于城乡具备公共利益、公共福利之类的土地，国家在审批土地利用时，给予优先扶持。其目的，是给予公益事业单位以政策倾斜措施，发挥土地利用的效果，并不考虑土地利用的收益。
行政分权式土地利用权，是国家将农村“四荒地”、自留地、自留山的开发、利用权下放到行政村一级，赋予行政村土地统辖权和部分的土地代管权，同时赋予农民以产业经营承包自主权。
产业分权式土地利用权，是国家由计划经济时期指令性生产经营，转变为由农业工人、农民自主性生产经营，不再搞行政命令，不再搞一刀切、一窝蜂形式的生产经营。他们可以利用土地进行多种经营、选择经营，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，种管什么，养殖什么，种养多少，完全由地产所有权人自己说了算。
按照权能权级划分，土地利用权的权重，是第三类优于第二类、第一类的权重，第一类优于第二类的权重。
按照国际惯例，为满足土地的集约化、节约化需求，第二类土地利用权往往让步于第一类土地利用权。由于农业是低附加值产业，农民的生活水平低，工业补偿农业、城市补偿农村、国家补偿农民是行使土地使用权和土地利用权的先决条件。
宪法第九条规定，国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第十条规定，一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
物权法关于“建设用地使用权”部分，属于经营地产类土地利用权，受法律重点保护。城乡大量土地用于经济建设、固定资产投资，重点地提高城乡土地综合利用效率和效益，是经济社会快速发展、持续发展的一个重要步骤。
我国法律法规没有具体地规定土地利用权的范围，但在国务院、国土资源部的大量行政法规、规章中规定了土地开发权、土地利用权、土地作用权的大致情形，基本上不提土地所有权二元化的问题。在日本等大陆法系国家，虽然保留了土地所有权公权私化的概念，而代之以土地利用计划法（《农振法》等）实用性的概念。越南、古巴等社会主义国家，直接将土地利用权、土地作用权写进宪法、民法之中，法律条款比较适当，实用性强。
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