现在大家对我国就业形势的判断不是很一致，但有一点是一致的，那就是：在我们这样一个人口大国，在相当长时期内，谈论就业问题都不会很轻松，任何时候都不能忽视就业工作。
在促进就业过程中，政府应当扮演什么样的角色？之所以提出这样的问题，是因为这些年来我们一直在倡导和坚持市场就业的方针，并在很多方面取得了积极进展，但是，由于就业难的问题目前较为突出，因而出现了重新回到“政府主导型就业”老路上去的苗头或倾向。因此，把政府与市场的边界划定清楚很有必要，即在促进就业过程中，哪些事情应当发挥市场的作用，政府不能“越俎代庖”；哪些事情市场做不了，政府应当承担。
一、把促进就业作为一项基本国策
根据人口预测，到2010年，我国15~64岁的劳动年龄人口将达到9.70亿人，到2020年将达到9.97亿人。如果把劳动年龄人口的口径缩小，变为15~59岁，到2010年和2020年也将分别达到9.2亿人和9.4亿人。很显然，我国劳动力供过于求的矛盾一直并将长期存在，劳动力供给与需求在总量上不平衡、在结构上不匹配具有长期性，这是我国的基本国情。
解决劳动力供过于求的矛盾，总体上说有两条途径：一是增加劳动力需求，就是增加就业岗位，可采用的基本手段包括：保持一定的经济增长率（至少不能低于7%），提高就业弹性系数；二是减少或延缓劳动力供给，就是不要让所有的人都争着去就业，去“抢饭碗”。这样问题就复杂了。比如，我们要千方百计地降低学龄青年的劳动参与率，相应提高其就学比例，减少低素质的劳动力进入市场，这就涉及到如何发展教育问题；再如，喊了多年的妇女阶段性就业问题，不单单是一个就业问题、经济问题，更重要的是社会问题乃至政治问题；再比如，离退休人员的再就业问题，其原因也很复杂，从缓解就业矛盾等方面考虑，我们应当旗帜鲜明地反对。但设身处地为离退休人员想想，他们为使自己的老年生活水平不至于下降过多而再就业，似乎也在情理之中，不该过多限制。
把就业问题仅仅提到宏观调控目标的高度，恐怕只能解决如何增加劳动力需求，大量的涉及劳动力供给方面的问题是不能完全解决的。正是在这个意义上，我觉得应该把促进就业当作我国的一项基本国策，目的是“登高望远”，从更高的层面上、更大的背景下谋求促进就业之策，从根本上解决劳动力供求矛盾。把促进就业当作宏观调控目标，还有另外方面的担心。比如，人们为了强调就业工作的重要性，把增加就业岗位凌驾于其他宏观调控目标之上，似乎是不恰当的，因为经济发展是“皮”，就业岗位是“毛”，皮之不存，毛将焉附。
二、加强劳动力供需状况的宏观调控
对于我们这样一个人口大国来说，劳动力供给与需求能保持绝对平衡是不大可能的，我们经常所面对的是劳动力供过于求的状况，把失业率或不充分就业率控制在尽可能低的水平上。为此，寻求劳动力供给与需求之间的平衡点，就显得很重要。
最近几年，我国就业形势有一个显著特点：劳动力供给的“水龙头”放出很多水，新生劳动力、登记失业人员、国有与集体企业下岗职工和进城农民工等“四管同时放水”。根据统计资料汇总，从1998年至2001年，“四管放水”总量达11700万人，年均2900多万人。一方面劳动力需求这个“水池子”的蓄水能力下降，另一方面劳动力供给的“水龙头”猛放水，必然造成劳动力供需的严重失衡。综合各方面的分析预测，从2002年到2005年，“四管放水”的规模仍然很大，预计年均达3000万人以上，放水最多的依然是国有与集体企业这个“水龙头”。
“四管同时放水”是我国在特殊时期遇到的特殊问题。从单项看，哪个“水龙头”放水都是必然的，也是绝对正确的。新生劳动力是刚性的，国企改革与结构调整必然向社会释放冗员，农民进城就业是受市场调节的。然而，四个“水龙头”或管道在有限的时间和空间内，竞相放水，恰恰碰上“水池子”的蓄水能力降低了。在经济增长速度放慢和就业弹性系数下降，且在短期内不可能改善的情况下，如何把握劳动力供需的平衡点？这是宏观大局。党的十六大报告指出：要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来。这个原则落实到就业工作上，就是拧一拧劳动力供给的“水龙头”，或者说要根据劳动力需求这个“水池子”的蓄水能力，及时调节放水的“水龙头”。具体去拧哪个“水龙头”，需要进行专门的研究。
三、控制人工成本的过快上升
如果说拧“水龙头”是控制劳动力供给，是被动之举，那么，控制人工成本过快上升则是调节劳动力需求，是主动出击。
人工成本包括工资性成本与非工资性成本两大部分。其中，工资应当由劳动力市场决定，政府不该去过多干预（国家垄断经营企业除外）。但是，对于非工资性成本，政府是有决定权的，或者说是由政府控制的。比如，社会保险费用是企业非工资性成本的重要组成部分，而企业缴纳多少社会保险费，就是根据政府规定的费率确定的。据劳动保障部调查，1998年全国制造业企业所缴纳的社会保险费用，相当于人均工资总额的27.4%，占人工成本的17.4%，而人工成本总额相当于成本费用总额的12.9%。也就是说，企业参加社会保险将增加其总成本约2.24个百分点。如果企业的盈利空间很小，一旦参保其利润几乎就会被社会保险全部吃掉。
我国社会保险的缴费率很高。按照已有制度的设定，养老、医疗、失业、伤残和生育等五大险种的综合缴费率为40.8%，其中企业负担29.8%。即使从制度规定的名义费率看，我国社会保障缴费率在全球范围内也是属于比较高的。在经合组织（OECD）24个成员国中，社会保障缴费率超过我国的只有5个，即丹麦、意大利、荷兰、西班牙和葡萄牙。而这些国家65岁及以上的人口占总人口的比例，1999年分别为15%、17%、13%、16%和15%。再看同中国人口老化程度相近（均为7%左右），且正处于社会保障制度转轨的智利，养老、伤残和医疗三项的总缴费率为19.3%。
社会保险缴费率过高，不仅抬高了社会保险的制度门槛，更重要的是有损参保企业的竞争力，无论从近期看，还是从长远看，都不利促进就业。因为人工成本太高，直接的结果是降低企业多雇人的积极性，“雇黑工”和“打黑工”的现象蔓延，扰乱劳动力市场秩序。基于此，希望能找到社保改革与企业竞争力之间的平衡点，正确处理社保与就业的关系。
四、坚持就业体制改革的市场化取向
改革开放以来的实践已经充分证明，越是劳动力市场化程度高的地区，就业压力反而越小。比如，东部沿海地区这些年来大量吸纳外来劳动力。为此，应当继续坚持就业体制改革的市场化取向，要舍得在发展劳动力市场方面投入。
首先，要改变劳动力市场的城乡分割、区域分割的局面，建立全国统一、城乡一体的劳动力市场体系。特别是在城镇就业压力较大的情况下，要防止“关闭城门”，为劳动力流动人为设置障碍。进城农民工与城市劳动力在职业选择等方面具有梯度替代性，农民进城并不是去抢城里人的“饭碗”，相反有利于发展城市第三产业。
其次，要打破劳动力市场的部门分割，整合劳动力市场资源。目前，劳动保障部门、人事部门、教育部门等都在兴建和管理劳动力市场。各部门大力促进劳动力市场发展的积极性是应当充分肯定的，但需要积极引导，把大家的积极性引导到建立发展统一的劳动力市场上来。这样做，有利于减少市场设施的重复建设，有利于在更大范围内共享市场供求信息，有利于扩大求职者的选择领域，有利于提高劳动力市场效率。
再次，要发展壮大就业指导队伍，加强劳动力市场供需双方的沟通。就业指导员是沟通劳动力供需双方的桥梁。培养一支专职的就业指导队伍，是发展劳动力市场的内在要求，也是最大限度地开发人力资源的必然要求。目前，积极开发就业岗位对扩大就业是十分必要的，但加强劳动力供需双方的信息沟通也是同样重要的。发展壮大就业指导队伍，各级政府要加大投入，同时要充分调动社会力量，大力发展非政府性的职业介绍机构，并加强监管。
五、建立健全就业与失业统计体系
目前，我国就业与失业统计体系很不完善，信息失真及传递不通畅的问题严重，这是不利于宏观决策的。大家在研究分析我国就业形势时都有这样的感受，没有数据苦恼，有了数据也苦恼，因为有些数据不准确。
从理论上讲，失业率是就业形势的表征，根据失业率判断就业形势是否严峻，比估算劳动力供需状况更接近实际。现在，我们有两套失业统计系统或统计指标：一个叫做城镇登记失业率，另一个叫做调查失业率。前者从1978年起由劳动部门组织实施，或者从1996年起由国家统计局组织实施。目前，人们普遍认为，调查失业率比登记失业率更能全面反映真实的失业状况，但是，调查失业率是不对外公布的。由于人们得不到调查失业率数据，而且认为登记失业率并不能全面反映失业状况，因而引发了研究机构及学者对我国实际失业率的种种估计。几年来，人们对我国城镇失业率究竟有多高争来争去，莫衷一是，有人估计在27%以上，有人估计7%左右，差别很大。
除了失业率外，就业与失业统计中还有一些数据也存在问题。比如，进城农民工到底有多少，我们常常会得到几种不同的数据，有的说达到8800万，有的说约有7800万；再比如，现在都知道非全日制就业者越来越多，但究竟有多少，现在恐怕只能推算。
很显然，底数不清、数据不准，政府是难以决策的，有时也确实不好作出判断。建立健全就业与失业统计体系是当务之急，不能再拖了。
本文原载《中国经济时报》2003年2月17日