政府干预经济的基本职能和直接职能
肖六亿
（陕西师范大学 国际商学院，西安710062）
摘 要：政府干预经济的职能为基本职能和直接职能。直接职能是指政府矫正或弥补“市场失灵”的职能。人的自由选择是生产力发展的根本，政府是制度的最大供给者，因此，政府的基本职能是供给以保证人的自由选择为目标的制度。当前，中国更应该强调政府供给有效的法律制度、产权制度和市场经济制度的基本职能。
关键词：自由选择；制度供给；政府；法治；产权
自国家产生以来，关于国家（即政府）该不该干预经济活动或多大程度上干预经济活动，人们一直争论不休。从国内来看，主流观点认为政府的经济职能是宏观调控，另有一部分人将其定位为矫正或弥补“市场失灵”，还有部分人主张将政府活动归属于第三产业。本文将政府对经济的干预分为基本职能和直接职能两方面，并突出基本职能在当前的重要性。
一、政府在市场经济中的基本职能
制度是人类社会进步的推进器。国家是制度的最大供给者。“人类社会历史已证明：人的自由选择是生产力发展的根本”①。因而，政府的基本职能是供给以人的自由选择为目标的制度，即法律制度、产权制度和完善的市场经济制度，从而推动生产力的发展。
(一)人的自由选择是生产力发展的根本
1. 根据马克思生产力理论，生产力三要素中劳动者是最活跃、最革命的因素，劳动者的主观积极性、劳动技能、生产经验、科技水平等直接决定生产力水平。他还通过影响劳动资料和劳动对象，促进生产力的提高。人们在追求自由选择权利时，会发挥个人潜能，提高生产和创新的积极性，从而推动生产的发展和生产力的提升。
2. 人的自由是活力的源泉。自由是标志人的活动状态的概念。自由是同受限制和受约束相对的。从这个意义上说，人的自由就在于更充分施展自己活动的才能而克服限制和打破束缚，获得更大的活动和施展才能的余地。
人的自由包括自然领域的自由、社会领域的自由和人自身的自由。人从自然中获得解放和自由，就是认识、驾驶和征服自然的能力，即生产力。人在社会中获得解放和自由，就是突破旧的社会条件的限制，在历史的前进中获得多方面的自由，或政治自由、经济自由、方法论自由、思想自由、信仰自由等。人从自身中获得解放和自由，就在于从束缚自己才能发展的自身条件中得到解放，其中包括从自身的主观条件中获得解放，即思想解放。
3. 西方历史表明个人自由活动是增进社会财富的源泉。诺贝尔经济学奖获得者、新自由主义学派的典型代表哈耶克认为，一个美好社会必须尊重并保持自由市场经济、实现货币的非国家化和自由平等。实现这一目标的根本途径是摆脱一切束缚，由人们自己的价值判断准则来支配个人的行为，而这种价值判断准则应是“个人的自由高于一切”②。当然，他这里的自由是受法律原则的制约和保证的自由。
一个社会是由单个人构成的，社会财富的增进源于自由人的一切活动。只有一个人能够自由地选择实现其目的手段，才能保证社会的发明和创造。在自由体系中，经济自由是最重要的，它是高效配置资源的有效保证。因此，西方经济学家绝大多数都主张实行能保障人们自由选择权的法治的市场经济制度。
(二)政府是制度的最大供给者
制度对社会生活，经济生活和经济增长都极其重要。所有人的交往都需要有一定程度的预见性。当人们受制度约束时，个人的行动就较可预见。人们也需要用制度来促进经济生活，降低交易费用，防止机会主义和减少“搭便车”现象。而且，制度是经济增长的关键。道格拉斯·C·诺斯教授在《西方世界增长的经济理论》和《庄园制的兴衰：一个理论模式》两篇论文（均与罗伯特·托马斯合著）中提出了一个不同凡响的观点：对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素。他还指出：“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”③当然，有效率的组织的产生需要在制度上作出安排和确立产权以便对人的经济活动造成一种激励效应。一个国家如果没有实现经济增长，那就是因为该国家没有为经济方面的创新活动提供激励，也就是说，没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到的最低限度的报偿。总之，“制度保护个人的自由领域，帮助人们避免或缓和冲突，增进劳动和知识的分工，并因此而促进繁荣。规范人际交往的规则对经济增长真是至关重要，以致连人类的生存和繁荣也完全依赖于正确的制度和支撑这些制度的基本人类价值。”④
国家是制度的最大供给者。国家的目标是什么？国家的基本职能是什么？这些确实是困扰古今中外理论家们的难题。自国家产生以来，不主张国家干预（自由主义者）与主张国家干预的争论从来没有停止过。诺斯教授曾“无可奈何”地说：“没有国家办不成事，有了国家又会有很多麻烦”⑤。没有国家办不成事是因为国家是制度的最大供给者。按照新制度经济学的定义，国家是一种在某个特定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排，它的主要功能是供给法律和秩序。国家作为具有垄断权的制度安排在制度供给上存在规模经济，因而，就提供制度而言，它优于任何个人或其它组织。“在政府规定产权的基本结构、裁决纠纷和实施法规的第三种社会，由于耗费相对很少的资源就维持了秩序，所以政府实际上是将国家的生产可能性边界拓宽”⑥。国家发挥自己的潜在优势，供给有效制度，促进经济增长，提高全社会福利水平。因此，个人或其他组织愿意成为有效制度的接受者。正如埃格特森所说：“个体所有者们希望提供可以促进经济增长和充分利用先进技术的各种特定可占用的资产，这种愿望直接依赖于社会各种规则结构，比如获得相对连贯且公正的第三方仲裁，而往往只有国家才能提供此服务”⑦。
(三)政府的基本职能是为人的自由选择创造条件
国家的根本任务是供给有效的制度，那么什么制度才是有效的呢？“从许多方面来看，在解释经济增长上专注于制度方面，导致了对像苏格兰社会哲学家大卫·休谟和亚当·斯密一类早期思想家所述论点的再发现。即，至少有三项制度对人类进步和文明社会来讲是具有根本性的：保障权、通过自愿的契约性协议自由转让权、信守诺言”⑧。 有效的基本制度具体包括三方面：明晰的产权制度，有利于产权自由转让的市场经济制度，以及保障信守诺言且贯穿于前两者的法律制度。他们之所以对人类进步和文明社会具有根本性作用，是因为它们保障和促进了人的自由选择能力。
1. 建立真正的法治国家
法治增进着自由和内部和平的可能。构成法治思想和基本观念的是：政治权力的运用只能以法律为基础并处于法律的约束之下，必须有一些实体性制度和程序性制度来保护公民自由权和经济自由权，使其免受权力机构的任意干预。法治学说偏好对行为的自发引导，并认为，要给个人自由以最佳的可能空间，并避免会削弱某些自由权的冲突。它包含五个原则：第一，必须确保所有公民都正式地受到保护，不会蒙受其他公民的暴力滥用；第二，法治必须也适用于握有政治权力的人；第三，像所有制度一样，法律需要有必要的惩罚；第四，法律必须在整体上不与共同体内的制度及其基本价值相冲突；第五，对于法治在一共同体内的持续存在来讲，培育守法意识，以及使公民基本上自觉地服从共同体的法律，都是很必要的。因此，法治是一种由政府支持的制度系统，它的目的在于通过一系列途径保护公民自由权和经济自由权，以防止冲突。这些途径包括：保护公民，使免受其他公民滥用权力的伤害，由拥有政治权力的强制性主体发现和执行法律；对拥有政治权力的主体，用法律约束他们与普通公民的交往和他们在政府中的行动。
公民选择经济学派的创始人布坎南通过对市场经济基本规则的分析，认为市场经济是一种法制经济，市场经济国家首先应该是法治国家。制度学派创始人之一的诺思也认为市场经济是法制经济。中国正在推进社会主义市场经济建设，市场化改革的过程中能否建立有效的法律制度，是中国能否建立社会主义市场经济的基本制度前提之一。党的十五大报告已明确指出，要依法治国，建立社会主义法治国家。正如著名经济学家米勒所说：“中国需要的不是更多的经济学，而是更多的法律”⑨。
2. 建立完善的市场经济体制
市场经济体制是资源在市场机制的作用下实现合理流动和优化配置。它是个人行使自由权的空间载体。古典的自由定义是指免受干扰的自由，即消极自由。在20世纪的进程中，另一种自己主义流行起来，它是指获得资源、工作、保健等事物的自由，是积极的自由。无论是消极自由，还是积极自由，它们的实现都要借助于完善的市场经济制度。“自1970年代后期以来，无论是在富国还是贫困国家里，人们的注意力都又重新集中于民主、政治和经济上的各种自由权和制度”⑩。市场经济是实现个人自由选择的桥梁，也是促进经济增长的选择。在发达的市场经济中，个人可以自由地契约，自由地交换产权，出售要素获取报酬，享受到最大的福利。
《“九五”计划和2010年远景目标建议》指出今后十五年的奋斗目标是：在“九五”期间，2000年，实现人均国民生产总值比1980年翻两番，生活达小康，初步建立社会主义市场经济体制。到2010年，实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加富裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。社会主义的本质是，解放生产力，发展生产力，消灭阶级，消除两极分化，实现共同富裕。通过建立全国统一开放的市场体系，健全财产法律制度、完善宏观调控体系，建立多层次社会保障体系，建立起完善的社会主义市场经济制度，是为了解放、发展生产力，极大丰富人们的物质、文化生活，实现人们在自然领域、社会领域和人自身方面的全面自由。
3. 建立有效的产权制度
产权的定义很多，但一个被罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究者基本同意的产权定义为：产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于他们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与他人之间的关系，或承担不遵守这种关系的成本。
清晰产权不但表明所有者拥有一定的财富，而且还可以提高资源配置效率。此外，更重要的是，产权的本质特征——排他性，使产权会影响激励和行为。排他性是所有者自主权的前提条件，也是使产权得以发挥效用的激励机制所需要的前提条件。只有当产权得到充分尊重和良好保护，他人不能行使产权所界定的收益和成本时，才能对财产所有者的预期和决策产生安全的、直接的影响。有了界定明确的产权的激励，人们会出于自己的自由意愿而作出努力。这时，我们就说存在“经济自由”。
中国现有产权制度不健全，产权界定不清晰，与建立完善的市场经济制度相矛盾，阻碍人们自由交易，抑制了劳动者积极性和创造力。教皇约翰·保罗二世说过：“涉及私有制的权利……对个人自主和个人发展来讲至关重要……现代商务经济从人在经济领域中的自由为其基础……我们承认利润的合法性，这意味着生产要素已经得到了恰当的应用，而相应的人类需求则获得了充分的满足”⑾。排他性产权是个人自主和发展的条件，而人的自由是市场经济的基础，具有自由选择权的人推动市场经济的发展，且最终获得充分满足。制度创新是激发人活力的催化剂，是经济增长的源泉。道格拉斯·C·诺思教授说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”⑿。为了发展生产力，实现人的全面自由，政府当前的一个紧迫任务是供给有效的产权制度。
二、政府在市场经济中的直接职能
在市场经济条件下，“市场失灵”会给经济运行造成障碍，因而，政府的最直接职能就是弥补和矫正现实经济活动中的“市场失灵”，实现经济的健康发展。
(一)“市场失灵”的表现
1. 市场机制调节经济结构的演化具有缓慢性和盲目性。在市场机制的作用下，资源在不同产业、地区间流动，由于信息不完全、不对称及传输过程的滞后性，致使经济结构调整相当缓慢且有些盲目。
2. 市场机制无法解决外部不经济问题。一个经济单位给其它经济单位造成损失，而无法依据损失进行补偿，这是外部不经济。外部不经济的结果是个人成本小于社会成本，个人收益大于社会收益，资源浪费，经济效率低下。
3. 市场机制不利于公共物品的供给。公共物品的消费具有非排它性、非竞争性的特点，由此，公共物品供给者个人收益小于个人成本，以致于公共物品的供给者不会是私人而是政府。
4. 市场机制导致垄断，而又对其无能为力。自由竞争会引致垄断。一旦企业获得垄断地位，便可抬高价格、减少产量、获取垄断利润，极大阻碍自由竞争。
(二)政府的直接职能是弥补和矫正“市场失灵”。主要措施有：
1. 提供公共服务。对内主要包括从事道路、公共文化设施、公共卫生、学校等到方面的建议和投资，保障国内治安，形成一个安全和谐的社会环境。对外主要是军队建设，维护领土完整和主权独立，从事外交活动，努力维护一个有利于国内经济建设的和平国际环境。
2. 政府对资源合理利用的影响。市场调节资源配置导致外部性，需要国家干预资源利用。如通过立法、税收或行政措施，控制环境污染，对自然资源的掠夺性开采等。此外，当社会利益与私人利益不一致时，必要时政府也可以采取某种措施来实现社会利益。
3. 直接参与某种经济活动。政府是国有企业的所有者，在保证资产收益和资产增值的前提下，国家不再直接干预企业的经营活动，而是通过市场中介调节企业行为。国家还可以通过直接投资方式创建集体或个体无力或不愿创办而又是国民经济必需的大型企业，如投资于基础设施、原材料、能源、交通等产业，以消除制约经济发展的因素，促使产业结构合理化。
4. 国家运用财政、货币、产业、国际收支等政策，实现一定的宏观经济政策目标。尤其是发展中国家的中央银行一般为国家所有，政府可以通过控制货币供应量控制经济波动，实现充分就业，促进国家经济的长期增长。
5. 影响收入分配。政府可采取以下手段缩小贫富差距：(1)调整生产要素相对价格。(2)通过累进的财产所有权再分配，调整收入的规模分配。(3)实行累进的个人所得税和财产税。(4)通过直接的转移支付，增加贫困阶层的收入。
三、基本职能和直接职能的相互关系及其意义
(一)政府的基本职能是直接职能的前提。
古典和新古典经济学在论及社会福利最大化时，假定法律制度、市场制度和产权制度都是有效的，因而提出政府干预经济的职能是矫正市场失败。实际上，制度也是社会福利最大化的内在要素，即这三项基本制度在某些国家、地区或一个国家的某一时期是供给不足的，那么政府首要的任务恐怕是先要供给有效的基本制度，否则，整个经济活动不会主要由“看不见的手”调控了，更谈不上政府干预经济的任务是干预市场失灵。可以说，没有根本职能的有效履行，就无所谓直接职能的实现。
(二)直接职能的实现有利于更好地实现基本职能的目标。
有效供给三项基本制度的政府的明确目标是社会福利最大化和人的全面自由。即使是十分完善的基本制度也无法保证其在实施过程中各项子制度没有任何缺陷或漏洞。其中，市场失灵就是市场制度在运行中表现出的缺陷。矫正或弥补这些缺陷是政府的直接职能。只有不折不扣地完成直接职能，才能有效地实现终极目标。
(三)现实生活中，许多人只注意到政府的直接职能而忽视了根本职能，认为政府只要修补好市场的漏洞，经济就能自然地快速、平稳增长。忘却了制度因素的制约，政府会疲于矫正层出不穷的“失灵”，而又无法找到问题的症节所在。当然，也有许多经济学人士已清楚地看到：当前和今后制约中国经济发展的是制度因素和结构因素。
参考文献
(1) 白津夫：《中国改革20年经济理论前沿问题》[M],济南出版社，1999年版，第310页。
(2) 赵汉平：《西方经济思想库》第三卷[M]，经济科学出版社，1997年版，第87页。
(3) 道格拉斯·C·诺思，罗伯特·托马斯：《西方世界的兴起》[M],华夏出版社，1989年中译本，第1页。
(4) 柯武刚，史漫飞：《制度经济学》[M]，商务印书馆2001年中译本，第001页。
(5) 《经济学消息报》[M],
(6) 思拉恩·埃格特森：《新制度经济学》[M]，商务印书馆1996年中译本第59页。
(7) 思拉恩·埃格特森：《新制度经济学》[M]，商务印书馆1996年中译本第286页。
(8) 柯武刚，史漫飞：《制度经济学》[M]，商务印书馆2001年中译本，第024页。
(9) 卢现祥：《西方新制度经济学》[M]，中国发展出版社1996年版，第266页。
(10) 柯武刚，史漫飞：《制度经济学》[M]，商务印书馆2001年中译本，第546页。
(11) 教皇约翰·保罗二世：《百年献辞(centesimus annus)》[M]，1991年。
(12) 道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M]，上海三联书店出版社，1991年中译本，第20页。