国家发改委经济社会发展研究所于2004年4月24日在北京大学国际会议中心举办“经济社会协调发展研讨会”。从事社会学、经济学、公共政策研究的专家学者和新闻界的专业人士共18人出席了会议。与会者围绕经济社会发展研究所课题组撰写的课题报告《我国经济社会协调发展的若干问题研究（讨论稿）》进行了深入的讨论。本文根据笔者在研讨会上发言的速记稿整理而成。本文的结构仍保持了发言时的表述顺序，增加了小标题和几处注释。 


    感谢会议主持人丁元竹教授的邀请。非常高兴就经济社会协调发展问题与各位专家学者进行交流和探讨。我想从“以人为本”和经济社会协调发展的角度谈一下社会保障的问题。

一、社会政策决策理念的偏误

    以往我们对社会保障问题的研究（包括理论研究和政策研究），主要是从经济学的角度来进行的，把它作当一项经济制度，着重考察它对储蓄、投资、生产、分配、消费等等经济变量有哪些影响，比较和评价各种类型社会保障制度对经济增长产生的不同效应。这种理论倾向是与以往社会保障政策或者社会政策决策中的经济决定论倾向相一致的。这种决策理念在很大程度上是受经济自由主义价值观的影响，即从经济效率的角度，片面、机械地将经济因素视为社会保障的唯一决定因素，而社会保障不过是建立市场经济体制的配套措施，因而把经济上的投入产出关系或者成本收益的关系作为进行社会政策评价、选择、决策的主要依据，忽视了社会价值观（社会治理理念）、政治结构、社会形态等多种变量对社会政策取向的影响和作用，忽视了社会本身的成本与收益关系对于社会政策选择的重要意义。“以经济建设为中心”对“以阶级斗争为纲”的否定，无疑是一个重大的转折，但二者的共同假设是：执政党和政府有能力做到和做好任何想要做的事情。受“以经济建设为中心”的基本方针的影响，中国政府缺乏对社会政策的独立的表述，而是将社会政策的内容置于经济政策的表述之中，或者是在经济政策的前提下阐述它的社会政策。而一个职能规范、角色成熟的政府，应当总是把社会政策的制定和施行作为其执政或行政的主要方面。
    实际上，社会保障不仅仅是一种经济现象。尽管现代意义上社会保障是随着工业社会发展而出现的，是社会化大生产的产物，但是它在本质上却不是作为经济现象、而是作为一种社会现象和社会制度存在和发展的，是对生产关系和社会关系的调整或调节。
    由于把经济活动看作是人类社会活动的全部内容和目标，因而在我们的视野中，社会的发展、人的社会存在被忽略掉了。经济活动虽然是人类社会活动的基础，但既不是它的全部，也不是它的目的本身。假如一项政策对经济的增长（GDP总量的扩张）十分有利，但可能对社会的发展和人的社会存在造成很大的损害，应该怎么抉择？不论评价经济政策还是社会政策，我们不仅应该考虑经济上的成本收益，更要考虑社会的成本和收益，谋求两者的统一和谐。
    改革开放以来，我们在经济和社会政策的指导思想上接受了经济自由主义的价值理念。虽然在中国特殊的政治经济环境下，这种自由主义有了很大的变形（主要表现为政府对市场竞争领域的参预性干预倾向与公共领域市场化倾向并存），但它的基本倾向是对市场的崇拜，认为市场效率的扩张能够自然解决中国面临的任何问题，这表现在经济社会发展指标上，就是GDP崇拜。这种观念是在特定的历史背景下形成的。我们在80年代初推行改革开放政策的时候，国民经济处于濒临崩溃的边缘。人们对高度集权的、僵化的计划经济体制深恶痛绝。当时国民经济的全部活动都属于政府领域，市场领域被挤压为零，人们迫切希望引入或建立一种新的调节机制，来增加经济运行的活力。当我们打开窗户向外看的时候，整个世界正在“向右转”：有撒切尔夫人的私有化改革，有里根的自由放任的经济政策；同时又是70年代石油危机以来经过“福利国家”之争，凯恩斯主义风光不再、新自由主义大行其道的时期。世界的现实和主流经济学理论对我们产生了极大的影响。我们在革除传统计划体制的弊端时，对市场机制的认识过于理想化，真的相信市场能解决一切问题，而对市场机制的作用范围、条件、规律等缺乏足够的了解。因而忽略了市场本身的缺陷，忽略了市场在创造效率的过程中还会产生一些外部成本。 
 
二、经济增长的代价

    20多年来，我们的GDP持续以平均每年高于7％的速度在增长，同时我们的失业率在逐年上升，贫困人口在增加，贫富差距在扩大，劳工状况在恶化，犯罪率居高不下，腐败现象愈演愈烈，资源环境每况愈下，这些都是我国经济增长的巨大社会成本或代价。在劳工状况方面，劳动时间、劳动强度、劳动报酬、职业安全与卫生、社会保护、劳资关系乃至人身权利等都普遍存在诸多问题并呈现恶化的趋势，有些问题已相当严峻。
    以职业伤害为例，我国已成为世界上工伤事故和职业病最严重的国家。从年初到现在，在新闻媒体上几乎每天都可以看到工伤事故的报道，透水、垮塌、爆炸、中毒、泄漏，层出不穷。媒体报道的只是重大的恶性事故。从卫生部和安全生产管理局公布的数字来看，进入21世纪以来，我国的工矿企业事故和职业病的增长一直在持续上升。2003年第91届国际劳工大会的一份“职业安全与卫生领域的标准相关活动”的报告中，有一项2002年全球因职业相关疾病和职业事故导致的死亡人数的统计，统计数据显示，中国的职业死亡人数占全球总数的23％，是比重最高的国家，比印度高出5.5个百分点。①有资料显示，中国的百万吨煤炭死亡率是美国的近200倍、印度的十几倍。②正如国际劳工组织指出的，在所有已发生职业伤害事故中，只要加以预防，有80%以上是能够避免的。我国的职业安全与卫生存在的严重问题，不完全是技术问题，而是一个严重的社会问题。
    一些政府官员、企业主和理论家合谋鼓吹的 “中国应尽可能长期保持廉价劳动力的优势”已成为当前的一个主流观点。通过降低劳工标准和挤压劳动力价格来塑造企业和国家的“竞争力”，已经成为堂而皇之的“公理”和残酷的现实。这深刻地反映了劳工对资本的弱势地位和劳工状况的恶化，是我国经济社会发展失衡的典型结果。在某意义上说，我国的经济增长是以劳动者的权利和利益损失为代价的。国内外历史经验证明，经济增长并不必然带来经济发展和社会进步，片面地追求GDP增长必然导致“经济—社会—环境—人”这个复合系统各要素之间内在结构的断裂和无序，导致“高增长低发展”甚至“有增长无发展”的局面。

三、社会政策决策理念反思

    中央提出新发展观或科学发展观，强调以人为本，强调经济社会的协调发展，我认为这是对改革开放20多年来的历史经验的深刻总结。科学发展观的确立，是我国经济和社会发展的指导思想发生的重大转折和理论变革，体现了社会主义原则和价值理念与市场经济的有机结合，反映着我们对社会主义市场经济的本质及其规律认识的深化。社会主义市场经济不是“共产党的领导+经济自由主义”，而是既要发挥市场机制配置经济资源的作用以谋求较高的经济效率，又要注重政府配置公共资源的职能、克服由于市场缺陷而产生的社会成本，以维护社会公平与公正，保持人与人之间、人与自然之间的和谐，实现社会的进步。其中最重要的是，我们的价值理念要从自由主义向社会主义基本原则回归，要讲公平、公正和正义，讲人的价值、人的解放和人的全面发展。这些都是社会主义价值观最核心的理念，也恰恰是被我们长期忽视的东西。因此可以说，新发展观的确立，是又一次思想解放。
    新发展观或者科学发展观的核心是以人为本。社会保障是一项最具人性化特征的制度和事业，它是对市场倾向的一种校正或反动。市场倾向于把一切事物都当作可交换的对象，包括人的命运、人格和尊严，而社会保障的历史作用或者历史使命则是使人的命运较少受到或者摆脱市场交换关系的支配。而我们过去社会政策决策的中心或出发点不是人、人的需要和人的发展，而是强调效率优先、GDP优先，片面强调费用控制和费用约束，因而不是以人为本的，而是“以钱为本”的。比如，我们的医疗体制改革的目标是“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”，在这种以“费用控制为中心”的目标下，中国政府的医疗卫生投入严重不足，中国的医疗公平度排在世界倒数第4位，国民医疗保健水平下降，以至看病往院已成为公众最为关注和担心的首要问题之一，并且成为城乡贫困人口的主要致贫原因之一。如果把这个目标的顺序颠倒过来，改为“保证人人享有健康，并且尽可能节省医疗费用”，可能会产生完全不同的制度、政策及其经济社会效应。
    在人们的观念中，通常把社会保障作为经济活动的被动或者消极的后果，完全受经济发展水平的决定。实际上在对社会保障模式的研究中我们发现，真正对社会保障模式起作用的不是GDP，不是经济增长和经济发展水平，而是社会价值理念，或者是社会治理的理念。从东亚的情况来看，亚洲四小龙和日本，在一定的历史时期它们的经济发展水平是基本相同的，在文化上都属于儒家文化圈，但是他们的社会保障模式却是千差万别，这种现象可以从它们不同的政治制度和主导价值理念得到解释。大量的历史资料和经验资料表明，社会保障的模式和水平与经济发展水平之间并不存在线性关系，而阶级、政党、政治等因素显然对社会保障的形成、发展及其制度模式的选择具有决定性影响。经济发展水平充其量只是社会保障水平的必要条件，而不是它的充分条件。  
    我国的社会保障制度改革是从90年代中期开始的，当时把社会保障当作经济体制改革的配套措施，在制度设计中遵循的指导原则是“效率优先兼顾公平”、“低水平广覆盖”和“减轻政府负担”，近年来又有“有条件的地方”和“与经济发展水平相适应”的提法。用“以人为本”的价值观来审视，这些原则是值得商榷的。
    首先，社会保障是一种公平机制，是用来弥补市场的缺陷、弥补市场效率的外部成本、克服市场竞争带来的人类生存风险的社会制度，然而我们在社会保障制度的设计中却采用了“效率优先”的原则，这本身就是不合逻辑的。其结果是再分配和互济功能的弱化：那些自我保障能力弱的群体往往得不到社会的保障，而自我保障能力较强的群体反而能够比弱者享受到更多的保障。
    其次，“低水平”并不是扩大覆盖面的前提条件。经过10年的改革，我们的低水平保障并设有带来覆盖率的充分扩张，养老保险仅覆盖了4.2亿城镇经济活动人口和老年人口的36.6%，③医疗保险覆盖率不足城乡人口的10%、城镇人口的20%。④强调“低水平”，主要是出于“避免保障支出的膨胀”的考虑，然而积累制的特征是缴费义务与受益权利具有对等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法。此外，“低水平”主要是指给付的低水平，实际上我们的企业和雇员的缴费水平并不低，分别是工资总额的28%和11%，而美国的社会保障税税率是雇主和雇员各缴7.65%。因而低水平给付并不必然带来覆盖面的扩大和基金的平衡，反而由于降低了人们对制度的期望而形成扩大覆盖率的障碍，并且成为政府转嫁养老金债务条件。
    再就是“减轻政府负担”。我不赞成笼统地讲减轻政府负担。我们考虑问题的思路应该是：政府应当承担哪些责任——政府承担了哪些责任——这些责任是否应当由政府来承担。首先，提供社会保障，维护社会安全，是政府对社会进行公共管理的首要职责而不是负担。其次，政府在社会保障体系中承担了哪些责任？ 在我国现行的制度模式中，社会保险基金的筹资全部来源于企业和雇员的缴费，政府没有承担任何直接的筹资责任，反而动用积累基金去偿付历史债务。虽然财政每年都有一定的社会保障支出，但属于政府兑现对当代退休者的养老金承诺的行为，是履行偿债义务，而不应视为对社会保险基金的投资。2000年国家财政（包括地方财政）的社会保障补助性支出占总支出的3.31%，2001年为4.15%，⑤低于一些发展中国家的水平，与国务院提出的逐步把社会保障支出占财政支出的比重提高到15－20%的目标有很大的差距。我们面临的许多社会问题，比如贫困问题、社会排斥问题、信仰问题、犯罪问题等等，都与政府公共服务职能的弱化导致社会失范有一定的联系。这就印证了法国学者阿尔贝尔的一句话：政府如果不兴建更多的医院和学校，那么就将修建更多的监狱和精神病院。再者，社会保障能够吸收经济增长的社会成本，减弱经济危机带来的社会振荡，避免社会以激烈的方式对经济资源进行再分配，并且改善劳动力再生产的条件和劳动力资源素质结构，对弥补市场缺陷、维护社会公平和公正、保障经济社会协调发展具有不可替代的作用。我们对社会保障的作用的理解，不能仅仅局限于“改善人民生活”或者“维护社会稳定”的层面，它绝对是我们社会政策中最基本、最重要的政策。社会保障既是社会主义的应有之义，也是政府在社会管理和公共服务方面的主要职能。政府应当切实实现角色定位的转变，弱化趋利动机，退出市场竞争领域，强化对社会的公共管理和公共服务，从“越位”、“缺位”和“错位”转变为“归位”、“复位”和“正位”。
    近两年，官方对“效率优先”和“减轻政府负担”这两条不大提了，代之以“有条件的地方”和“与经济发展水平相适应”的定语。表明我们的社会政策决策仍然受到经济决定论的片面影响。“有条件的地方”的限定语通常在农村社会保障问题的表述中使用，指个人或集体付得起保费、政府掏得起钱。但是，社会保障不是只供“有条件”的人消费的奢侈品，对社会保障的需求本身也是一种条件，而且是社会保障之所以存在的必要的前提条件。凡有保障需求的群体，政府就应千方百计创造条件来满足这种需求。“与经济发展水平相适应”的隐含义是“不搞超水平保障”。我认为，由于受到预算约束，任何国家的保障水平都不可能超出经济发展的水平，原有的制度总是与特定的社会、经济、政治条件相联系的，“危机”的出现是由于人口结构、社会结构、经济结构和经济周期性变动引起的。这里涉及对我国传统的社会保障制度的评价和如何认识西方“福利国家危机”的问题，在这里暂不涉及。实际上我国的社会保障面临的并不是“超水平保障”的威胁，相反，在满足社会需求的程度上是低水平的，在制度上是残缺不全的，在体系结构上是支离破碎的，在筹资结构上是公共部门缺位的，在功能设计上带有强化社会分层和社会排斥的效应。
    总之，我国社会保障制度改革是在特定的历史环境中进行的，由于客观条件和主观因素的制约，不可避免的存在这样或那样的缺陷。既然是“摸着石头过河”，就不能保证说：我们踩过的每一块石头都是必要的。因而同任何事物一样，社会保障制度也需要在实践中不断调整、完善和发展。因此，应当依据社会主义的基本价值理念，依据“以人为本”和经济社会协调发展的新发展观，对我们的社会保障制度和社会政策决策理念加以审视和反思。

注释：

①根据国际劳工大会第91届会议（2003 年）报告六“国际劳工组织在职业安全与卫生领域的标准相关活动：针对旨在为这种活动制定一个行动计划的讨论而进行的一项深入研究”第一章第22段的资料计算。                            
②引自九三学社中央信息中心：《改革煤炭业安全管理体制  建立安全预警机制》，2003年6月3日，http://www.93.gov.cn/czyz/sheqingmiyi/xinxi1443.htm
③2003年，全国养老保险参保人数15490万人（劳动和社会保障部2003年第4季度新闻发布），全国16岁以上城镇人口42375万人（国务院新闻办公室2004年4月日发表的《中国的就业状况和政策》白皮书），二者的比值为0.3655。
④2003年，全国医疗保险参保人数1.09亿人（劳动和社会保障部2003年第4季度新闻发布），全国总人口为13亿（不包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省）。全国城镇非农业活动人口（注意：不是非农业户藉人口）约6亿人。
⑤2000年中央和地方财政支出决算为15886.50亿元，其中社会保障补助支出决算为525.97亿元；2001年的这两项数字分别为18902.58亿元和786.22亿元。另外中央财政在这两个财政年度中各支出“全国社会保障基金”300亿元和309.78亿元，但考虑其属于专项储备基金而未发生实际的转移支付，故未计入当期社会保障支出。以上数字来源于《中国财政年鉴》2001、2002年版。