摘要：目前我国现行的分税制度，存在着几大问题。首先是我国税收的立法权高度集中在中央，这样的结果是，不能充分调动地方涵养税源的积极性。第二是现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理。这就导致地方缺乏主体税种，单个地方税种的收入规模和其占整个税收收入的比重都比较小，导致地方自己的财源小而且很不稳定，如此以来便对预算外和制度外资金、土地财政和负债依赖程度较高。
自1994年开始，在财政分权激励下，地方政府间竞争构成了我国经济增长的内在机制。但这却也是一把双刃剑——这种竞争一方面是经济高速增长的推动力，另一方面也是既有发展方式弊端的根本成因。
1994年的分税制改革确实重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，增强了中央政府的宏观调控能力，明确了各级政府的责、权、钱。[1]但当时的遗留问题是，当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。[2]
正是由于这一环节上的体制过渡不顺，原来的一些矛盾和新的矛盾开始交织和积累，导致的结果是财权中心的不断上移，而事权中心却又不断下移。全国财政收入在增长，地方财政收入也在不断提高的情况下，中央和地方在财政比例中上升，而县乡的财政困难却凸显出来，欠发达地区尤为强烈。到2009年，中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的比例提升到了52%——有关数据显示2007年更是高达54.1%，而地方政府则由1993年的78%下降到2009年的48%。[3]但与之相对应却是，地方预算内财政支出占整个财政支出的比例在2009年已高达80%。换言之，地方政府只拿到50%不到的钱，但却要承担80%的责任。[4]
从这里我们可见，分税制改革后的财权的变动，几乎是在事权未作调整的前提下进行的，其结果是事权、财权与财力匹配的极度不合理。有关数据显示，地方财政自给能力由1993年的1.02，演变为1994年的0.57，而后虽有反弹，但到2006年这一数值也仅仅只录得0.61而已。[5]基层政府“丧失”了财力基础之后但却又必须承担责任，暨财权的无限上移和事权的无限下移，这也就导致了“小马要拉大车”的问题的出现。基层政策一方面处于一种无财行政的状态，一方面却又不得不面对惟GDP论的政绩考核制度的压力。如此以来地方财政缺钱只能向当地企业和居民收费、摊派和集资。分税的十多年来，争项目、争资金、跑贷款、忙举债也就自然而然的成了基层政府的必然之举，因为中央政府不可能包揽地方财政的所有资金缺口。正是这种弊端，日积月累中导致了我国地方债务有朝危机化发展的倾向。
2015年7月，由中国社会科学院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表2015——杠杆调整与风险管理》（下称“报告”）在北京正式发布。报告显示，中国的资产负债表总体上相对健康，但结构上仍存在局部风险，其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。截至2014年末，地方政府总负债30.28万亿元，地方融资平台借债占较大比重。
正因为中央政府不可能包揽地方财政的所有资金缺口，在缺乏财权的支持下，地方又需要发展，需要承担事权，开源就成为其另一个必然选择。1994年之后，地方政府纷纷加快土地有偿出让制度的推进，土地开始成为政府生财、招商、引资的重要手段。我国建国后土地有偿出让虽然肇始于1987年的深圳，但1994年却是一个更重要的年份，一是分税制开始推行，缺钱的地方政府有了卖地冲动；二是中央要求政府要垄断土地一级市场，地方政府逐渐成为唯一卖家。两个因素相叠加，一个既想卖地，又能唯一卖地的实体出现了，“土地财政”正式登上历史舞台。
但土地财政真正发威，还是从1998年住房制度改革之后的1999年开始的。有关数据显示，从1999年至2015年，这17年是中国历史上土地资产化最为迅猛的17年，全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。值得注意的是，近年来土地出让金的绝对增加值明显增长。据国土部发布的数据，2013年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，而2013年全国公共财政收入12万亿，土地收入就占了全国财政收入的33%左右。又据财政部的数据，2014年地方政府国有土地使用权出让金收入的决算数为40385.86亿元。还是财政部的数据，2015年国有土地使用权出让收入32547亿元。而2016年前8个月全国国有土地使用权出让收入约2万亿，这一数字占地方基金收入比例已达到87.89%。
从具体城市来看，据中原地产研究中心统计，前8个月，单个城市土地出让金超过100亿的达到了39个城市，多个城市出现土地出让金翻倍的现象。其中，杭州土地出让金上涨3倍，苏州、南京、合肥、武汉、郑州、深圳、宁波等城市全部涨幅翻倍。又是杭州，早于2010年，杭州土地收入更是高达1200亿元，当时已超过上海、北京而居中国城市之首，其城建资金支出几乎全部来自土地出让金。
又有统计显示，10年前国有土地使用权出让即地价在整个房价中大概只占20%，近几年则上升到60%甚至更高。为此，知名地产商任志强就曾多次就土地出让事宜“开炮”，认为土地出让金是推高房价上涨的“罪魁祸首”。于是，随着地王频出，随着地方政府的财政增长而来的是，房价也随之应声大涨。
在城市建设拉动当地GDP的同时，由于对政府官员的考核以GDP为主，这种政府经营城市的模式已经被广为复制。但问题也就在这里，地方财政事实上已经自觉的不自觉的被这种模式所“绑架”。当地方财政成为“卖地财政”时；当中央政府不可能包揽地方财政的所有资金缺口时；当中央政府又无法给其提供替代性税源时。房地产市场的调控，也就注定它将存在太多的不确定性了。
在财权和事权的不对称下，在当前的唯GDP的政绩考核制度压力下，地方政府往往为了求得经济的快速发展，而不得不降低公共产品和服务的有效供给。而又由于官员任期普遍较短，其投资往往集中在短期见效的项目上，真正有助于提高地方竞争优势的教育、法律体系、有助于地方长治久安的医疗、养老等公共产品却投入不足。正是这种原因导致了我国产业结构的畸形发展——投资率居高不下，并且投资结构严重扭曲，导致资源配置的低效率。
总体而言，目前我国现行的分税制度，存在着几大问题。首先是我国税收的立法权高度集中在中央，这样的结果是，不能充分调动地方涵养税源的积极性。第二是现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理。这就导致地方缺乏主体税种，单个地方税种的收入规模和其占整个税收收入的比重都比较小，导致地方自己的财源小而且很不稳定，如此以来便对预算外和制度外资金、土地财政和负债依赖程度较高。
地方财政对于土地的依赖度
以苏州为例，根据中原地产的数据，2016年前8个月的土地出让金为966.7亿元，如果采用目前约定俗成的方式计算土地财政依赖度（土地财政依赖度=城市土地出让金/城市一般性财政收入×100%），那么苏州2016年前8个月的土地依赖指数高达82.6%。此外杭州、合肥、南京等城市依赖度指数也都超过了50%，大有没有你（土地财政），我们（城市）就活不了之势。下面这则早年的新闻可以对此予以佐证：
北京市“精心计划”上半年GDP增速倒数第一[6]
据中国之声《新闻纵横》报道:北京上半年GDP增8%，低于平均增速，成了全国倒数第一。但是这次垫底是北京市主动占位，精心计划的结果。
为了这个倒数第一，北京市加大调控房地产行业力度，搬走了首钢，限制了汽车购买，北京为何“舍得”为了什么？
8%，这是北京上半年GDP的增长速度。这数字低于往年同期，也低于全国GDP增速1.6个百分点。从1991年开始，北京的GDP年增长率一直保持在9%以上，何以今年上半年会低于9%？北京市发改委主任张工说，这是北京市着眼于调整产业结构、转变发展方式的主动选择。
北京市发改委主任张工：今年上半年经济运行的特征，是北京市主动实施了加大调控的力度，主动舍弃了一些曾经的经济增长支柱。
房地产，多年来占据着北京市投资的半壁江山，相关税收占地方财政20%左右，但为了落实国家调控政策、遏制房价过快上涨，北京市采取了国内最严格的调控措施；汽车，作为全市消费的最大支柱，贡献率曾达到60%以上，但为了城市的可持续发展，北京推行了限购政策；首钢，这面首都工业发展史上的旗帜，曾是全市重工业最为重要的引擎，但为了缓解资源环境矛盾，促进产业升级，北京实施了首钢搬迁调整，主流程全面停产。这些，都是北京市在城市综合发展进程中的“舍”，舍掉了与城市生态环境保护，百姓居住条件改善，以及市民出行效率提升不相适应的经济的盲目增长点。
如果要对这个新闻予以解读，那么简而言之就是：舍掉了房地产，北京的经济增长就必然减速。
主动让一座城市的经济增速放缓，于经济过热时期或某市一城一时显然是可行的，但如果在经济下行时期，在保8保7保……时期，全国都是如此，那么无论是地方还是中央，显然是接受不了的。首先，在于党的庄严的政治承诺即党的“十八大”指出：到2020年，即建党100周年时，为把我国建成全面小康社会而奋斗。其目标要求就是到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，这就意味着，我国经济必须确保中高速增长。按照翻一番的量化标准来说，就是在今后一段时间里，我国必须确保年均增速为6.5%以上。但问题却在于，目前我国经济仍处在下行周期，经济下行的风险犹在。其次，根据人力资源及社会保障部研究的结果来看，GDP每增长一个百分点大体带动80-100万人的就业。[7]而我们又知道，房地产产业所能够带动的相关产业链很长，这对于促进经济短期增长的确有立竿见影的功效。也正是从这个角度出发，我于2012年3月出版的我的《全球大趋势2：被债务挟持的世界经济》一书里明确提出：“无论是中央还是地方，事实上都需要房地产业、都依赖于房地产。”[8]
当然，土地财政表面风光的背后，却透露出很多危险的信号。除了前面提及的，它是推高房价的主要黑手之外，其背后的弊端更是不容小觑。
首先，地方经济会因此而陷入“卖地—举债—再卖地”的恶性循环，用未来的可持续发展为当前的虚假繁荣“埋单”。随着可开发的土地资源越来越稀缺，不敢想象，没有了土地资源的地方政府，还会怎样来发展地方经济；
其次，靠卖地增收，加大了地方的金融风险，增加财政收入的不稳定性，不利于财政税收的平稳与安全；
更为重要的是，地方政府在土地上取得巨大的收益后，很容易产生严重的依赖性，渴望坐享其成，不努力发展实体经济，更别提转变经济发展方式，调整经济增长结构了。讽刺的是，很多人却以为抬高房地产价格，就能编织一张“资本市场安全网”，就能确保产业结构的转型。
[1]彭晓辉.中国式分税制如何成型[J].大地周刊，2010（06-07）.
[2]贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究，2002(2).
[3]高培勇.财税改革将在“十二五”扮演重要角色[N].经济参考报，2010-10-08.
[4]财税制度改革怎样促进经济发展方式加速转变[N].中国广播网经济之声，2010-12-08.
[5]王振宇.理顺财税改革十大关系[J].瞭望新闻周刊，2009.
[6]北京市"精心计划"上半年GDP增速倒数第一[N].中央人民广播电台中国之声《新闻纵横》栏目.2011-07-26.转引自中国网络电视网：http://news.cntv.cn/20110726/108478.shtml
[7]人保部：GDP增一个百分点可带动80-100万人就业[N].中国网.2009-07-24.转引自：搜狐网：http://news.sohu.com/20090724/n265457620.shtml
[8]韩和元.全球大趋势2：被债务挟持的世界经济[M].中华联合工商出版社，2012：196-197.