两会e案一：全面营改增，应人随事走

国务院总理李克强在《政府工作报告》中明确表示，从5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增。

有关营业税改征增值税话题，从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展试点，至今已超过4年，是到该彻底了断的时候了。之所以将这四个行业放在最后，主要因为其难度最大。比如生活服务业，主要由零散的个体经济撑起，纳入增值税系统后，从业人员较难适应增值税管理较为严格的需要；因为金融保险业有各种各样的产品，如何构思将增值税套用到每一个具体金融产品上，是金融业“营改增”的设计难题；而房地产作为投资品，且最大成本土地卖主是政府，如何确定进项税抵扣无疑是最重要障碍。

相比较以上三项，全面“营改增”最难的行业则是建筑业。因为建筑业主要成本构成中，工资、沙石均没有发票，没有抵扣项，如何确定税率是个大问题。而最大的问题，则是纳税地点的确定问题。按照目前增值税有关“纳税地点”的相关规定，固定业户应当向其机构所在地或者居住地主管税务机关申报纳税。而目前建筑业有关“纳税地点”的相关规定是，建筑业劳务的应税劳务，应当向应税劳务发生地的主管税务机关申报纳税。

那么，问题来了。如果建筑业“营改增”后按照目前《增值税条例》确定纳税地点，地区间税源必然发生巨大的调整，建筑企业多的地方获利明显，但最终的结果一定是各地政府迅速出台各种管理政策，限制异地建筑商进入，这又与市场经济规则相矛盾。

全面“营改增”面临的另一个问题就是现有税务管理资源如何分配？众所周知，1994年国、地税分设以来，人员虽增加了很多，但非“一线岗位”人员太多，管理效率反而被弱化，尤其是纳税人需要多跑一个“衙门”，负担是明显的增加。可以说，用“怨声载道”来形容纳税人感受丝毫不为过。

就目前地税机关而言，工作量最大的是营业税，尤其是对建筑业营业税的管理。全面“营改增”后，牵扯精力最大的税种，也是地税最重要的税源被国税拿走，地税连发票管理权也全面转移，企业所得税理应由国税系统全面接管，地税工作量因此将大大降低。而随着主题为“深化国税地税合作”的税收征管体制改革进一步深化，目前由地税征管的城市维护建设税、教育费附加及地方教育附加费，甚至个体户应缴地税的其它税费，短期理所当然应由国税局代征。而从远期税收制度设计看，无疑会遵循“简税制，宽税基”原则，取消此类不能算真正税种的附加税、费。此外，目前由地税部门征管的土地增值税，在增设该税种时就被诟病与企业所得税重复征税，“营改增”后又明显与增值税重复征税。因此，土地增值税应该也已进入“倒计时”。

那么，为了“营改增”的全面顺利推进，面对“营改增”后地税业务的大幅度减少，国税业务同步大幅度增加，税收征管力量如何进行再分配，富余地税人员如何安排已成为全面“营改增”前必须思考的问题。

以笔者对高调“大部制”改革的理解，业务严重同质化，且在中央层面拥有同一个“婆婆”的国税、地税系统是否合并，甚至可以作为衡量此轮“大部制”改革是否真正成功的“标杆”，我相信“顶层”应该也会有这样的认同。而全面“营改增”之后，在中国这样一个地方政府没有税收立法权的国家，地税部门将失去独立存在的必要。

按照去年年底国务院发布的《深化国税、地税征管体制改革方案》，新一轮税收征管体制改革是“合作”而非“合并”，那么全面“营改增”前，如何解决国税系统因工作量大幅度增加而导致征管力量不足问题，笔者以为应效仿取消养路费改征燃油税做法，按照“人随事走”的原则，分流部分地税人员进国税系统，也可有效预防全面“营改增”后地税人员无所事事，导致队伍涣散问题。