管理效率刍议*

——从两首打油诗和一组漫画说起

熊义杰

（西安理工大学 经济与管理学院 710054）

 

笔者对管理效率问题的注意几乎可以追溯到30年以前。随着21世纪的到来和我国加入WTO日程的日益临近，笔者对于管理效率问题的思考日渐深入。WTO的基本准则是统一的国际大市场，而管理效率不高的现实则是我们参与国际竞争的严重障碍因素。因此，如何提高管理效率是当今管理科学研究的重要课题之一。然而，影响管理效率的因素很多，主要的比如工作程序、工作作风、组织结构等等。所以，管理效率问题的研究，实属一项综合性很强的重大科学研究。

1. 管理效率与工作程序

过去，在一本管理学著作中，我曾经看到过一首打油诗，题目叫《扶油瓶》[1]，给我留下的印象很深，内容是这样的：

                  油瓶倒在地，

                  小康着了急。

                  想要上前扶，

                  未经领导批。

                  急急写成文，

                  报告往上递。

                  秘书看了呈主任，

                  主任签了送经理。

                  经理同意画圈圈，

                  画完圈圈交书记。

                  请示总算批下来，

                  再看油瓶亮了底。

这首打油诗充分地揭示和鞭笞了繁琐的工作程序所带来的低效率。读了这首打油诗，我们就不难想像在我们国家的一些地区，何以会一个项目从动议到最后立项常常需要盖200多个戳子。当然，并不是说按程序办事就一定是低效率，恰恰相反，有时候为了提高效率反倒要求非一定要按一定的程序办事。管理学中有这样一个案例，说的是过去在日本有一家企业，生产一种照明用的灯头，合格的产品要求里面必须安装两个弹簧。然而由于采用的方法是由安装工人在一大筐弹簧中随机地抓取两个进行安装，因而常常由于疏忽，总是发生只装一个弹簧而忘记了另一个弹簧的情况，使得大量的产品成为废品。问题反映到了当时正在日本考察的一位美国管理学家的案头，他建议只要增加一道工序，由一位工人专门从箩筐中拿出两个弹簧放在托盘中交给安装工人，再由安装工人装入灯头。这样安装工人是不是完成了两个弹簧的安装，一看便知。从此以后，这家企业产品质量不高的问题解决了。这个案例说明了必要的程序与效率之间的关系[2]。

在管理的实践中，效率与程序之间之间的关系是极其密切的，合理的程序可以提高效率，而不合理的程序则降低效率，造成窝工和浪费。这说明效率与程序既相互依赖，又总是存在着比较尖锐和突出的矛盾。在这里，最重要的就是要有一个合理的工作程序，合理必要的程序是提高效率的前提。这一点在重大问题的决策中尤其显得重要。现在，有一些领导人往往以提高效率为借口，对于重大问题的决策简单从事，或者独断专行或者只是走走过场，因而常常由于决策失误给事业带来了很大的损失。即使遇到这种情况，往往也只是以交学费为由了事，或者以瞒天过海的手法文过饰非，而不是从思想深处寻找原因，真正地建立起一套民主科学合理的决策机制，这是十分有害的。我们并不否认效率与程序之间的矛盾，但是我们也必须明白和承认，合理科学的决策程序是科学决策的保证。效率等于目标与速度的乘积，目标错了速度越高效率就越低。我们要摒弃的是类似于“扶油瓶”式的程序，而必要合理的工作程序则绝对不能少。

       在这里我们也还必须明白，建立必要的工作程序是为了保证不出问题，是为了高效率的工作，而并不是为了要照顾某个部门或者某个领导人的面子。在管理实践中，机构臃肿部门林立常常造成组织机构的低效率运转。如果确实存在诸如此类问题，那么机构改革就是在所难免的了。这属于另一个问题，下面我们会专门进行讨论。

2. 管理效率与工作作风

工作作风是影响管理效率的又一个重要的直接因素。另有一首打油诗，题目叫做《办公四字诀》[2]，可以说明这一点。内容是这样的：

                 ----压----

                不管来自上，

                不管来自下，

                任务再多也不怕，

                给它一个压。

                从秋压到冬，

                从冬压到夏，

                既来之则压之，

                问题有啥复杂？

                天不会垮，

                地不会塌，

                花儿照样开，

风儿照样刮，

官儿照样做，

工资照样拿。

上级催，

不理；

群众问，

由他。

聪明人自有办法，

擅长装聋作哑。

手不动，

脑不勤，

造化，造化

天大的造化。

 

----推----

手中不只一件宝，

压不了就推，

这任务属于别的部门，

那工作该归别的单位。

风马牛不相及，

河水不犯井水。

交给我们处理，

这压根儿不对，

往上面送，

朝下面推，

手中大笔一挥，

一推了之心无愧。

责任赖得干净，

免得雨打风吹。

好经验无比宝贵，

有所为有所不为；

多一事不如少一事，

此乃办公之精髓。

 

----拖----

压不了，

推不脱，

还有一个拖。

磨磨蹭蹭，

从容不迫，

一天工作十天做，

这也没什么!

休要争分夺秒，

切忌图快贪多，

常言道慢工出细活，

一个拖字记心窝。

又道是忙中有错，

急性子谨防翻车。

公文旅行并不坏，

人多眼多圈也多！

心安理得，

得过且过，

闲来且唱拖字歌，

拖拖拖，

拖拖拖，

这样办公真快活。

……

 

----了----

压来拖去知多少，

归根结底一个了，

了就是好，

了就是宝，

不了了之妙妙妙！

不怕雷声大，

却喜雨点小，

抓而不紧也是抓，

走走过场老一套。

压字开花，

了字结果，

顺理成章好诀窍。

大事化小，

小事化了，

皆大欢喜少烦恼。

饱食终日不用心，

铁打的饭碗砸不掉！

这首打油诗真实地反映了我们衙门中一些官僚腐败分子的办公形象。可以说，笔者开始注意到管理效率问题，正是从看到这首打油诗之后开始的。虽然，这首打油诗的发表距今已经三十多年过去了，然而它所反映的现象并没有完全绝迹。老百姓不是常常抱怨一些政府衙门是“门难进，脸难看，事难办”吗？足可见问题仍然是比较严重的。许多刚刚走上工作岗位的大学毕业生，常常对于政府衙门中“一杯清茶一支烟，一张报纸看半天”的办公程式感到不习惯，而随着时间的消逝逐渐地也就感到不以为然或习以为常了。衙门中官僚腐败作风的形成和存在，实际上也是社会上各种不正之风流行的根源所在。因为老百姓总是要办事的，无奈要办事只好想办法先打通关子。于是，请客送礼、授受贿赂等不正之风便开始流行。当然，一个良好的工作作风的形成与多方面的因素有关，其中包括工作责任心、事业心、理想追求以及个人付出的回报情况等等。工作作风的直接表现是工作的积极性。在一个单位中，员工工作的积极性状况如何，与管理组织的组织结构是密切相关的，包括人员的多少以及结构的合理性等等，这些因素都会从多方面影响到管理效率的高低。

3. 管理效率与组织结构

    说到组织结构与管理效率，首先我们会想到的是所谓的帕金森定律，这一定律揭示了现代行政机构的日益庞大与行政效率成反比的规律。这一定律是由英国政治学家兼历史学家帕金森(C.N.Parkinson)于1957年在他发表的《帕金森定律及关于行政的其它研究》(Parkinson’s Law and Other Studies in Administration，中文译名为《官场病》)一书中提出的，其主要内容[3]包括：（1）行政领导人都喜欢不断地增加自己的下属，以便显示自己的权势，但实际工作并不需要如此多的人员来办理，而且各级行政人员在工作中又会相互制造出新的对机关本身并没有多大必要的工作。如此，不管实际的工作量如何，机关工作人员每年都会平均增加5％左右。（2）机关成立的年代越长，机关人员的素质就越低。因为行政领导人大多不喜欢选用比自己才能更高的人，以免造成职位上的竞争者。（3）开会时间的长短与所讨论问题的重要性成反比，因为小事大家都懂，而且关系不重大，所以发言人多而且占用时间长；但对于重大问题或者因为不懂，或者因为关系重大，为避免承担责任，所以发言人少而且占用时间短。（4）机关组织采用委员会形式的越来越多，人数也越来越庞大，并且在委员会的内部经常不断地产生出较小的非正式的核心小组，这种核心小组逐渐发展，日益形成力量。（5）机关在内部趋于腐败的同时，其外表的建筑及办公设备却日趋豪华和壮观。（6）为防止下年度的机关预算经费被削减，机关每年总是要想方设法用完所有的经费。

帕金森定律是帕金森对西方的情况所作的概括，我国的情况也概莫能外。也不记得是什么时候了，我曾经看到过一组漫画，题目叫做《走之歌》，总共由四幅漫画组成。其中，第一幅漫画标注的是中央领导，中央领导唱的歌是“妹妹你大胆地往前走”，意思很清楚，那是鼓励地方加快发展。第二幅漫画标注的是地方领导，地方领导唱的歌是“月亮走我也走”，意思同样很清楚，那是说你走我也走，你不走我也就不走啦。第三幅漫画标注的是基层领导，基层领导唱的歌是“跟着感觉走”，显然，已经失去了明确的目标，有一点“当一天和尚撞一天钟”的味道了。第四幅漫画标注的是老百姓，老百姓唱的歌是“我不知道我不知道……”，显然，已经完全处于迷茫状态，有些昏昏噩噩不知所措了。

这一组漫画描绘了我们的政府机关运转的基本情况，它说明在我们的机构中多多少少存在着政令不通的现象。同时，这一组漫画也为我们揭示了信息在传递过程中的一个基本规律，即随着组织层次的增多，信息的传递常常会严重失真。这是很容易理解的。在生活现实中，大家可能都听说过这样一种说法，说“东西越传越少，话越传越多”。东西之所以会越传越少，是因为有的人总喜欢雁过拔毛；而话越传越多，是因为有的人总喜欢“加盐添醋”。毫无疑问，要提高管理效率确保信息传递过程中的保真性是非常重要的。那么，如何做到这一点呢？这里涉及到管理学中的两个基本原理。

一个原理即管理的层次原理。这一原理是说，从提高管理效率的角度出发，管理的层次应该尽可能地少。这是因为，管理的实质乃在于信息的沟通，管理的层次越多，信息传递的速度就越慢，由最高层到基层经过的中间环节就越多，而且信息失真的可能性也就越大，有时候可能会完全失真，就像漫画《走之歌》所揭示的那样。当然，管理层次的多少与管理幅度的大小是密切相关的。因为在一个组织或系统中，管理的层次和管理的幅度总是成反比例的。管理的层次多，管理的幅度就小，而管理的层次少，管理的幅度就大。

另一个原理是管理的幅度原理。这一原理是说，从充分调动管理对象的积极性的角度出发，管理的幅度应该尽可能地小。这一点并不难理解，因为许多人可能都听说过这样一种说法，叫做“人少好过年，人多好种田”。道理很简单，在可以享用的东西一定的情况下，人少每一个人可以享用的就更多，而人多每一个人可以享用的就更少。美国管理学家巴纳德（C.I.Barnard，1886--1976）从理论上分析了这一点，他指出：一个组织的存续和发展取决于两个因素的比率[4]，其中一个因素叫做贡献，即个人为组织所做的牺牲；另一个因素叫做诱因，即组织对个人所做贡献给予的补偿，用公式表示就是：

     

 

        也就是说，在一个组织中，如果其成员为组织所做的牺牲都能够得到补偿，那么这个组织就存续就发展；反过来，在一个组织中，如果其成员为组织所做的牺牲不能够得到补偿，那么这个组织就衰败就萎缩。这一点不难理解，因为，一个组织的成员如果能够各得其所，他的积极性就高涨，工作热情就大。而反过来，如果他为组织所做的牺牲不能够得到报偿，就意味着他的贡献没有得到承认，无疑他的积极性就难以高涨，工作热情自然也就不高。

到这里，细心的读者可能已经发现，管理的层次原理和管理的幅度原理是矛盾的，是不能兼得的。确实如此，因为我们已经知道，对于一个既定的组织来说，管理幅度和管理层次是成反比例的，两者是互为消长的。然而，这两者也并非完全不可以统一，运用经济学原理进行分析，没有别的办法，我们只有设法控制组织的规模，只有将组织的规模控制到尽可能的最低限度，最少层次和最小幅度才能够兼得。用经济学的原理来说，就是用尽可能少的人力投入去完成一定的任务或者用一定的人力投入去完成尽可能多的任务。只有这样，我们才有可能在相对的意义上符合管理的层次原理和幅度原理的要求。

大家都知道，过去在很长的时间内，我们国家实行的是低工资多就业的政策，常常是三个人的活儿五人干，因而导致了各行各业各个部门普遍存在的机构臃肿人浮于事的积弊。近几年来，随着市场经济机制的不断发育和完善，这种做法的弊病逐渐暴露出来。于是，职工下岗企业重组便成为必然的选择。这种情况说明，我们已经开始向过去告别，这是十分可喜的事情。我们已经看到，过去由于长时期的计划人事制度所形成的“有人无事做，有事无人做”的矛盾现象，正在由于大量的下岗职工涌向社会而不断消失，我们的生活方式正在由于大量的下岗职工的存在而得到改变，我们的生活水平和生活质量也正在由于大量的下岗职工的存在而逐渐提高。很显然，要提高管理效率，就必须通过各种方式，充分调动人的积极性和主动性。而在到处人满为患的情况下，干多干少一个样是常有的事情，因而低效率便在所难免。所以，要提高综合管理效率，人口控制也是非常必要的，基本国策绝对不能变。

现在对于计划生育不少地方有一种麻痹松懈思想，这种苗头必须及时得到纠正。过去，我国人口控制的一贯目标是，到二十世纪末把人口控制在12亿之内。然而，这一目标早已经被突破了。据资料报道，2000年11月进行的第五次人口普查我国总人口已经接近13亿。我们一定要充分认识到人口问题的严重性，我国许多问题的症结都集中在人口上，正如我们在这里所研究的管理效率问题就是其中之一。比如，正是由于我国人口太多，因而在不少人的头脑中就有这样一种观念，中国人多，效率高低无所谓，只要人人有饭吃就行。固然，我们承认吃饭问题的重要性，但是不讲效率不顾效益是决然不行的，尤其是在市场经济体制已经逐步确立的今天。从2001年11月起我们已经成为WTO的正是成员国之一，入世以后面对统一的国际大市场，不讲效率不顾效益必然是处处被动，要想在竞争中取胜那是绝对行不通的。按照效率原则，就是要用最少的人办最多的事。如果按照效率原则对我国的人口状况进行分析，我国的过剩人口至少不下三亿，这是许多有识之士的一致看法。所以，提高效率和节制人口必须双管齐下，否则，我们的所有设想都可能会成为空想。

4. 管理者素质及其它

      上述的两首打油诗和一组漫画向我们清楚地揭示了这样两点：第一，我们的管理效率不高；第二，管理效率总是受到多种因素的影响，比如工作程序、工作作风和组织结构等等。这两点说明，管理效率的研究的确是一个具有着重要实践意义的重大理论课题。当然，除了我们已经分析过的因素以外，对于管理效率经常发生影响的因素还有很多，比如，人的价值观念、道德观念、理想追求、知识水平、文化化素养、生活方式和习惯，还有社会的文化传统、时间及效益观念等等，都会在不同程度上直接间接地影响到管理效率的高低。这些因素，集中地反映在管理者的素质上。

管理活动是靠管理者推动的，管理者的综合素质如何，是影响管理效率高低的又一个重要的直接因素。在这一点上，我们所面临的情况更糟。有人曾根据《陋室铭》做了一则《做官铭》，可以反映这一点。现收录如下：

才不在高，有官则名；学不在深，有权则灵。斯是衙门，唯吾独尊。前有吹鼓手，后有马屁精。谈笑有人捧，吃饭有人陪。办事有心腹，后顾有小兵。往来皆公务，假公攀上峰。可以搞特权，结帮亲，无批评之刺耳，皆颂扬之谐音。能青云直上，呈风显精神。群众曰：“臭哉此人”。

活脱脱的一副官僚老爷形象。前不久，在一本新出版的叫做《1998中国病》的书中我还曾经看到过一则可以称作《领导来了怎么办》的顺口溜[5]，反映了下属官员如何接待上司领导的情况。内容是这样的：“领导来了怎么办？先住宾馆后管饭。管饭以后怎么办？麻将桌上搬一搬。搬完麻将怎么办？桑拿浴里涮一涮。涮完以后怎么办？找个小姐按一按。按完以后怎么办？……，请咱领导算一算。算完以后怎么办？主任签字花公款。”不难看出，整个儿地吃喝玩乐一条龙。这种接待方式在一些地方可以说是司空见惯，在不少地方似乎已经形成了一种定式。由此可见，公款吃喝缘何屡禁不止，从而也不难想像有人曾戏称说，我国每年光公款吃喝就要喝干两个西湖水。

依靠这样的一些官僚平庸之辈，我们又怎样能够提高管理效率呢？所以，过去毛泽东同志曾说过，重要的问题在于教育农民，现在有许多有识之士则这样说，如今重要的问题在于教育干部，的确不无道理。从这一点来看，2000年前曾在全国各地深入开展的三讲教育运动的确非常必要。但愿各地的三讲教育不要走过场！此愿并非多此一举。因为许多人可能都曾注意到，2000年年初江西省原副省长胡长青问题的败露，就发生在江西省省直机关三讲教育结束后不久。而且据说，在胡长青的三讲教育档案材料中对此人的结论是该同志能够坚持党性原则，因而属于三讲教育过关干部之列。这一问题的暴露，充分说明了在我们的管理者队伍中，尚严重地存在着不讲实效的形式主义。形式主义是效率的大敌，在对于管理效率的研究中是切不可以忽视的。

我们再来看几则关于我国管理效率问题的实际案例[6]。这些现象虽然已经过去了十几年，但产生问题的根源未除，滋生弊端的土壤依旧。

案例一：江苏无锡某化工厂曾经从联邦德国引进了一套“压敏胶涂布生产线”，在历经三年，盖了800多个图章，复印了38万张纸的报告、资料，累“病”一台“佳能”复印机，跑“瘫”一辆“友谊”面包车之后，才最终进入了总装调试阶段。

案例二：位于张家界国家森林公园服务区范围内的某市食品厂的技术改造工程，自1983年开始规划已经三年了。从各种申请报告、项目建议书，到一份份盖着公章的文件、设计方案，可谓应有尽有。可是，工人们仍挤在破烂低矮的车间里，大汗淋漓地操作着几十年前的旧机器。而一套花了30多万元从国外引进的面包生产线设备却一直躺在露天大院里，任凭风吹雨淋日晒。花30万元征到的新厂区土地，仍是杂草丛生的一片荒地，食品厂的改造工程仍停留在一纸空文上。三年来，食品厂改造工程在落实的过程中耗费了大量的人力物力。据厂方统计，工程从申报到完成一系列的批复，厂、局向上所打的报告、协议、合同书共49个，由上级和有关部门下达的文件、通知34个，盖下公章173个。厂方共派出104人次到省、自治州，花去旅差费、招待费1.5万多元。但工程还有100万元的资金没有着落，处于欲干不能，欲罢不忍的状况。不仅如此，每年厂方还要以生产的全部利润去支付银行贷款的利息。

    案例三：1984年初，新疆博湖县乡镇企业局决定依托本县丰富的芒硝和盐资源，利用一个倒闭的化纤厂的部分设备和厂房，在塔什店建一个孔雀化工厂。预计建成投产后，年创利润在10万元左右，加上折旧、税收，3年后可收回全部投资。从1984年12月到1987年6月底，博湖县的2位县委书记、1名副县长、乡镇企业的两位局长、筹办孔雀化工厂的领导们和其他干部，带着一份又一份盖着公章的批文或报告，在库尔勒市、乌鲁木齐市等8个地方的党、政，财、税、粮、水、电、煤等部门和单位之间频繁奔波，几乎是逢人就求情，“遇庙就烧香”。但烦琐的审批程序，“扯皮”体制和某些机关的拖拉作风，把他们折腾得苦不堪言。办妥一个项目的审批手续，要盖十几个公章，有时要在博湖县和库尔勒市往返跑四、五次，行程五、六百公里。在办理“筹建许可证”时，乡镇企业干部象皮球一样从这个部门被“踢”到那个部门，经过一年时间，才拿到“筹建许可证”。1985年2月，巴音郭楞蒙古自治州环保局批准孔雀化工厂在塔什店兴建。但第二年塔什店划归库尔勒市后，市环保局又不同意博湖县建厂，并说巴音郭楞蒙古自治州环保局的批文无效。于是，只好补办手续，公章又得继续盖下去。为了办这个厂，博湖县的有关人员已经行程2万多公里，在50多个机关单位加盖了200多个公章，时间长达两年半，但办厂手续仍未完成。他们无可奈何，仰天长叹：“办建厂手续比建厂还难啊！”

案例四：1987年初，上海宝山县筹办一个规模不大的中外合资企业，从列项到签约，筹办人员足足花了一年零3个月的时间，奔上跑下，先后进出党政机关的14个委办和19个局，费尽口舌，百般求情，好不容易盖了126个公章。可是，到1988年3月，手续仍然没有办完，公章还要继续盖下去。为此，当时的上海市委书记、市长江泽民，击案痛斥了这种扯皮、拖拉的官僚主义衙门作风。

案例五：南京首座星级宾馆中央大厦，1986年底工程被批准，到1990年9月主体工程封顶，盖章达400多枚。其后，建一个锅炉房盖章30枚，一个配电房盖章58枚，建一个面积不足1000平方米的大厦配套八角楼，盖章308枚。大厦总经理说，大厦尚未竣工，盖章已达1096枚，待竣工试营业尚有百余个图章需要盖。此事见报后，省市组织联合调查组，认为报道与事实有很大出入。经查，行政与行业主管部门共盖章172枚，工程业务技术盖章723枚，大厦投资者内部行文盖章67枚，重复统计的134枚。

如果说上述案例在时间上有些显得过时的话，那么我们再来看看最近的一些例子。据西安《华商报》透漏，2000年青海省西宁市一位商人准备投资2000万元建一个批发市场，结果在审批过程中，除了消防部门没有收钱外，其余数十家单位共盖了110多枚图章，花费了近80万元，用了半年时间项目才算最终告馨。而这110多枚图章，实际上又有多少是该盖的呢？只有上帝知道！1987年，河南驻马店一市民经有关部门审批许可，盖了一幢小楼。当时城建局还给核发了“零星修缮许可证”，说是相当于“土地使用证”和“建房许可证”。可过了没有一年，土地局就不承认他手上的证据了，认为属于非法建房，并予以没收。无奈他只有借助于法律。结果官司打了13年，到2001年法院才最终判定他的“零星修缮许可证”有效。但此时小楼早已让“清房办”拍卖。由于没有原土管局没收其房屋的证据，他要求返还房产的请求最终被驳回[7]。

综合以上分析和事实，要加快实现社会经济现代化的步伐，就必须研究探讨怎样才能不断地提高我们的管理效率。然而，或许也正是因为管理效率的制约因素太多，长时间以来，管理效率问题并没有引起学术理论界的太多关注，不管是在国际还是在国内，这方面的研究资料都十分的稀缺，这种情况我们只消到图书馆查一查便不难证实。所以可以预言，在对管理效率的研究方面，如果我们能够取得一鳞半爪的成果，那一定是填补国际国内学术理论空白的创举。在科学的处女地已经十分稀有的情况下，能找到这么一片真正属于我们自己的领地，的确是我们的万幸。然而，我们也十分清楚，对于管理效率的研究其中包含着很大的难度，但科学所需要的也正是这样一种敢为天下先的拓荒精神。我们必须啃下这块硬骨头，这是我们义不容辞的责任。

《管理效率及其计量方法研究》是我校——西安理工大学重点资助的一项社会科学研究项目。我们知道，由于受多种原因的影响，我国的管理效率不高，管理人员的工作效率普遍较低。我国加入WTO以后，面对发达国家的激烈竞争，要想在国际竞争中立于不败之地，努力提高管理效率和工作人员的工作效率，无疑是竞争取胜的关键措施之一。然而，什么是管理效率，管理效率主要受哪些因素影响，如何测量管理效率和管理人员的工作效率，则一直是国内外学术理论界没有妥善解决的一个重大问题。本研究的目的，正是要探讨管理效率以及管理人员工作效率的测量方法及应用。本研究的主要内容包括三个方面：1）什么是管理效率，这是全部研究的基础；2）管理活动的实质，管理活动千差万别，管理效率的计量要求必须弄清楚管理活动的实质；3）管理效率的计量方法，这是全部研究的最后落脚点。本研究的突破，不仅仅只是填补国内外学术研究的空白，甚至可能会导致管理学的革命和新的管理学体系的建立。

5. 加入WTO与管理效率

从2001年11月起，我国已经成为WTO的正式成员国之一。为了我们的民族能够傲立于世界民族之林，也为了我们的民族经济能够在与世界经济的激烈竞争中不至于萎缩，对于我们的管理效率不高的问题我们必须予以正视。2002年云南行政学院的钱素华和云南师范大学教育与管理科学院的闵卫国撰文，以《加入世贸组织对我国政府管理效率的新要求》[8]为题，讨论了加入ＷＴＯ对我国经济、文化以及公共行政管理将产生的影响，特别对于政府公共管理行为所提出的更高要求。两位学者指出，目前我国的政府管理在效率方面存在许多不足，我们必须采取有效措施解决这些问题。

5.1 目前我国的行政管理与WTO的要求极不适应

加入ＷＴＯ对我国经济、社会等方面的影响已显现出来，对我国政府管理观念和管理行为的影响日渐突出，最为直接的影响就是要求政府管理高效化，以适应经济全球化发展对管理的要求。20世纪80年代初邓小平同志根据我国现代化建设需要，率先提出精简机构、权力下放方面的公共管理体制改革，以及后来不少地方所实行的“小政府、大社会”管理模式，都是在“提高效率、降低成本”方面所作的努力。但要适应ＷＴＯ对公共行政管理的要求，还有相当的距离，我们必须着力解决好政府管理现存的效率低下问题。这是因为，加入ＷＴＯ对我国政府管理的体制必然产生直接影响，这其中影响最为直接和深刻就是政府效率。它要求行政管理的方式必须突出以市场和效率为中心，要讲求管理出效率。具体主要表现在:

首先，加入ＷＴＯ要求我国政府必须进一步改革和完善行政管理体制，营造有利于更加开放、有序和宽松的管理环境。要减少机构、减少层次、减少环节、减少头绪，减少不必要的行政审批“关卡”和简化人为的繁杂手续，拓宽经济自由度，以适应ＷＴＯ的游戏规则。

其次，加入ＷＴＯ要求我国各级政府必须改变克服政出多门、政策“打架”、行政审批多的现象。入世了，我们必须全面清理与国际法规相违背的政策和规章制度。现在我们有的省有的部门已开始全面清理所谓“旧”政策，将改革开放以来，凡是与ＷＴＯ有关的法规相抵触的政策、规章制度，要一律按照法律程序予以废止或修正。

第三，加入ＷＴＯ要求我国政府管理部门必须扫除衙门习气，克服官僚主义，真正实现“三转变、一提高”,即进一步转变职能，转变工作方式，转变工作作风，提高工作效率。这样，我们在管理上才能和国际接轨，适应国际化经济高效性的要求。

第四，加入ＷＴＯ要求各级政府必须树立管理效率优先的观念，加快公共行政管理国际化的步伐。时间就是金钱，效率就是生命。政府的一切交往都要守时、守约、守信用。延误了时间要赔偿，不守协定会犯法，不讲信用必遭投诉。增强效率观念，使政府公共行政管理国际化，以适应经济发展全球化的需要。

长期以来,我国政府行政效率低下的现象非常普遍。一般而言，政府对公众、社会所提供的公共品数量少、质量低、服务差、周转慢；办事程序过于繁琐，手续过于复杂；职责不清、分工不明、工作拖拉，相互扯皮；时间耗费多、公共资源浪费大；投入多，产出少、比率低、管理成本高；腐败时有发生，公众满意度不高。具体来说，我国行政管理效率不高主要表现在以下几个方面:

一是政府机关庞大，职能交叉。以省政府为例，政府下设委、办、厅、局，有些厅局下还设二、三级单位，一般行业系统的主管委、办内，又设一些与厅、局职责相对应的处室，处室以下又对口设科到人。且不说基层来办事要“过五关、斩六将”，就是省级厅局办一件事，也往往要经过七、八个环节。这与ＷＴＯ所要求的“精简、统一、效能”的办事原则差距甚远。

二是有职无责、程序繁琐。少数领导只当官、不办事，片面强调政策性，而忽视自己的责任，在自己职权范围内的事，该拍板的不拍板，该决定的不决定，事无巨细，都要“集体研究”，经常形成议而不决，决而不断，错过时机，贻误工作。一旦出现失误，即以集体名义承担，导致费时、费事、效率低下。

三是相互推逶扯皮。职责划分不清，缺乏协作精神，对于需要几个部门共同办理的公务，常常不知该找谁去办；即使找到经办者也常常是主办推给协办，第一协办又推给第二协办，推来推去浪费大量时间，浪费大量人力、物力和财力。如果上级追究，又相互扯皮，谁也不愿承担责任。

四是文山会海。办事手续多，文件多，开会多。通常基层要办一件事，要写报告，按级呈递，逐级批示，不盖三、五个图章就办不成事，真是“跑穿鞋底，磨破嘴皮”。有些领导同志常常认为，对一项工作只有开会进行研究，才算领导重视，因此形成了事事开会，事事发文，会议不停，文件不断，使得“四无”会议泛滥(无所谓的会、无成效的会、无准备的会、无决议的会)。

五是庙小菩萨多。政府机构臃肿，冗员太多，突出表现是政府机关编制太大，人数太多，官民之比为1:30，是日本等国家的10倍。特别是领导干部多，副职、虚职过多，造成职务泛滥，有职无责、有职无权、有职无事，有的厅、处室领导干部占一半，有的甚至高达70%以上，还有的部门五个领导带一个兵，造成政府资源和经费的严重浪费。

凡此种种现状，均不符合现代管理的要求，更无法适应加入ＷＴＯ对我国政府管理的要求。尤其需要特别注意的是，由于官员腐败所导致的低效率，和曾经一度泛滥的诸侯经济现象所导致的低效率，以及由文山会海所导致的低效率等等，已经成为我们提高管理效率不能不正视的严重问题。然而，鉴于本课题研究的主要目的是探讨管理效率问题的实质及其计量方法，且由于这三个方面的问题本身涉及面又很宽，因此，为防止冲淡主题起见，有关这三个方面的实证研究，本书将作为附录材料，在正文第五章之后给出。但是，不管怎么说，种种现象都表明，我们必须采取切实有效的措施，努力提高政府和企事业单位的行政管理效率，积极应对ＷＴＯ所提出的挑战，制定切实可行的政府行政提速举措。

5.2 各级政府必须加快行政提速

适应加入ＷＴＯ后高效管理的要求，政府必须采取有效措施改变目前管理效率低下的局面，像铁路提速一样，应该考虑行政提速。行政提速是深圳市委、市政府首先在2001年做出的重要决定。其主要内容，是进一步改进机关工作作风，改革审批制度，减少审批事项、简化审批环节和办事程序，提高政府行政效率。我们各级政府管理的提速，主要地应该从以下几个方面入手:

第一，要树立效率观念，在思想上先提速。随着我国加入ＷＴＯ，人们的价值观念、思维方式、行为准则等都在发生变化。要适应国际激烈竞争，必须增强效率观念，树立政府管理成本观念。在做法上，首先公共行政管理要树立全局观念。必须从小生产者的私有观念，本位主义和旧的习惯势力中解脱出来，像“大机器工业所要求的那样工作”。这样，行政工作就能自觉地服从大局需要，减少推诿扯皮，提高工作效率。其次，公共行政管理要树立时间观念。现代的竞争实质上是时间的竞争，人们越来越强调“四维”空间，越来越感到时间就是财富。政府必须把时间作为行政管理的坐标，处处珍惜时间，事事讲究实效。

第二，减少政府审批是行政提速的最直接手段。在目前政府管理的事项中，证照办理多，证照多的背后是审批多，审批多的背后当然是收费多、获利多。许多证照和收费不合法，审批和办证的法律依据不足，显然不适应ＷＴＯ的需要。因此，各级政府部门必须减少审批，进一步扩大联合审批和部门会签的范围，对盈利性指标和额度限制的审批事项，必须采取公开招标、拍卖和抽签等方式进行分配。对除法律和行政法规明确规定的企业注册前必须进行的审批和少数特殊行业以外，一律实行“先照后证”的企业准入制，政府要从“事先审批管理模式”转向“事后审批管理模式”,只有这样才能适应加入ＷＴＯ后引入外资的要求。

第三，要打破垄断，引入竞争机制，为社会提供高效服务。“垄断扼杀效率”,“政府集权降低公共服务质量”，这是经济学和管理学所揭示的真理。长期以来，在我国的公共管理领域里，政府基本上集中了所有的公共资源，提供着几乎所有的公共服务，如煤气、饮水、电力、电讯、公共交通，甚至包括对火柴、肥皂的供应等等，都是政府在进行微观且直接的管理，于是出现了“电老虎”、“水老虎”、“气老虎”、“电讯巨无霸”、“路霸”等等，“乱收费、乱罚款、乱摊派”以及“吃、拿、卡、要、报、占”等所谓的“行业不正之风”，有的政府公共服务机构已经严重蜕化变质为聚敛公共财富的机构。公共服务就这样躺在政府垄断的温暖怀抱里，养尊处优、颐指气使，“什么效率不效率”早抛到九霄云外去了。可见政府集权和垄断完全是在阻碍甚至扼杀效率。按ＷＴＯ的要求，提高服务质量、提高效率的办法和出路只有一个，那就是打破政府集权所形成的垄断，引入竞争机制。把公共服务项目向社会公开招标，谁的条件优惠谁中标。

第四，要引入公务员管理激励竞争机制，优化队伍才能保证提速。在公务员的“进口”方面，要实行严格的招考制度，公开考试、严格考核、择优录用。这种淘汰性的录用制度，带来的是激烈的竞争。在公务员的考核方面，对国家公务员的年度考核要具有法律效力，考核结果被用作公务员管理的各项内容的基础。考核结果有了等次的差别并且与“奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资”等六个方面挂钩，这就可激励国家公务员努力工作、奋发向上。在公务员的晋升方面，要采取公开选择，听取群众意见，经过严格考核，特别要强调工作实绩，把“功绩制”的原则引入公务员的职务晋升，保证工作成绩显著的公务员得到晋升。特别是“竞争上岗”制度的推行，更能有效地激励国家公务员努力向上、争做贡献。职务晋升是“干出来”的，而不是“等出来”、“跑出来”、“要过来”或“买过来”的。在公务员的降职、辞退或奖惩方面，也要优胜劣汰，让“只做和尚不撞钟”混日子的人没有立身之所，只有勤奋工作，高效工作才能保住饭碗。只有高素质的队伍，才能提供高效率的服务，才能适应ＷＴＯ对政府管理的要求。

第五，要建立电子化政府，从手段上保证提速。加入ＷＴＯ后，成员国间的国际贸易往来日益加剧，政府对信息的获取、加工、传递、整理、反馈的效率要求越来越高，从世界范围来看，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，全面信息共享已是大势所趋。联合国经济社会事务部把推进发展中国家政府信息化作为重点工作来抓，希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。具体说来：

首先，通过电子化政府提高为社会服务的效率，改善政府形象，促进行政管理民主化建设。通过国际互联网(Internet)这种快捷、廉价、生动形象的通信手段，政府可以让大众迅速了解政府机构的组成、职能和办事章程、各项政策法规，增加办事执法的透明度，并自觉接受公众的监督。同时政府也可以在网上与民众进行信息交流，听取大众的意见与心声，从而使政府更好地为公众服务。政府上网后，能够大大提高工作的透明度，方便公众行使对政府工作的民主监督权利，推动我国社会的民主化进程。

其次，通过电子化政府提高办事效率，节约行政管理资源，降低办公费用。通过政府职能部门的上网，可以利用网络有效地为企业和公众提供服务，开展网上办公，实现虚拟政府，并以此为契机进一步深化政府转变职能的改革。同时必将促进办公自动化的推广，提高工作效率和改善工作环境。上网将使政府工作的透明度越来越高，这就对政府的工作提出了更高的要求，也对国家公务员的素质提出了更高的要求。政府上网有助于提高办公效率，有利于勤政、廉政建设，是政府增强与民众的亲和力的最好途径之一。

5.3 行政提速关键是要从组织机构和制度上保证

行政提速的关键首先是要优化公共行政管理的组织机构，从组织机构上保证提速。如果行政机构过于庞大，组织重叠，互相牵制；副职多，闲职多，瞎指挥的人多，干实事的人少；权力集中在少数人手里，多数办事的人往往无权独立处理问题，只好成天忙于请示和报告，批转文件，其结果势必办事拖拉，不负责任，劳而无功。怎样才能改变办事环节繁多的状况，使机构设置日趋合理呢?

首先，要坚持职能优先的原则。一是公共行政管理职能的存在决定公共管理机构的设置，没有确定职能的机构坚决不能存在。如在机构改革中原来职能已转移出去的或已不复存在的机构也应及时撤并。二是要明确政府的总体职能，政府主要担负着对国家事务和社会公共事务的管理，因此政府应承担“管得了、管得好”的事务，而将“管不了、管不好”的事情交给其他社会组织管理。三是要合理划分公共行政管理职能，纵向和横向上都要合理划分。四是要以公共行政管理职能为依据来检验公共行政管理职能的合理性。

其次，要坚持完整统一原则。公共行政管理机构要形成一个统一的整体，包括公共行政管理的职能是完整统一的；公共行政管理的权力是完整统一的；政府机构的设置是完整统一的，避免“地方和部门保护主义”、“指挥失灵”和机构随意膨胀、随意升格。

再次，要坚持精简与效能的原则。我国宪法规定：一切国家机关实行精简的原则。精简和效能的关系是相互统一的，公共行政管理机构只有精简，才能实现高效廉洁。因此优化公共行政管理机构必须做到：机构设置要精简、人员编制要精干、办事程序要简化。

最后，要坚持依法设置的原则。公共行政管理机构的设置要依据宪法和国务院和地方政府组织法及其法定程序来进行，机构的设立、变更、合并或撤销，都要严格按法定程序来进行，机构的性质、职责、级别、编制和隶属关系等都要依照法定程序来进行。

在完善组织机构的同时，要确保行政提速还必须建立和完善政府管理效率责任追究制度，从制度上保证提速。如果没有建立起政府承担责任的机制，政府就难以追求管理的卓越。现代管理强调责任与权力的统一，如果只有权力而不承担责任，则权力就会被滥用；如果只有责任而没有权力，谁也无法履行责任。所以，建立起承担责任的制度是政府改善绩效的前提条件。考虑到要向上级述职，下级偏离组织目标的行为就会收敛，绩效太差就无法通过上级的审查；考虑到要向社会公众负责，政府就不会为所欲为，而是要想法改善其行为，以通过社会公众用投票或其他方式表达出来的有力监督。政府承担责任,说到底就是为自己的无能、不负责任、错误付出代价。要做到这一点，就必须完善以下几方面的制度：

首先，要建立和完善首长负责制。根据集中统一的原则，各级行政部门的首长，要负责本级行政部门的工作，负责重大问题的决策和主持有关会议并主持全面工作。首长负责制并不排除对重大事情的集体研究，但是按照职权划分范围应由哪一级负责人决定的事，就不要也不能推到集体去研究、去讨论，否则，就失去了这一级首长存在的意义，必将大大推迟决策的时效性。只有明确首长负责的行政议事、办事规则，才能政令统一，标准一致，力量集中，统筹兼顾，层级节制，指挥灵便，扬长补短，运用自如。

其次，要建立岗位责任制。根据行政管理的授权和分工负责的原则，对工作人员要确定任务和职责范围，从上到下建立岗位责任制。行政部门事情多、头绪多，发文的往往忙于事务，不能及时督查催办，而对下级单位执行不力又缺乏调查研究，不追究责任，结果是雷声大雨点小，三令五申，仍未落到实处。这就需要从制度上明确职责，对工作人员定岗位、定责任、定权限、定奖惩、定期考勤、考绩，以解决处室、科室之间存在的职权不清，责任不明，程序混乱，推诿扯皮等现象。

再次，要建立分级责任制。用行政管理学的观点来看，任何行政组织必须解决一个上司能够管理多少下属的问题，这个管辖人数称为控制幅度(或管理幅度)。每一个机构，每一个层次，都有一个管理幅度的问题。过宽，则必然机构臃肿，人浮于事；过窄，则事多人少，有事无人做，工作压力大。因此，管理幅度过宽、过窄都不利于人力资源的开发和合理使用，不利于调动干部的积极性。根据分级管理的原则，上下级机关和领导人要明确划分职权和责任范围，实行分级责任制，各司其职，各负其责，切实解决越权指挥、越级报告等弊端。实践证明，只有加强分级责任制，才能分权分工，分级治政，分层负责，激发民主精神，发挥各级人员的主观能动作用，提高管理效率。

       综上所述，我国加入ＷＴＯ后，我们将面临着许多新形势、新问题和新要求，不论是国家公共行政管理还是企业管理都要有所创新，尤其是政府行政管理，因为ＷＴＯ对对于政府公共管理的行为地影响比对于企业家的影响更直接更深远。我们必须遵守ＷＴＯ的游戏规则，首先从规范政府行为入手，以规范高效的政府管理迎接高效率经济的到来。