十八届三中全会确定的诸多改革中，国企改革进展缓慢已经成为各界共识。国务院发展研究中心原副主任陈清泰10月15日在“野三坡中国经济论坛”上表示，国企深层次体制问题的解决，最终要靠企业制度。但目前发布的文件中，管企业的部分很充实，向管资本转型的部分缺乏明确的思路，措施也很薄弱。

陈清泰表示，中国在1993年颁布了《公司法》，主张公司的独立地位和自我治理。但目前顶层国企仍受企业法调节，而企业法的立意就是政企不分，主张政府管企业，国企转制就是由企业法规范转向由公司法调节，政府要摆脱“管企业”的纠结。

他强调，新一轮国企改革的主导方面已经不是“国有企业”的自身，而是在国家层面推进国有资产实现形式的资本化。但对“管资本为主”的不同理解，会产生截然不同的结果。

目前对“管资本为主”有两种理解。一种理解认为，管资本是指监管机构直接监管的对象由“企业”转变为“资本”，实现这个转变的前提是国有资产实现形式由实物形态的“企业”，转换成价值形态的“资本”。随着国有资产实现形式的资本化，监管部门转向对国有资本投资运营机构的监管。通过投资运营机构的隔离，监管机构与实体企业将不再有直接的产权关系，也无权穿越投资运营机构干预其投资的公司。监管机构不管企业，政企分开将顺理成章。

按照这种理解，“管资本为主”是指在竞争性领域的国有资产应逐步尽数资本化、证券化，在某些特殊领域不排除政府直接管企业，但应当限定在市场失灵的很小范围内，基本不对市场配置资源产生影响。

另一种理解认为，管资本为主是在继续强化对未转制企业监管的同时，把监管扩张到这些企业可以运作的“资本”，包括重点管好这些企业的国有资本布局等。其要点是监管机构继续管企业的体制和机制不变，并且不断强化。

陈清泰认为，向管资本为主转型需要一个过程，在这期间监管部门仍需“管企业”，但主要精力应转向做好两件事：一是推进顶层国有企业的整体改制，包括规划、重组、设立两类公司等大量工作；二是深入研究管资本的体制框架、实施方案和政策措施。目前发布的文件中，管企业的部分很充实，而向管资本转型的部分缺乏明确的思路，措施也很薄弱。

陈清泰强调，改革过程中两种企业制度并存只是过渡，两种企业制度“并存”，并不意味着两种企业制度“并重”，改革的方向是股权多元化的公司制度。在过渡过程中，政府政策要兼顾两种制度并存的现实，但政策的制定和执行必须导向新制度的健康成长和覆盖范围逐渐扩大，并防止旧制度扭曲新制度。