国有资本管理管什么
智石经济研究院副院长卫祥云
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）都提出了今后国有企业改革的方向是由管理企业向管资本过渡。
但国有资本管理管什么？怎么管？谁来管的问题却未明确。由此，我认为亟待厘清这些关于国企改革的重要问题。
首先，应先弄清楚国有资本管理管什么。
一是管国有资本上交红利。
十八届三中全会提出：国企上交红利要由目前的15%提高到30%，这只是一个倒逼指标。具体到每个行业，每个企业还要制定具体的上交红利比例。但到底交多少为宜，恐怕不能让企业自立标准，监管部门也不宜订立标准。而只有出资人确定上交红利多少才是正确的抉择。
按照我们过去的研究，只有成立国民权益基金会，由基金会提出国有资本上交红利的标准最为恰当。因为它是国有资产的实际出资人，代表全国人民对全民资产行使所有者权利，并享有所有者权益。而目前在这一改革目标未实现的情况下，国家可委托财政部代行这一角色。而即将成立的国家投资运营公司虽然也有国有资本的管理职能，但却不是真正的出资人，其管理国有资本的职能定位和出资人角色的职能定位并不一样。虽然保值增值的目标一致，但管资本的职能有所区别。
二是管国有资本经营预算。
目前的国有资本管理分散在国务院及其国资委、财政部和中央汇金、中央国有文化企业改革领导小组等部门和机构，即将成立的国家国有资本投资运营公司也将赋予管理国有资本的职能。
但国有资本的全国总预算至今未提上重要议事日程；各省市的国有资本预算也未施行；省、市以下的地方国有资本管理更是一本糊涂账。在全国一些县、市的国有生态资源是不可多得的宝贵文化遗产，既没有进行过相关评估，也未有国家标准予以规范，而是由地方政府委托企业开发使用，其中的国资流失、浪费和寻租行为比比皆是。这种现象亟需国家有关政策予以规范。但前提是要摸清家底，将其资产纳入地方国有资本的经营预算。只有这样，才能为国有资产的增值保值奠定基础。如果家底尚不清楚或者没有明确出资人，所谓的保值增值就是一句空话。
谈到国有资本的经营预算问题，有必要明确一下全国国有资本的出资构架。按照目前的中央、省（市）、地、县（市）、乡五级政府行政机构，县及县以下不宜再设国有资产的出资和监管机构，地（市）一级作为省政府的派出机构，也不宜设立国有资产出资和监管机构。而只设中央和省（市）两级国有资产出资和监管机构，为今后过渡到成立全国和各省（市）的国民权益基金会做准备。
三是管国有资本的进退问题。
国有资本的进退主要在三个层面：第一个层面是明确国有资本应该进入的行业和领域。这个问题，十八届三中全会的顶层设计方案和《意见》已十分明确。如公益类企业就是国有资本必须进入的行业，而在商业类国有企业中都可进行混合所有制改革。显然，目前在退出竞争性领域等问题上还有争论和不同意见，但大方向已定，接下来的主要是由国有企业的改革实践来检验理论的正确与否了。
第二个层面是新成立的国家投资运营公司怎么设定和管理本公司国有资本的进退问题。这方面的问题，新加坡淡马锡模式可以借鉴和参考，但关键还是如何创新的问题。而国家出资的投资运营公司还只是代行出资人角色，并不是出资人机构，其职能和权限多大，其与出资人的关系如何界定，是需要出资人机构做出明确规定的。这样才能做到进退有据也有序。
第三个层面应是企业本身的进退问题。主要包括董事会的决策；企业上市；主动退出、被动退出；企业的兼并、重组、破产、倒闭和下岗职工的再就业等问题。
其次，要弄清楚国有资本管理怎么管。
在我们弄清楚了国有资本管理管什么的基础上，接下来就要面对怎么管的问题。
不容讳言，现在国有资本的管理是多头分散管理。既没有统一出资标准，也没有分行业考核标准。在不能实现国有资本统一出资的现实情况下，国有资本的经营预算至今未提上议事日程。国家财政部本应由国务院委托暂时代行这一职能，但在目前多头分散管理的情况下只能说是一种遗憾，或者说这是国企改革阶段性推进的一种常态而已。从目前的顶层设计方案来看，主要是十八届三中全会《决定》提出的国企上交红利提高到30%的指标和《意见》中提出的“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”的战略目标。但这些都只属于国企改革大政方针的原则性表述，具体落实起来还有较大困难或存在着很大的不确定性。
但事到如今，中央已明确了国企改革由向管企业管资本过渡的大政方针，我们还是应该未雨绸缪，探讨一下管资本怎么管的现实问题。我认为有两个问题无法回避。
第一，出资人机构必须明确。从长远看还是要成立国民权益基金会，下辖若干个国有资产管理委员会。国民权益基金会向全国人大和各省（市）人大负责，若干个国有资产管理委员作为国民权益基金会的行业资产管理内设机构，负责本行业提出国有资产的统一预算，上交红利标准和资本进退等实施方案。如成立自然生态国有资本管理委员会，对目前还没有纳入国资委系统的自然生态国有资本进行资产的评估并坐实出资人的角色。同时也可在国民权益基金下成立金融资产管理委员会，坐实金融出资人角色。需要说明的是在没有成立国民权益基金会以前，出资人应由目前的多头分散现状逐步向财政部集中，在现有体制和条件下只有财政部可以对国有资本实现统一预算、上交红利和资本进退进行操作，这是国企改革阶段性推进的最佳选择，也是唯一可行的合理选择。
第二，监管人要赋予实权，即扩大现有国资委的权利和义务。目前，外界所传国资委由“管人、管事、管资产”向“管资本”过渡的提法并不完全正确。其中管人、管事属于监管职能，不存在过渡，而在于如何分类改革、分类发展、分类监督、分类定责和分类考核并强化监管职能。其中的管资产属于管资本的同义语，主要是研究交给谁管的问题。目前，我认为应由财政部代行管资本的出资人角色。至于出资人和国家投资运营公司在管资本上怎样分工，现在并没有清晰的界定和思路。从长远看，国有资产监督管理委员会可设立在国民权益基金会下面，由全国人大授权国务院和国民权益基金会双重领导。
而目前要做的主要是扩充国资委的监管权力，主要内容有三：
一是全方位监管。包括金融、证券、工业、农业、自然生态和服务业在内所有国企全部纳入国资委监管范围。即将成立的国家投资运营公司和已有的中央汇金等一并纳入。统一监管，时不我待。
二是全面监管。包括坚持党的领导，加强党的建设和反腐败等；包括人力资源培训、人事任免和干部考核、薪酬标准制定、实施等；包括企业兼并、重组、出售、退出的监控和职工再就业等。
三是及时总结监管经验教训，提出国企改革和发展的超前理论研究和合理化建议，供中央和国务院及其有关部门顶层设计时参考。
2015年10月13日