“钦点”能源（之二十六）
能源规划的法律规制
陈柳钦
“规划”的词义古已有之，简而言之，就是人们对未来长远的筹划和安排。“凡事预则立，不预则废。”《中庸》如是说道。古人所谓“宜未雨而绸缪，毋临渴而掘井”的训诫，更表达了对未来进行规划的重要性。规划，一般指比较全面的长远的发展计划。规划与计划基本相似，不同之处在于：规划具有长远性、全局性、战略性、方向性、概括性和鼓动性。
规划行政是现代政府活动的重要内容。行政规划就是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至是相互冲突的利益的过程。规划确定过程的所有层次，几乎都是由政治过程、行政过程、经济过程乃至法规范统制过程混合组成的。规划确定过程是诸种利益的调整均衡过程，既是政治性决断和国家、社会公共利益的调整均衡过程，亦是个别利益的调整均衡过程。每一个利益调整均衡过程都关乎该规划实施的实效性，关乎该规划的持续性和可接受性。
现代法治理念之一就是要求行政规划的行使与运用要受到行政程序的规范与制约。行政规划必须要依据法律并旨在真正执行法律。一方面，行政规划必须要坚持法律优先与法律保留的行政法治原则，法律优先意味着法律对行政决策的支配性，它要求行政机关做出行政规划应以法律规范为依据，不能凭长官意志办事。另一方面，法律保留原则要求行政机关只有在得到法律允许的情况下才能做出行政规划决策行为。正所谓“无法律无行政”。
自建国以来，中国的行政规划经历了一个逐步发展完善的过程，由单纯的计划经济发展到综合的发展规划，由简单的短期目标发展到中长期的发展蓝图，由静止的、单方面、封闭的计划向动态的、全面的、多层次的、开放的规划发展。但是，由于中国的国情、立法状况以及规划本身的复杂性，随之产生诸多矛盾和问题，亟待解决。目前中国没有行政规划法典，也没有通过行政程序法，行政规划没有统一的规定，关于行政规划的立法规定都散见于一些单行法及法规、规章中，且规范形态多种多样，各种规划及各级规划之间缺乏协调、衔接，甚至有的规划之间相互矛盾、冲突，不考虑其他部门利益的情况较为普遍。
在实行市场经济的工业发达国家，能源规划已经成为促进能源发展、解决能源问题的重要手段。能源规划是依据一定时期的国民经济和社会发展规划，预测相应的能源需求，从而对能源的结构、开发、生产、转换、使用和分配等各个环节作出的统筹安排。在能源行业管理中，规划既是对能源行业宏观调控的手段，也往往是核准建设项目的依据。能源规划作为发展规划，无疑是本行业宏观调控的手段。但能源规划不能仅仅是一个部门规划或是一个行业规划,而应该作为综合性的能源战略规划，纳入到国民经济规划的编制范畴。
一个国家或地区的能源规划最重要的是要加强能源需求预测和能源开发供应预测，做好能源统计和分析工作，对能源开发和节约的规划工作应加强可行性研究和技术经济论证，为正确做出决策提供科学依据。能源规划的主要内容包括：能源供需现状调查分析、能源需求预测、能源供应方案的设计、评价与优化以及方案检验与决策等。在能源规划中，要正确处理能源与经济、能源与环境、局部与整体、近期与远期、需求与可能的关系，统筹兼顾，合理布置，保证能源建设有秩序、有步骤地同国民经济发展相协调，保证各种能源在数量上和构成上同国民经济和社会发展的需要相适应。
能源规划是政府能源战略的行动纲领或行政过程，是国家权力政治在政府工作中的集中体现。能源规划作为行政规划的一种，适用一般行政规划的法律规制手段。能源规划具有的特殊属性，必然带来其协调利益的特殊性，分析其需要协调的利益关系，将有助于对能源规划进行有针对性的法律规制。当然，由于能源规划的特殊属性决定了其需要协调的利益关系的特殊性，正是能源规划自身的特殊性造就了能源规划涉及的特殊利益关系，进而造就了对其特殊的法律规制问题。因此，对能源规划除适用一般行政规划的法律规制外，更重要的在于对规划制定主体、各类能源规划以及能源规划与其他行政规划的整合。通过整合，协调能源规划涉及的特殊利益关系，最终达到制定和实施能源规划的共同目标。
能源规划是国民经济规划的重要组成部分，其基本任务是提出能源的综合平衡规划，包括能源的需求、生产、加工、转换、输送、储存和利用等各方面的规划。基于能源对社会经济发展的整体支撑作用，能源工作是国家实施宏观调控、调整经济结构、转变经济发展方式的重要组成部分，能源规划对国民经济和社会发展全局同样具有宏观调控功能。在国民经济总体规划中，能源的发展既由国民经济发展所决定，同时对国民经济的发展也有促进和制约作用。
从理论上讲，在一个严谨的政策结构中，能源政策不可能离开能源规划，否则能源政策就没有存在的根据。可以说，能源规划师能源政策的前提，是能源政策有效的依据。一个成熟的能源规划往往会使能源政策得以长效实施，一般而言，能源规划的科学与合理直接决定了能源政策的科学性和合理性。当然，能源规划必须有能源法的根据与规则，在根本上依然要受到法律的统制，这是现代民主法治国家的必然要求。
既然能源规划是行政行为，制定能源规划的主体之间的整合，是保证能源规划整合的一部分。能源规划与其他行政规划之间内容互相包含实际上是能源利益与经济利益的互相包含与协调，是能源安全与经济社会发展这两大政府管理目标的协调与整合。规划之间内容的互相包含说明，能源利益与经济利益、能源安全与经济社会发展不是有你无我、相互制约的关系，而是相辅相成、相互促进的关系。
合理行政和依法行政成为能源规划生命力的源泉。法律作为现代社会最权威、最有效的社会调整方式，在能源规划上理应发挥重要作用。因为能源规划的法律安排既可使其制定科学合理公开公正，也可是其法律效力得到保证。就能源规划的职能或功能而言，应关注如下两个方面：一是规划权力来源的合法性。二是规划权力的范围。为此，需考察相关法律、行政法规的规定加以确定。只有明确了权力的来源和界限之后，方才涉及组织问题，即应由哪一机构或组织主导规划权力。对于这一问题，我们认为应符合规划立法原则之法治原则的要求：一是，合法性要求。即法律、行政法规有明确规定的，按照法律和行政法规的规定处理。二是，合理性要求。法律、行政法规没有明确规定的，按照行政合理的原则配置规划权力。
近年来，国际上能源战略从权力政治走向权力合作,从政治博弈走向经济博弈,各国经常制定相互依存关系中的交易规则，极力利用国际制度来制定规则,影响牌桌之间筹码的转让。这从某种意义上来说，加强了国内能源制度的安排,特别是能源规划与能源法律的制定与完善。无论是国外经验总结,还是本国成功能源政策效力的提升,以及政府部门的权力博弈和利益博弈都可能因能源规划及其决定的能源政策的灵活性而更容易实现。
作为国家权力政治的能源战略从理论到实践，既需要政府的组织指挥协调与监管，也需要法律制度安排出长期稳定的制度空间。如此，能源战略实施必须以能源规划为路径，以能源法为空间。能源规划应配套以强有力的政策与制度保障，能源规划实施既需要各项能源政策得到实施，也必须有能源法各项制度的保障。无能源法规范，能源规划则会无拘无束，且无效力保证，甚至有无一样。而有效能源规划可以提供更多有效的能源政策，不仅保证能源法的实施，而且能为其提供规范来源，为能源法及其制度的构建，特别是政府规制制度的构建奠定基础。能源法为能源规划提供依据。能源法律必须保证政府能源规划都纳入法律制度的边界内，这既是政府合理行政和依法行政的要求，也是保证行政程序公正和行政效力的要求。能源规划本身可以有简繁之分，却难有层级之分，无论涉及哪种经济政治手段，还是关乎哪个领域都必须在能源法律中有所体现。
在中国，政府进行能源规划管理应该是轻车熟路。然而，作为对资源能源环境管理的重要手段的能源规划在中国没有受到应有的重视，规划经常流于形式，或者成为人们对政府行为的戏言，甚至可以随意变更。一直以来，由于国家能源主管部门所处的尴尬地位，各大能源央企曾经各自为营的混乱局面依然存在，能源企业发展规划时常代替国家能源规划，因此，多年来，公众已快要分不清国家规划与国企、央企规划的区别了。一段时间以来，中国的能源规划似乎是在一个法治的“真空”内运行，能源规划的变更表现的尤为明显，完全不顾及行政行为的信赖保护，也不对合法权益受到损害的利益相关人予以补偿。从理论上看，能源规划变更的理由只能是公共利益的需要。而公 共利益是一个抽象的概念，如果不加以明确，在实践中可能会被滥用。
能源规划的法律规制是一个能源法与行政法相互衔接和协调的问题，而中国在这方面还做的远远不够，其根源在于中国能源立法的极度弱化。在中国的能源规划制度实践中，目前存在的主要问题是：一是，在能源规划的立法上，以分散立法为主，缺少统一的规划基本法的指引，规划的程序、基准等繁多而且不一致，使利害关系人及实务部门难以把握。二是，在能源规划的程序上，规划的拟定、确定过程的民主性、公开性不足，忽视利害关系人的参与作用，民意吸纳和公益协调机制不完善，缺乏有效的协商机制。三是，在能源规划的内容、手段和进度上，由于缺乏有效、完整的规划拟定、确定程序的法律规制和内容可行性的论证机制，规划的科学性、合理性比较差。四是，能源规划制定和实施的制度化不够，制定规划的主观随意性和实施规划的虎头蛇尾等现象比较普遍，而随意变更规划的管理机关却难以被追究法律责任。五是，能源规划的法律责任和政策责任尚不够明确，纠错性和救济性较差。
中国由于缺少统一的能源规划，导致全国很多能源得不到合理的分布，能源结构没有得到优化，能源资源的开发利用没有取得良好的效率。因此，我们一定要清楚地认识到，国家能源主管部门是国家的，而不是从属于某一个企业、某一个部门。在能源规划制定过程中，应当充分考虑全国能源资源的分布情况，充分认识到能源管理部门和能源企业之间的特殊关系，最大限度地发挥能源管理部门之间以及管理部门与企业之间的协同合作，实现国家能源规划和能源企业发展规划的融合，实现能源规划的科学性和协调性。在能源规划执行过程中，要严格能源规划变更的条件和流程，尽快出台有关能源规划违法违纪行为处分的行政法规或部门规章，强化国家能源规划的法律地位，实现规划的稳定性。特别是，即将出台的《能源法》对能源规划制度要作出专门制度安排，这显得尤为重要。将能源规划上升为法律制度，确立其法律地位和权威性，这将有利于我们从战略上保障能源安全。
发挥市场的决定性作用，就必须排除政府对市场的过度干扰，同时又需要政府做好服务工作和保障工作，创造良好的市场环境并提供有效的社会保障。因此，以法律的形式界定政府与市场的边界，并用法律程序、法律规则矫正政府随时可能出现的越位、缺位和错位，就显得至为重要。能源规划的法律规制包括不同的调整对象和方法，需要综合经济法与行政法来实现。体现并保障能源规划的宏观调控地位，属于经济法的任务。明确能源规划的法律性质、地位与效力，属于行政法的调整范围。特别是在《能源法》中，应当明确能源规划的功能定位，首先要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；对市场失灵的特定领域、行业或特殊时期，方可采取必要的行政手段直接调整。《能源法》安排的能源规划法律制度要确定能源规划的内容、法律效力和编制程序。关于能源规划制定主体权限法定，能源规划制定主体应当取得组织法或者单行法的授权，授权应当尽可能具体明确。而规划的权力架构主要涉及两个层面：一是纵向层面。中央政府和地方政府的权限划分，在单一制政府体制之下，地方政府的权力主要来源于法律规定和上级政府授权这两个途径。二是横向层面。就是政府机构之间的权限划分。因此，国家能源主管部门制定能源规划要体现宏观调控和行业管理职能；省级能源主管部门制定能源规划时，重点在统筹本省落实国家能源主管部门制定的规划；省级以下的能源规划，则不具有宏观调控的职责。关于不同层级能源规划的效力，我们可以参照《宪法》与《立法法》关于立法体系与权限的规定，根据立法主体的法律地位确定其制定的规划的法律效力。《宪法》赋予地方各级人民政府对地方事务广泛的行政管理权，探其立法意旨，地方性规划的行政管理亦涵盖其内。从《立法法》的相关规定考察，地方政府有权以地方政府规章形式对其职能范围内行政管理事项作出规定，即地方政府规章制定权。因此，对于其范围内行政规划事项(包括规划主体的职权、行使规划权的条件、程序和责任等)亦可以制定地方政府规章进行管理。但应强调的是，国家能源主管部门制定的涉及宏观调控、产业政策方面的规划，在不违反法律、行政法规的前提下，应当具有较高效力等级，地方不得制定与之相抵触的地方性法。另外，我们要依据《行政法》，建立严格有效的问责机制，切实追究违背能源规划或违法变更能源规划的法律责任，才能改变违法者的心理预期，从根本上扭转这种扭曲的权力意志。如果违背能源规划或违法变更能源规划需要付出降级、撤职的高昂代价，规划的公信力才能真正树立。
我们还应当确信这样一个事实，即能源规划的法治建设是一个相关制度彼此关照和磨合的过程。历史昭示着我们，无论对一项制度进行怎样的精心雕琢，但如果相关制度和其不兼容，这精心雕琢的在理论上看似完美的制度则有可能因为缺乏整体协调而大打折扣。当下能源规划的制定、执行及其变更中诸多问题的解决都依赖于制度创新者站在更高的层面—即站在法治的高度对能源规划的相关法律制度通过整合进行重构，从而在理想的不能实现和现实的不甘妥协的两难困境中，找到一种使能源规划的制定、执行及其变更的法律制度能够达到丝丝入扣之和谐统一的最优路径。
（作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）