搞好土地确权，保障农民土地流转权益研究

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搞好土地确权，保障农民土地流转权益研究
 
陈敏昭
 
（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）
 
0、内容摘要
1、为什么要明确土地权利
2、土地流转的概况
2.1随着承包制的全面开展，农村土地开始流转
2.2当前土地流转的主要形式
3、土地流转的影响和存在的问题
        3.1土地流转对农民权益的影响
3.2现实土地流转中对农民权益的损害
3.3耕地保护形势严峻，部分模式创新改变农村土地用途3.4部分土地流转模式与法规冲突，缺乏相应的法律保障
3.5土地流转中农民利益的合理诉求难以得到充分保证
3.6难以控制规模经营的不确定性风险
3.7土地流转的金融支持力度不够
    4、土地流转中农民权益的保障
    4.1土地流转中农民权益受损的再认识
4.2以完善法律法规为前提，构建农民权益法定机制
4.3以健全农村产权制度为核心，构建农民权益实现机制
4.4以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制
4.5提升农民维权能力，构建农村新型社区治理机制
4.6以利益协调为基础，建立风险防范机制
4.7建立农民权益救助机制
    5、农村集体土地所有权主体的确认与完善
        5.1是什么造成了农村集体土地所有权权属不清
        5.2集体土地所有权权属不清的弊病
        5.3集体土地所有权主体的确认与完善
        5.4土地确权的原则和证据
        5.5土地使用权的确认
 
0、内容摘要
河南是个农业大省和农业人口大省，搞好土地确权，切实保障农民土地流转权益，这对提高我省、我国的土地利用效率、增加农村居民参与现代经济的机会、并提高他们的信用水平、增加农民收入，以及增加经济总量、加快发展速度、完善市场经济体制，固本强基，把城乡发展一体化作为解决农业农村农民问题的根本途径，都有着极大的重要意义。
土地确权作为国家层面的战略选择，首先借鉴的是我国经济改革的成功经验。中国经济之所以有今天的成就，从宏观上讲，就在于建立了一个以市场为基础、通过市场机制进行配置的市场经济体制；在微观层面上，则是通过建立现代企业制度——通过国有企业的股份制改造和集体企业的改制以及私营企业的兴起，从而为市场经济的繁荣在微观层面上打下了基础。换句话说，城市改革的成功，是因为通过产权改革，发挥各个主体的积极性，让市场在资源配置中发挥了基础性作用。
对广大农村来讲，始于二十世纪八十年代的家庭联产承包责任制，在一定程度上促进了农业生产，提高了农民收入。不过从目前来看，这种制度所能够改进的绩效非常有限：因为它所解决的只是关于农业方面的收入。近年来农民收入的增加，绝大多数都是源于外出务工等非农产业。各国历史经验表明，在农业生产力没有质的改进的前提下，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业方面的收入。因此，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业生产的收入，在当下中国外出务工就是最大的非农收入，也是许多地区农民脱贫致富最有效的手段。不过，打工收入获得的只是增量收入，而与存量无关。换句话说，农民的财产性收入还是乏善可陈。缺乏存量资产，意味着农民缺乏发展的基本保障。那么，该如何去寻找农民的财产性收入？
农民最大的资产就是土地。随着城市化的推进，土地的价值也随之升值。但是在目前的集体所有制下，农民个人却很难从这个升值的土地中受益，集体所有的农地制度限制了集体成员从土地的升值中受益。农民个人很难从升值的土地中受益归于三个方面原因：一是现有农地征收补偿制度对土地的估值过低；二是集体所有的土地制度使得无法界定集体成员之间、集体成员和集体之间、集体外部成员之间和集体之间的利益关系，一旦发生征地等行为，就会产生各种各样的纠纷；第三点也是最为重要的原因是，在农地的集体所有制下，集体成员对土地所享有的权益本质上是一种身份权，而不是一种财产权——因为财产权是可以等价交换的，而集体成员针对集体财产所享有的权利却无法将其转移给集体之外的成员！
在目前集体所有的农地制度下，土地是农民的最大的资产，但是农民却无法将这块资产价值最大化。而土地一旦通过征地收归国有，土地的增值就与农民无关。相比较国家而言，农民从城镇化中所获得的利益少之有少。因此，明晰土地权属关系迫在眉睫。
通过土地确权，可以明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系。通过对土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，最终确认每宗地的权利归属。同时，一经确权的土地，就应该成为相关主体的财产，允许其在市场上自由交换，自由流转。
土地流转是增加生产要素的活力和效率的必然行为。然而，土地流转中农民权益受到了各种损害。如：劳动权、受教育权、对选举权和被选举权、对物质帮助权、财产权等都产生了负面影响。对在中国户籍制度禁锢下的中国大多数农民来说，土地不仅仅是生产要素，而且承担了农民的就业、子女的教育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大部分保障功能，是农民的命根子。因此，土地流转对农民最大的影响就是权益问题。
土地流转对农村居民的最大伤害来自于制度性安排，主要是集体作为“代理人”所造成的。集体作为土地使用权流转的推动主体，取代了农户作为土地流转主体的地位，侵害了农户的土地处分权，出现了一些强制土地流转和克扣农民土地流转收益的事情，进而侵害农民土地使用权和收益权，使得农民的土地财产权在农地使用权流转中受到侵害。其他是社会保障体系不完善，无法为失地农民提供必要的社会救济；土地流转的市场化、规范化程度太低，无法切实保障农民的财产权利；缺乏对公权行使的监督和制约，无法适应经济领域出现的新情况；部分土地流转模式与法律法规冲突，缺乏相应的法律保障等。
解决这些问题，首先以完善法律法规为前提，构建农民权益法定机制；以健全农村产权制度为核心，构建农民权益实现机制；以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制；提升农村居民维权能力，构建农村新型社区治理机制；以利益协调为基础，建立农村风险防范机制；建立农民权益救助机制，以便化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会的和谐稳定。
加快农村发展，不仅要重视发展的规模与效率，更要高度关注发展的公平与质量问题。我们既要积极谋划“怎样发展”的路径选择问题，同时更要深刻反思“为谁发展”的价值诉求问题。
那么，是什么造成了农村集体土地所有权权属不清呢？原因有二：一是农村集体土地所有权性质模糊；二是法定权利主体的多级性、多样性。从实际出发、立足于现实的法律法规，才能调整社会关系，解决现实问题。因此，对于农村集体土地所有权主体的确认首先要从我国农村现实出发。我们认为：一是在开展农村土地确权登记之前，应严格按照《宪法》、《民法通则》中关于法人资格的要求，对农村集体组织进行普查登记；二是根据《土地管理法》中关于集体土地所有权主体资格的规定，将普查登记的有法人资格的组织进行分门别类的归纳整理和筛选，最终确定集体土地所有权主体，使权利与主体资格对号入座。我们认为，首先应明确行政村为集体经济组织，土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界，必要时可以通过一定的变通使村民小组成为土地权利的主体。其次，立法上对村集体经济组织的民事主体资格做出确认，并澄清其功能，承认其法人资格，承担法律规定的权利义务，从而实现农村集体土地主体的实位。
土地确权必须尊重历史，面对现实；必须有利于生产和生活，有利于社会稳定；政策和法律并用；分阶段、区别不同情况处理；权利设定一般法定等。
 
1、为什么要明确土地权利
 
    在2013年的“一号文件”（中共中央、国务院《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》2012年12月31日）中，中央明确提出“要在五年内完成土地承包确权”，土地确权第一次成为国家层面的战略选择。
为什么要确权？我们不妨先来看中国经济改革的成功经验。在我们看来，中国经济之所以有今天的成就，宏观上而言，就在于建立了一个以市场为基础，通过市场机制进行配置的市场经济体制；而在微观层面上，则是通过建立现代企业制度——通过国有企业的股份制改造和集体企业的改制以及私营企业的兴起，从而为市场经济的繁荣在微观层面上打下了基础。换句话说，城市改革的成功，是因为通过产权改革，发挥各个主体的积极性，让市场在资源配置中发挥了基础性作用。
城市的经验能够为农村提供些什么？始于二十世纪八十年代的家庭联产承包责任制，在一定程度上促进了农业生产，提高了农民收入。不过从目前来看，这种制度所能够改进的绩效非常有限：因为它所解决的只是关于农业方面的收入。近年来农民收入的增加，绝大多数都是源于外出务工等非农产业。这并非是中国的特例，其他国家的经验也表明，在农业生产力没有质的改进的前提下，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业方面的收入。因此，增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业生产的收入，在当下中国外出务工就是最大的非农收入，也是许多地区农民脱贫致富最有效的手段。
不过，打工收入获得的只是增量收入，而与存量无关。换句话说，农民的财产性收入还是乏善可陈。缺乏存量资产，意味着农民缺乏发展的基本保障。那么，该如何去寻找农民的财产性收入？在1998年以前，绝大多数的城市居民也很少有不动产，缺乏财产性收入。但是始于1998年的住房制度改革使得这一切发生了变化，通过住房改革，广大城市居民获得了人生的第一个不动产，也获得了财产性收入。
相对于城市居民而言，农民最大的资产就是土地。随着城市化的推进，土地的价值也随之升值。但是在目前的集体所有制下，农民个人却很难从这个升值的土地中受益，集体所有的农地制度限制了集体成员从土地的升值中受益。农民个人很难从升值的土地中受益归于三个方面原因：一是现有农地征收补偿制度对土地的估值过低；二是集体所有的土地制度使得无法界定集体成员之间、集体成员和集体之间、集体外部成员之间和集体之间的利益关系，一旦发生征地等行为，就会产生各种各样的纠纷；第三点也是最为重要的原因是，在农地的集体所有制下，集体成员对土地所享有的权益本质上是一种身份权，而不是一种财产权——因为财产权是可以等价交换的，而集体成员针对集体财产所享有的权利却无法将其转移给集体之外的成员！
在目前集体所有的农地制度下，土地是农民的最大的资产，但是农民却无法将这块资产价值最大化。而土地一旦通过征地收归国有，土地的增值就与农民无关。相比较国家而言，农民从城镇化中所获得的利益少之有少。因此，明晰土地权属关系迫在眉睫。
通过土地确权，可以明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系。通过对土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，最终确认每宗地的权利归属。同时，一经确权的土地，就应该成为相关主体的财产，允许其在市场上自由交换，而不是附属于某个机构的财产。
仅仅有确权还不够，要真正让土地这个“死的资本”变成“流动的资本”，除了土地确权外，还需要更积极的举措。在现有的法律框架下，土地使用权并不能够抵押，那就意味着绝大多数的农民无法从过去的存量资产中融资。从这个意义而言，土地确权属于盘活农村资产的第一步棋，但是要把这盘棋走好，还需要辅之以各种法律制度的变化。
 
2、土地流转的概况
 
2.1随着承包制的全面开展，农村土地开始流转
　　从承包制开始的那一天起，农村的土地流转就开始了。20世纪80年代初到90初的土地流转，受承包期短的限制，土地流转一般在村组内农户之间或亲戚朋友之间进行，流转费在200-300斤/亩谷子或玉米。80年代的土地流转，动因主要有：部分农民加入乡镇企业和流通领域就业；专业化养殖等多种经营的发展；少量的农民进城。这个时期的土地流转是自发的，自主自愿的，也算是公平交易。
　　90年代中期开始，由于农民负担日益加重，不少农民种地亏本，撂荒现象日益严重。各地政府为了禁止农民撂荒，普遍向撂荒农民加征100元/亩左右的撂荒费。于是出现了两种形式的流转：一种是亏本转包，承包农户把自己的承包地给他人种，不仅不收租，反而倒贴100-200元/亩；另一种是承包农户为逃避沉重的负担，将承包地一撂了之。对这些撂荒地，村干部不得不将其调整集中，以“合同”的形式集中转租给种地大户，承包期一般10年以上。这种流转在2002年之后，随着农民负担逐步取消，撂荒的农民又回村要地了。于是，产生了突出的农村土地纠纷问题，回乡要地的农民依据的是《土地承包法》，不愿还地的租地大户依据的是《合同法》。一时间搞得最高法也不得不出台“司法解释”，规定此类土地纠纷由地方政府调解和仲裁，基层法院不得受理。最后，《承包法》大胜《合同法》，种地大户有条件退出了土地，重新实现了“均田地”。
90年代中期开始的土地流转，和80年代有本质的不同，部分农民流转土地虽然也是自主的，但是被迫的，并且是亏本流转；部分农民一撂了之，其土地由村干部转租给“大户”，更不是自己的意愿。
2.2当前土地流转的主要形式
　　一种是类似80年代的土地流转，基本上在村内农户、亲戚朋友之间流转。这种流转方式最近3年有了新发展，即农户承包地向农民互助社、合作社流转。例如，2008年春，河北东光县古树于村的王杰华和另外6个村民发起创办了资金互助社，205人入社，每人互助资金500元。互助社成立后做的第一件事是集中团购农资，一亩地(两季)肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流转，将村民从土地上解放出来。原来农户之间相互流转土地，每亩350元/年，现在流转给互助社，500元/亩。两年时间不到，全村有980亩土地流转给互助社了。互助社购置了大型农机具，全村85%的劳动力离开了土地。不仅粮食产量增长25%，全村人均纯收入9000多元，翻了一番多。互助社两年积累40多万元。
　　第二种土地流转形式叫“占补平衡”或“建设用地指标异地流转”。有些地方利用国家“土地占补平衡”政策，鼓励村庄在新农村建设过程中，对新村庄实施统一规划和建设，对旧村庄进行统一整理和改造，以节约土地。如果村民集体将节约出来的村庄建设地实施“非转农”，政府则给予一定的现金奖励或建设用地指标奖励，准许村民集体将“非转农”获得的“建设用地指标”拍卖获利。这种“非转农”及“建设用地指标异地流转”的土地流转形式，是了不起的创举。全国现有旧村庄占地3亿亩左右，不少村庄宅基地、自留地等原本数百亩或更多，通过新村规划和建设，一般都可以节约一半的土地。江苏太仓对于村庄在新农村建设中节约出来的土地复垦后，政府奖励给村庄相应数量的建设用地指标，1亩建设用地指标可以拍卖20—30万元，极大调动了农民节约用地的积极性，也大大加快了新农村建设步伐。这种形式的土地流转试验，在浙江、重庆等地都有。这种形式的土地流转对守住18亿亩耕地红线意义重大。
　　第三种土地流转是资本下乡整合农民土地，土地向农业资本集中。即鼓励和扶持资本下乡，成片经营千家万户小农的土地。
　　对于上述三种主要形式的土地流转，引起较大争议的是第三种土地流转。支持者认为，土地向农业资本转移至少有三个好处：一是加快农业现代化水平，提高规模效益，增强我国农业的国际竞争力和发展后劲；二是促进农村劳动力向沿海和城市转移，在增加农民非农就业收入的同时，进一步保持中国的“比较优势”，加快工业化和城市化步伐；三是有利于农村土地产权进一步明晰，增加农民财产性收入，提高农村市场化程度。
　　反对者则认为，第三种土地流转方式有很大风险，弊大于利。主要的风险和弊端有：资本拥有者下乡搞农业，主要是搞经济作物及其产业化，对国家粮食安全不利(小农的因为粮食自给自足，客观上对国家粮食安全有利)；一旦政府鼓励大资本兼并小农土地，往往难以避免官商勾结和强制转让，必然会对弱势的小农造成伤害；小农大规模离开土地后，一旦出现经济危机，可能会出现数千万农民工失业和无法返回家园的局面，这样的风险存在不可控性，或许会导致改革成果功亏一篑；土地向资本集中，必然会影响到《宪法》规定的农村基本经济制度和“村民自治制度”。
　　其实，上述两种截然不同的观点，都是有道理的，但都有其片面性。主张流转的一方，片面认为只有通过资本下乡，才能实现农村和农业现代化，才能较快使更多的劳动力转移到工业化和城市化中来，加快工业化和城市化的步伐。其实，日本至今也不支持大资本下乡兼并农民的土地，而是变“分散的传统小农”为“有组织的现代小农”，由“有组织的现代小农”主导农业和农村现代化。日本的转型很成功。韩国和我国台湾地区学日本，也很成功。在亚洲国家中(人多地少)，菲律宾实践过资本下乡兼并小农、整合农业的农村、农业现代化道路，在大资本力量的推动下，农村农民问题快速转化为城市工人问题。后来，菲律宾经济增长开始急剧下降，失业问题逐步引发全国性社会动荡。菲律宾从六十年代开始重新搞土改，以给弱势者一小块土地安身立命，土改至今还在进行；更糟糕的是菲律宾的粮食等食物主权完全受制于国内和国际资本集团了。日本经验和菲律宾的教训，我们不能视而不见。
反对土地流转的一方，其片面性在于为了否定而否定，没有积极的对策。其实，土地不流转是不行的，土地也一直在流转。实践中有大量的流转形式是有益无害的，前面讲到的农户之间、亲朋友好之间的土地流转，农户土地向互助社、合作社和集体经济组织流转等等，不仅不能限制，政府要热情鼓励和大力扶持。反对流转的一方，还存在另一种片面性，即见到资本参与土地流转就反对。其实，对于先富起来的资本，回到自己的村庄，帮助本乡本土的父老乡亲共同富裕，在村民自愿的前提下，让村民农地集中流转给“社会企业”经营，也应该支持。
 
3、土地流转的影响和存在的问题
 
土地是最主要的生产要素,土地是生存和发展的根本保障，土地流转是增加生产要素的活力和效率的必然行为。而对在中国户籍制度禁锢下的中国大多数农民来说，土地不仅仅是生产要素，而且承担了农民的就业、子女的教育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大部分保障功能，是农民的命根子。因此，土地流转对农民最大的影响就是权益问题。
 
3.1土地流转对农民权益的影响
 
　　中国农民的权益大致上分为公权利和私权利。公权利主要有劳动权、物质帮助权、受教育权、以及选举权等；私权利则以财产权为主。土地流转对这些权利产生了极为明显的影响。
　　3.1.1对于劳动权影响。农村人口在没有失去土地之前，以土地为最基本生产资料，劳动权利的实现以自身土地承包经营权的存在为实现的前提，在土地和农民剥离后，这种生产资料和人身的依附关系将被终结。农民将土地流转之后只有两个选择，要么继续在农村通过经营其他农业项目谋生，要么进入城市，成为城市的新居民。从我国目前的国情来看，农业产业结构的不合理，使得以土地为对象的种植业是农村最主要的产业，其他农业部门的劳动力承载能力远远低于种植业，这使得大量的失地农民无法通过从事其他农业部门的生产实现自身的劳动权利。再者，基于我国目前的户籍制度，农村户口和城镇户口泾渭分明，失去了土地的农民以农村户口的方式进驻城市，在社会生活的诸多方面都处于明显的劣势，他们进入城市生存的难度远远高于城市居民。上述两种情况对于实现失地农民的劳动权利都是极为不利的。
　　3.1.2对受教育权的影响。我国公民教育普及程度有一个不争的事实，那就是经过这么多年的努力，农村人口的平均受教育程度仍然大大低于城镇人口。这固然是由于乡村和城市的教育资源分布不合理造成的，但是由农村户口到城镇户口的身份转变操作难也是一个重要的原因。自身的受教育以及子女的受教育问题都很难在繁华的城市中得到保障。近些年来不断出现的所谓“农民工子弟校”这类学校，只是从另外一个角度反映出城市人口和农村人口在受教育权上的不对等待遇。农民再将自己的土地流转出去以后，依然要以农村户口的方式来实现自己和子女的受教育权利，这其中包含着多少曲折、艰辛、白眼和歧视？
　　3.1.3对选举权和被选举权的影响。我国目前的选举制度是以划分选区的方式来实现的，选区中具有适格主体的数量是以户籍制度为前提进行统计。现有的户籍制度使得失地后的选举进行有较大的消极影响。如果不对现有的制度进行改革，就会出现农村选区实际参加选举的人口数量低于法定数量，这种情况十分不利于民主的实现。最直接的情况是农民的话语权会更加的减小。而另一个方面，进入到城市的农业人口，由于没有城市户口，在其他选区也没有可能实现自己的选举权，更不要谈被选举权了。诚然，当前也可以通过在城市置业取得城市户口，但是高昂的置业成本却将农民屏蔽在城市之外。
　　3.1.4对物质帮助权的影响。我国现阶段，公民的物质帮助权利主要通过一系列的社会保障方面的制度来实现，我国当前的社保体系薄弱依然在农村，虽然农村合作医疗体系已经初步建立，但是对于数量庞大的农业人口而言，这仅仅是杯水车薪。而失去土地的农民除了能够得到土地流转的一些收益，对于其生活更深层次保障仍然很难实现。
3.1.5对于财产权的影响。主要是财产所有方式的转变，失地前，农民对于土地财产权的本质是用益物权，流转后，这种用益物权转变为直接的财产所有权。这种变化的趋势是有利于农民的财产权利实现的，党和政府大力推行农村土地承包经营权流转的法理立足点也在于此。原来的占有方式使农民对土地的的处分方式比较单一，但是转变以后，以占有动产的方式来支配所属物，使财产的处分方式丰富起来，为农民实现的财产增值拓宽了渠道。
但是，土地流转中的主要收益并非农民个人所得，而首先是市、县级的土管部门和地方财政，其次是乡镇和行政村。进一步研究提出：公正清晰地界定土地财产权和平等的土地交易，虽然能够提高农民的收入水平，但相应的会严重影响市、县的既得土地收益，会减少乡镇和行政村的官员的权利，所以这种制度变迁在短期内绝不是帕累托改进。还有人认为，土地流转中农民利益与政府有着直接或间接的关系，国家政策补偿过低、地方政府以地生财，将土地流转收益和增值据为已有损害了农民的利益，并建议用法律形式规范政府职能、推进土地流转市场化和建立健全民主监督机制来保护农民的合法权益。也有人认为，在东部经济发达地区，农村社会转型，工业化、城镇化快速推进，土地流转和大量被征用，土地资源争夺越来越激烈，利益矛盾也空前释放，诱致农村土地制度和利益格局重构，其趋向又总是不断强化政府利益而削弱集体和农民权益。强调了行政权力对土地利益产生的深刻影响；同时从侧面反映了农民在土地流转收益中处于不利地位。
我国现阶段土地流转中农民权益受损的问题，主要是集体作为“代理人”所造成的。集体作为土地使用权流转的推动主体，取代了农户作为土地流转主体的地位，侵害了农户的土地处分权，出现了一些强制土地流转和克扣农民土地流转收益的事情，进而侵害农民土地使用权和收益权，使得农民的土地财产权在农地使用权流转中受到侵害。农地的流转费用不能以每亩土地种粮食的收益作为参照，在保障农地福利功能的前提下，按照区位、交通条件、物价指数、经济发展状况等在合理的范围内上下浮动，以求对业主和农户双方的公平。
3.2现实土地流转中对农民权益的损害
　　上述分析说明，现实的土地流转制度对于农民权益保障的影响主要集中在政治、经济和发展权方面。对于这三方面的影响，现有制度存在的弊端主要表现在：
3.2.1社会保障体系不完善，无法为失地农民提供必要的社会救济
现有的社会保障体制应加快推进覆盖，将整个农村囊括在社会保障的体系中，从医疗、养老等诸多方面彻底解除农民流转土地的后顾之忧。中国经历了漫长的农耕社会，使得中国农民将土地视为自己的唯一保障，疾病、防老、子女的教育入学，这些基本的公民生活问题在农村都是通过土地生产来供给实现。如果我们要进一步推进农村土地承包经营权的流转，将这些涉及到农民切身利益的保障问题解决好才是唯一的出路。农村社会保障体系的完全确立，不仅仅关乎到农民幸福不幸福，农村发展不发展的问题，更加重要的是它将成为推进农村改革的先决性因素。只有让农民从内心感觉到土地即使处分了也不影响自己未来的生活状况，才能使土地流转制度真正的具有活力。没有保障的土地流转不是改革农村经济的途径，只是制造“无业”、“无地”、“无保障”三无农民的桎梏而已。
3.2.2土地流转的市场化、规范化程度太低，无法切实保障农民的财产权利
首先，国家相关土地流转方面的法律较少。虽然我国现有的法律对土地使用权流转有所规定，但对土地转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等规定的不够具体全面，这就导致了一些地方出现政府强行干预土地流转的现象，这样必然会损害到农民的权益。在现实中，农民的权益受着来自社会各个方面的侵害。例如，一些村干部利用职权侵犯农民利益，地方政府权利的干预等。国家虽然把农地界定给农民集体所有，但国家各级政府仍然保留了土地征用权、总体规划权、管理权等实际的控制权，农民在大的土地问题上仍然是缺乏主动权。
　　其次，交易市场不完善，管理监督制度薄弱。现阶段我国土地使用权的流转比较混乱，其中一个主要的原因是没有一个比较健全的交易市场，导致很多土地使用权私下进行交易。可想而知对于农民来说这样的交易对其是极其不利的。同时，因为没有一个有效的监督机制，农民的权益就得不到保障。例如关于土地使用权的补贴问题，都知道应该给农民一定的补贴，但是补多少？怎么补？只是势力强大的一方说了算，农民几乎没有任何选择，只能是被动的接受，农民在土地流转后的收益知情权极度缺乏。
　　从各地现有的土地流转情况来看，土地流转的理念树立了，但是相应的配套工作基本上是空白，全国除了少数一些农村关注到土地流转的配套办法对土地流转有至关重要的影响外，绝大多数地区还在为如何使农民离开土地而发愁。作为重要的生产资料的土地，它的存在也应该和其他的生产资料一样，遵循市场经济规律的支配。形成统一的土地流转市场，对于形成符合价值规律的土地价格、明确土地流转交易双方的主体地位等等都有非常重要意义。另外，统一的土地流转市场的形成，更能真正在价格方面倾斜于农民，改变目前农民无定价能力的现状，由市场来主导价格的形成会给土地流转赋予更加鲜活的生命力。
　　土地流转的规范化程度低也是制约土地流转制度发挥应有效果的一个因素。从实体上来讲，土地流转应该属于不动产交易的一类，这种交易不应该等同于一般的商品交易，甚至也不能等同于一般的不动产交易，因为土地流转涉及到的群体不同于一般群体，并且农村土地产权的稳定还关乎于农业的基础性地位是否稳固。它的实体要求应该更高。
3.2.3户籍制度的不配套，较大程度地阻碍了土地流转的进程
我国现有的户籍制度已经无法适应农村土地承包经营权流转这一客观实际，泾渭分明的农业户口与城镇户口的划分方式，使得广大农民在流转土地后，没有办法取得和自身身份权利相对应的社会地位，这种不对称会极大程度的阻碍农民流转土地的积极性，可以说要想真正实现农村土地流转，户籍制度的改革势在必行。在这一点上广东省的做法极具示范性，将实行多年的城市暂住证，更替为城市人口居住证，并与此同时赋予由农村流动到城市人口与城镇居民相应的其他权利，这种做法解决了农民流转土地的后顾之忧。
3.2.4缺乏对公权行使的监督和制约，无法适应经济领域出现的新情况
政治根源于经济，归根结底政治是要反映经济形态的。经济领域出现了新的情况，政治制度要做出相应的调整。失地人口数量的激增，如果不保证这些人口的公权行使质量，民主就无从谈起，就没有办法切实保障农民的权益。目前应该尽快的出台一些保障失地农业人口公权的法律，使人民当家作主的这种优越性持久的发扬下去，保证农民即使是在失去土地的条件下，依然能够积极参与国家政治生活，这样才能保证民主的真正实现。
3.3耕地保护形势严峻，部分流转模式改变农村土地用途
我国耕地资源十分稀缺，一直存在人多地少的矛盾。根据国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了坚守18亿亩耕地红线的目标。我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧：首先，农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。《农村土地承包法》第三十三条规定，“土地承包经营权流转不得改变土地所有权性质和土地的农业用途。”中央文件也明确提出农村土地承包经营权流转，不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地用途。但是农村土地流转的过程中，农地的用途发生了巨大的变化。主要表现为：一是农用地流转后转变为非农建设用地。据调查，截至2007年底，重庆忠县流转耕地累计36.78万亩，耕地流转后用途发生变化的有25.43万亩，占耕地流转总量的69.13%。随意改变耕地的农业用途违背了《农村土地承包法》中农地流转的用途限制规定。广东南海模式流转土地用于工业用地同样如此。二是农用地流转后用途非粮化，多表现为耕地变为园地等其它农地类型或者由种植粮食作物转变为种植经济效益更高的经济作物。如重庆忠县土地流转后建立起的大面积柑橘、原料林等基地的土地原来大部分为基本农田，这与《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”相冲突。其次，农村土地用途管制主体缺位、流转机制缺陷。现行农地保护制度有基本农田保护制度、耕地总量动态平衡制度、土地用途管制制度、建设占用耕地补偿制度等。但实际上在农村土地流转过程中，土地用途管制主体往往缺位，用途管制的执行不力。由于各地情况不同，基本农田的保护等级和管制缺乏统一的标准，而地方政府在任期内为发展经济、追求经济增长和财税收入，会想方设法通过各种招商引资渠道引入各类项目，而大规模的土地流转往往是由政府引导的，基于自身利益最大化的考虑自然选择将耕地向收益高的用途流转。
3.4部分土地流转模式与法律法规冲突，缺乏相应的法律保障
对土地权属管理、土地用途管制、耕地和基本农田保护、建设用地供给等涉及农村土地流转和规模经营的问题，我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）等法律法规做出了明确规定和要求。此外，《物权法》、《担保法》、《民法》、《公司法》等在一定程度上业制约了土地流转。具体表现在：
一是受土地权属限制。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，“中华人民共和国实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。”明确规定全部土地属于国家和农民集体所有，土地所有权不得买卖和非法转让。同时，土地流转，流转的只能是使用权，不能是所有权。
二是土地用途限制。《中华人民共和国土地管理法》第九条“国家对土地实行用途管制制度”、第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于出租用于非农业建设。”《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”等限制农村土地流转不得改变农业用途。
三是严格耕地保护限制。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十一条“基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’。”但事实上农村土地流转经营主体均需要建设生产管理用房，与法规冲突。
四是土地流转期限限制。很多土地流转合同签订的流转年限超过了承包期的剩余期限，与现行法律规定相悖。与现行法律法规相冲突的做法难以得到现行法律保障。同时我国缺乏专门的法律对农村土地流转进行规范，没有颁布《中华人民共和国农村土地流转法》，对农村土地流转的产权性质、土地流入流出方的权利与义务关系、流转期限、流转方式、争议解决办法和法律责任等进行明确规定。
3.5土地流转中农民利益的合理诉求难以得到充分保证
对于土地流转，中央曾经有明确要求：农村土地流转不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地的农业用途，流转过程中不得侵害农民的正当利益（十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》）。赋予农民更加充分而又有保障的土地承包经营权，自愿流转土地是这一规定的精髓。但在实际执行过程中，农民利益诉求难以得到充分保证，侵权现象十分严重，主要表现为：
一是土地流转违背农民意愿。一些由政府主导的土地流转合同，既无农户签名，又无书面委托，不尊重农民土地流转的主体资格，用变相的行政手段干预土地流转，造成土地流转双方主体不合法，不尊重农民的意愿，农民的合法权益受到侵害。
二是土地流转定价不合理。推动农村土地流转必须保护农民土地的经济权益，让流转农户共享土地流转带来的经济效益。但现实是农村土地流转租金普遍都不高，一般一年在400-600元/亩，且租期很长，农民仅仅获得眼前实惠，难以分享未来土地增值收益，影响了农民的长远利益。甚至有些地方热衷推动“反租倒包”，以较低的价格从农民手中租赁土地，然后以较高的价格出租，换取差价。
三是农民土地流转收益不稳定。一些农业企业或承包大户在其经营项目的收益没有达到预期时不兑现其租金承诺或要求降低租金，有的甚至携款潜逃，农民的收益得不到保障。
四是流转土地改变用途，影响农民生计。外来企业取得土地经营权后擅自建造的建筑物破坏了耕地，到期收回后很难继续用于农业生产，影响了农民的生计，农民的权益受到损害。
3.6难以控制规模经营的不确定性风险
土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产经营过程中不可预料的自然灾害、市场供求变化的价格风险及规模经营的契约风险。一是自然灾害发生频繁。受全球气温变暖影响，我国自然灾害发生频繁且不断加剧。水灾、旱灾、冰雹等给农业生产带来了巨大的损失，且呈逐年增加态势。二是市场供求变化的价格风险。在市场经济条件下，生产者之间、生产者和消费者之间均存在竞争，农产品的供求关系难以始终处于均衡状态，导致农产品市场价格的波动，由此引发一系列的风险。如最近几年大蒜、香蕉、苹果等价格的大起大落都给种植经营户带来重大的损失。三是农业生产资料价格大幅上涨增加了农业生产成本，获利空间有限。近年来，受国际市场化肥、饲料、薄膜价格上涨的影响，国内农资价格普遍上涨，增加了农业生产成本。四是规模经营的契约风险。租赁户怕农村土地政策不稳，政府提前收回土地承包经营租赁权而不敢大胆投入，影响规模经营产量与产出。另外农村品市场的不确定性也影响了大规模开发。
3.7土地流转的金融支持力度不够
　　发展农业，就必须有资金的积累和投入，发展现代农业，实现规模经营更是如此。但事实上土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。一是农村金融发展滞后，服务不足。各家银行大规模地缩减了农村网点，乡镇基本全部撤出；各类金融机构的贷款余额中，用于农业贷款的所占比重很低。农村融资难、贷款难，且农村存款大部分流入了城市，农业大户和龙头企业都面临资金短缺和融资困难。二是农业融资保障不足。体现在财政资金投入制约过多，主要用于农业扶贫资金投入、农村水利基础设施投入等，用途管制严格；农村信用社经营体制僵化，难以适应农村经济发展和市场多元化的需要；农业资本向城市流入，成为工商业资本，抽走了农业发展的资金；农村土地抵押受到限制等。三是农村保险发展滞后，保险公司推广涉农保险积极性不够。农业保险是保护农业生产、保障农民利益、提高农产品竞争力的有效手段，但农业保险的高风险、高费率、高赔付和低保额、低收费、低保障的“三高三低”特性使得农业保险经营陷入恶性循环，而政府又没有对涉农保险实行补贴或政策优惠等。这也是法律法规缺位，没有专门针对农业保险的法律法规；不符合保险的大数法则；风险管理措施缺乏；农业保险认同缺失造成的。四是农村社保体系还不健全，广大农户仍然不愿意放弃土地承包经营权。近年来，国家投入了大量资金用于农村社会保障体系构建，养老保险、农村合作医疗、农村社会救助、农村低保等，但还在逐步推广、完善阶段，保障的力度还不够，农村社保体系还不健全。还没有消除农村土地的收入保障、社会保障、就业保障功能，出于对经营安全和土地保障功能的考虑，农民仍把土地当命根子来看待，认为有了土地，生活就有了保障和退路，不愿意轻易离开土地。
 
4、土地流转中农民权益的保障
 
加快农村发展，不仅要重视发展的规模与效率，更要高度关注发展的公平与质量问题。我们既要积极谋划“怎样发展”的路径选择问题，同时更要深刻反思“为谁发展”的价值诉求问题。但是，许多地方在推动发展经济的进程中不是想方设法听取和积极吸引农民参与，而是过度强调土地流转实现对农村土地资源统筹，出现农民“被上楼”、“被市民化”等现象，严重影响了农村社会的和谐发展与基层政权的稳定。大量的调查显示，目前，因农民在土地流转中合法权利受损而诱发的集体性维权事件频频发生，约占农村群体性维权事件的 70%以上，这就迫切需要政府构建农村土地流转的农民权利保障机制，维护社会的和谐与稳定。
4.1土地流转中农民权益受损的再认识
　　要保障土地使用权流转中的农民权利，首先必须从法理上明晰农民对农村集体土地究竟有哪些法定权利，并以此为据考虑目前我国农村土地使用权流转中农民权利流失的现实状况与成因。依据我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《物权法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关农村土地产权的法律法规，农民既依法享有农村集体土地的使用权、处分权和收益权，同时也依法享受民主管理权和社会保障权。然而，上述农民的法定权利在目前的农村土地使用权的流转中面临土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境，导致失地农民缺失了平等参与现代化进程、共享发展成果的机会，其结果必然影响社会公平、加剧社会矛盾、诱发社会冲突。
4.1.1土地物权虚化
农民的土地物权是指农民依法获得的对农村集体土地的使用权，具体体现为农民对承包土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权。我国《物权法》第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”第一百二十八条又规定“承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”《农业法》第七十二条规定: “各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权”。2008 年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。
　　然而，由于我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等有关农村集体土地所有权的主体界定比较模糊，虽然宪法确立了“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”但所指的“集体”包括哪些具体主体并没有明确规定。《民法通则》和《土地管理法》在界定农村集体土地所有权主体时分别用了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三个概念，很显然对“农民集体”边界界定是模糊的，没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。主体边界的模糊导致实践中农村集体土地所有权的具体归属虚化，必然导致农民集体土地所有权与个体土地使用权之间的边界也不清，加之目前一些地方尚未开展农村土地所有权与使用权的确权登记颁证工作，使农村土地使用权流转中农民主体地位很难明确，一些地方基层政府或集体组织以“集体”的名义“代民做主”，违背农民真实意愿擅自决定土地流转的相关事宜，导致农民对集体土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权“被代表”，土地物权虚化。在这种情况下，农民无法自主决定和有效监管土地流转的过程，无法主张自己的土地物权，容易诱发农民个人与村社集体之间因土地使用权流转和征用补偿费的归属而产生争端和纠纷。
4.1.2土地收益权受损
农民的土地收益权是指依法享有的从农村土地流转中取得经济利益的权利。农民的土地收益权是农民土地财产权的实质，由于土地是有价物品，所以土地使用人和承包人可以而且应当通过处置土地和转让土地使用权而获得土地收益。《农业法》第七十一条规定: “国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。”我国《农村土地承包经营权流转管理办法》也规定: “农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴”。确立了农民土地收益权的合法性。《物权法》将农民对农村集体土地的使用权界定为用益物权，实际上也确立了农民依法享有通过占有、使用或转让农村集体土地使用权获取经济收益的权利。然而在现实中，农民的土地收益权却并未得到有效保障，土地使用权流转的真正价值不能得到切实体现与补偿。
　　在农村土地流转中，农民通过土地使用权流转获得无价劳动的等值土地收益及其它经营收益，业主获得规模经营的超额农业利润，农村土地才能成功流转。但是，由于人的“经济”理性和道德风险的普遍存在，现实中往往出现基层政府、农村集体组织、农民个体、业主之间分别作出对己有利却导致对方收益受损的行为，尤其是农民在土地使用权流转中由于利益表达机制不健全，信息不对称而处于弱势地位，往往面临土地转让价格偏低、远期利益受损;土地流转收益分配不合理，个体利益受损等现象。
　　农村土地使用权流转价格偏低首先归因于土地流转中的价格形成受行政因素干涉，缺乏市场化的价格调节机制。一些乡镇或村级组织出于“政绩”考虑，不顾农民意愿和利益，以强制性的非市场价格和非地租的不等价补偿方式将集体土地转给现代农业经营者，同地不同价的现象普遍出现；也有某些基层行政组织利用农民的分散性和“搭便车”心理使农地流转决策权集中到自己手中，为少数人的利益而签订较低的流转价格。其次要归因于业主有意设置的价格陷阱。一些业主利用农民重视近期收益而忽略了远期收益的误区，在签订土地承包经营权流转合同时，以当期的土地产出效益为基数签订固定的农地流转价格，缺乏随土地经营收益增加而调整的价格正常增长机制，必然导致农民远期收益受损。还有一些业主擅自改变流转土地的用途，建造永久性固定建筑物，使农民还要额外承担土地复耕的费用。一旦农民意识到这些远期收益受损，就会不履行合约，要求提前收回承包地，由此引发土地流转双方的矛盾冲突。并且，由于农业经营的自然风险和市场风险同样存在，业主在经营收益较差时，也会要求降低租金，甚至拖欠租金，引发双方的矛盾冲突，导致农民土地收益受损。
　　农村土地流转的收益分配不合理主要是业主、农村集体、农民个体间在农村土地流转中的收益分配不公平。目前的农地流转，地方政府扮演了一种“召集人”的角色，组织土地流入方与流出方的谈判，一旦发生纠纷，又扮演“调解人”或“仲裁人”角色。在这一过程中，一些地方政府为了加快农业的规模经营和产业化的“政绩”，急于引资入农，过分注重保护业主的利益而忽略了农民权益的保障，导致农民流转土地的收益远远低于业主的收益，容易让农民产生政府以牺牲农民的利益为代价满足业主需求、追求规模效应的误会，影响基层政府的公信力与正当性。同时，农村土地流转的收益还存在基层政府、集体组织与农民争利的现象。调查显示，农村集体出租土地所获得的收益中农民个体得到的比重与集体组织相比较少，村级组织往往把集体的机动地、村组范围内的未利用土地看作是村民委员会所有的土地，不与社区农民协商就出租、承包给本组织以外成员，获取的收益由村民委员会任意支配和使用。甚至还有少数村干部依靠手中权力将集体收益收归自己，侵害农民的土地收益权。
4.1.3民主管理权弱化
民主管理权是指土地使用权流转中农民的知情权、参与权、表达权、监督权等。具体体现为: 其一，农民对有关农村土地使用权流转政策法规、集体土地承包、出租、转让等的相关事宜，以及土地补偿费等的使用、分配等公共信息有权及时了解，基层政府或集体组织有义务向集体成员提供上述信息，确保农村土地流转过程的阳光透明，抑制权力寻租空间。其二，在涉及农户切身利益的集体土地使用权转让的决策中，农民有参与决策过程，自主表达利益诉求的权利。其三，对土地流转的决策、方式、程序、契约、去向等进行监督的权利。《农业法》第七十三条“农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督”。农民作为农民集体土地使用权流转的主体，既是参与者，也是监督者。由于目前我国农村的土地流转多数是由村集体经济组织或者村民委员会组织或代理，为了防止出现流转过程中的以权谋私，暗箱操作等现象，必须赋予农民监督这些“代言人”的权利。《农业法》第九章农民权利保护第七十七条规定“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”第七十八条规定“违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。”故《物权法》第六十三条也规定: “集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”
　　虽然上述法律明确赋予了农民在土地流转中的民主管理权，但现实中仍然缺乏农民参与农村土地流转管理的制度保障，对侵害农民参与土地流转管理权的行为缺乏有效责任追究。一些基层干部凭借集体土地所有者代表的身份和行政权力，违背农村一事一议的民主议事机制，擅自出让村社土地。还有一些村社干部私下与业主达成承租协议，避开公开招标程序或搞假招标，过程不透明、财务不公开，使村民对土地流转的必要性、收益状况、补偿金额、土地流转后的用途等都不清楚，其知情权、参与权、监督权等被弱化，必然产生权利受损、参与受挫、交易不公、暗箱操作等弱势群体认同感，对基层政权的信任度降低，维权抗争意愿增强。大量的案例表明: 近年来发生的农村土地使用权流转纠纷，多数都与基层干部和村社组织不尊重农民意愿、不了解农民需求、不吸纳农民参与、不保障农民知情权相关。因此构建农村土地流转中的农民参与机制，切实实行农民的民主管理权，是保障农民在土地流转中的主体地位，维护农民利益的前提。
4.1.4社会保障权缺失
社会保障权是指农民在土地流转后获得政府提供各种基本社会保障的权利。由于我国长期的城乡二元结构导致目前农村社会保障呈低水平、窄覆盖、保障功能差等特点，故农村土地不仅是农民最基本的生产要素，同时还承载着农民的就业、养老、住房、教育、医疗等多种社会保障功能。农民失去土地，不仅意味着失去了一个稳定又可靠的谋生渠道，同时也失去了负载在土地中的一系列社会保障权。这就要求在农村土地使用权流转的制度设计中，不仅要考虑如何使农民通过土地流转实现增收，保障农民的土地物权和收益权，也要充分考虑将目前土地承载的社会保障功能转移为农民的社会保障权利，建立健全农村社会保障制度，构筑保障农民基本生存与发展的基线。
　　然而，目前农村土地使用权流转中农民的社会保障权利往往被征地时的“土地补偿费”或土地使用权转让时的“租金”遮蔽，现实中“土地补偿费”或“租金”的计算，只是对土地作为农民生产资本价值的考量，忽略了事实上负载在土地中的社会保障价值，导致农民的社会保障权无形流失。具体表现为: 其一，进城农民工被排斥在城镇社会保障体系之外，在就业、住房、医疗、子女受教育等方面享受不到与城市居民同等的待遇，其生存和发展权受到损害。其二，农村社保体系脆弱，现有最低生活保障和养老保险制度、合作医疗保险制度等存在覆盖面窄、标准低、资金筹措渠道单一、农民个人负担重、基金管理效率不高等现实问题，不能有效发挥减少农民市场风险、生活风险的作用。其三，农民失业救济与就业援助力度不够。失地农民多数文化程度低、职能技能欠缺，加之征地后可供转移就业的岗位不足，以及政府的就业援助与失业救济体系不完善，使土地流转后失地农民的就业意愿与就业机会严重脱节，面临就业歧视和失业的双重风险。　　
4.2以完善法律法规为前提，构建农民权益法定机制　　
从前面的分析中我们能够深刻感受到，保障中国最大弱势群体农民权益的法律规章真的不少，但是缺乏权益实现的程序和具体的落实保障，仍然停留在纸上画饼阶段，很难使应然权利变成实然权利。农村土地流转中大多数损害农民利益的主体是基层政府，而维护农民利益的时候还得找政府！政府既是麻烦的制造者，又是经济发展的推动者、主导者、问题的最终解决者。我国现阶段所有的矛盾似乎都可以从这里找到问题的症结！仅就农村土地流转而言，我们发现农民权利流失的根本原因不仅仅是农民权利的法定化不够，事实上更大的诱因在于我们缺乏农民权利保障的落实机制与农民权利受损后的救助机制。因此，构建农村土地流转中的农民权利法定机制、权利实现机制、福利保障机制、农村新型社区治理机制、风险防范机制、权利救济机制等，是搞好土地确权、保障农民土地流转权益、维护社会稳定的关键。
要对现有涉及农村土地流转的法律法规进行全面、综合梳理，及时将党和国家关于农村土地流转的重要政策精神、农村土地流转中农民权利保障的现实需求、专家学者关于农村土地流转的理论研究成果等作为完善我们农村土地流转法律法规的重要参考，加紧完善农村土地流转的相关立法，构建农民土地权利法定化的制度保障体系。
　　针对农民土地物权虚化是因为现有法律对“农民集体”的意思表达模糊，导致农村集体土地的权利主体不清的现实，建议修改相关法律法规，通过立法促进农村土地所有权主体实体化，明确界定乡集体、村集体、村民小组集体与农民个体的权利边界，以及农村土地流转中土地发包者、土地承包者、土地承包受让者的权利边界，尤其要高度重视明确农村土地权利主体的形式要件与法定要件，明确农村土地权利主体应依法享有土地承包经营权，具体体现为对承包土地的占有、使用、收益权利，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的权利，发展多种形式适度规模经营的权利，建立新型合作组织和专业合作社的结社权，宅基地用益物权，要求征收其土地的部门及时给予合理补偿的权利，要求征收其土地的部门解决好其就业、住房、社会保障的权利等。
同时，也要进一步规范基层党组织和基层行政在农村土地使用权流转中的职权和行为，明确其在农村土地流转中的职能主要是为土地的合理利用提供制度保障，维护产权主体的合法权益，为农村土地流转的正常运行提供良好环境。如：制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设; 搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作; 为土地流转提供信息、中介、组织、协调等公共服务。要充分尊重农民在土地流转中的主体地位，防止违背农民真实意愿，以行政手段强制推进农村土地流转，干涉或侵害农村土地权利主体自由行使权力，为保障农民在土地流转中的主体地位提供法律支持。
4.3以健全农村产权制度为核心，构建农民权益实现机制
　　产权制度是关于产权界定、运营、保护等的一系列体制安排和法律法规的总和，其最主要的功能在于降低交易费用，提高资源配置效率。经过 30 多年的改革，我国城市产权制度的基本框架已经初步形成，但农村产权制度却相对滞后，造成了农民的财产权利不清晰，农村要素市场长期发育不完善，资源配置效率低下甚至扭曲，农村持续发展和农民持续致富缺乏稳定的基础，导致农民对土地的用益物权很难实现，迫切需要加快农村产权制度的改革，确立与城镇化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权，实现城乡居民财产权利的平等。
　　一是要加快推进农村集体土地的确权颁证，系统地厘清人地关系，夯实农村产权制度的基础。近年来，中央明确提出加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，要求力争用五年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。依法确认农民土地权利，强化农民的土地物权意识，有效解决农村集体土地权属纠纷。让农民分享城镇化、工业化和农业现代化的收益，实现农民的土地物权和土地收益权。
　　二是要规范农村土地确权登记发证的程序，通过广泛动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等工作程序进一步查清土地的权属、面积、用途、空间位置，建立新型农村土地“鱼鳞图”。确认农民集体、农民个体与土地长期稳定的产权关系，明确各自权利义务，做到“地、账、证、合同与耕保金发放面积”的“五个一致”，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。
三是要努力探索农村土地承包经营权、集体林权与集体建设用地使用权流转机制创新，探索多种形式的农村产权流转模式。尝试以股份合作制形式把农村集体土地所有权量化到农户个体，采取了土地股份合作社、土地股份公司、种植大户为主的家庭规模经营、业主租赁经营、“大园区 + 小业主”等模式，培育农业龙头企业、专业合作组织和农村新型集体经济组织，完善农民利益联结机制，促使农民的土地物权由身份权向财产权的转变，使农民的土地物权由虚变实，真正实现“还权赋能”。
4.4以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制
　　在农村土地流转中，农民最大的顾虑是土地使用权流转后失去了土地所承载的社会保障功能，影响其基本生存所需的就业、养老、教育、医疗等。只有通过完善农村社会保障制度，提升农村社会保障水平，让城乡居民享受同质化的社会福利权利，弱化土地的社会保障功能，才能促使农民逐步摆脱失去土地的后顾之忧。
　　一是要加快户籍制度改革，彻底消除城乡二元户籍管理制度，建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，实现城乡居民自由迁徙，保障农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地承包经营权、林地承包经营权等原有利益为代价。尤其要消除隐藏在户籍背后的城乡身份差异和社会保障权利不平等现象，实现城乡居民统一户籍背景下公平享有基本公共服务，保障农民进城后共享城市化成果、公平参与社会发展的权利。
　　二是要加大促进农民就业的政策扶持与制度保障，建立城乡统一的就业失业登记管理服务和制度配套体系，针对农民工的实际需求开展就业培训与就业援助，提高失地农民就业援助的针对性与有效性; 要搭建城乡四级联动的就业公共服务平台，促进就业信息的供需衔接，拓宽农民就业渠道; 要构建促进农民创业、就业的社会力量支持体系，鼓励各种社会组织和企业履行社会责任，开展“农民工就业援助计划”、“农民工创业计划”、“新市民学堂”等社会行动; 要促进进城农民工与市民社会保障的同质化，让进城农民工在住房、医疗、子女入学、失业保险、最低生活保障等方面享受与城市市民的均等化待遇。
　　三是要改善农村社会保障质量，增强农民的安全感和幸福感。在不断完善新型农村合作医疗、养老保险、失业保险、最低生活保障和社会救助等制度的基础上，要针对农民的社会保障诉求制定适合失地农民的社会保障制度，逐步实现城乡社会保障的一体化，让农民与城市居民享受同等的社会保障待遇，构筑农民生存与发展的基本保障线。
四是要完善农村社会保障筹资机制，加强自我造血功能。针对我国农村社保资金筹集渠道狭窄、自我造血功能不足等现象，可在农民土地承包经营权流转后的农民集中居住地建设适当的商业建筑，其租金收益可作为农民的社保资金来源或其它福利; 也可以考虑当风险保障金积累到一定年限或金额，却没有任何风险支付时，经过村民议事会协商，在确保基本风险金支付的前提下，将其余资金用于投资，增加收益，扩大失地农民社会保障。
4.5以提升农民维权能力为关键，构建农村新型社区治理机制
　　农民组织化程度不高、维权能力不够也是农村土地流转中农民权利流失的重要原因之一，需要通过加强农村基层民主政治建设，拓展农民参与民主管理的渠道，才能为所有人提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求和利益的系统考虑。
　　一是要拓展农民利益表达的渠道，提升维权的能力。通过完善农村公共事务议事决策规程、让村民在农村公共事务决策中拥有了制度性的“话语权”，促进村民在农村土地流转中自主决策、民主管理、民主监督，变“为民做主”为“让民做主”，真正做到农村的事情由农民自己做主，切实保障农民的主体地位，防止出现公权力高压下的“被市民化”或“被城市化”现象。
二是要探索多元主体协作的农村新型社区治理机制，在发挥基层党组织、村民代表大会作用的基础上，健全村民议事会、监事会等农村自治组织和各类经济合作组织，使基层党组织、农村社区自治组织、经济合作组织等形成有效的协作机制，不仅增强党对农村基层工作的领导，同时也实现政府服务农村社区功能的延伸，而且有效发挥农村社区自治组织和经济合作组织在土地流转中的组织化利益表达和维权功能，保障农民民主管理权利。
4.6以协调利益为基础，建立风险防范机制
　　农村土地流转风险是指农村土地流转各方依个体理性在现行政策体系内作出的流转决策，却因可能的预期收益变动、政策演变、个人事业调整等不确定性因素而产生的风险。大量研究表明，在农村土地流转中，主要存在着市场风险、契约风险、社会风险，这些风险的叠加耦合，不仅会导致农民土地收益权受损，也会诱发农村土地流转中的相关各方发生利益冲突，加剧社会矛盾。因此，迫切需要协调农村土地流转中的利益结构，探索各种形式的利益协商与利益分享方式，构建农村土地流转中的风险防范机制。
　　一是要构建农村土地流转的风险预警机制。加强农村土地流转公共政策与法律法规的宣传教育，让农民真正了解农村土地流转的性质、流转的方式，各方的权利义务、法律后果; 掌握农村土地流转的法定程序，合同规范等，提高农民对农村土地流转的风险识别和风险防范能力。同时，也要提高基层干部的依法行政素养，消除农村土地流转中的行政障碍，防止基层干部滥用公权侵害农民的土地物权与合法收益权。更要改进农村土地流转中的政府服务方式，维护农村土地流转中的自愿、公平、有序原则，改善干群关系，化解干群矛盾。
二是要构建农村土地使用权流转的风险应对机制。通过成立市级农村产权交易所①，并在区县、乡镇分别建立农村产权交易分所、农村产权流转服务站，构建市县乡三级联动的农村产权流转服务体系，推动农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权等农民既有权利的市场化流转，促进供求价格自由匹配，防范市场风险。另外，还要规范土地使用权流转程序和合同，降低农民在土地流转中的交易成本，防范契约风险。也可以考虑建立农村土地流转风险保障金制度，按一定比例分别从业主流转面积收益、农民租金收益、村社公共收入中提取部分经费，加上一定的政府财政性补贴构成土地流转风险保障金，优先用于支付农民的收益损失和土地复耕成本，也可用于支付农民的最低生活保障、法律援助、就业培训等，确保农民的最低收益不受损失，以化解社会矛盾，防范社会风险。
4.7建立农民权益救助机制
　　目前我国农民群体性维权事件多数与农村土地使用权流转中的各类纠纷密切相关，主要有农户之间的土地争议、农户与村集体之间的土地争议以及村民小组与村集体之间的土地争议。尤其是一些地区在推进农村土地流转时以“公共利益”为名，违背农民意愿，导致农民的土地权利受损却不能得到及时和有效的救济，个体的利益纠纷演变为农民群体性维权事件，严重影响了农村的社会稳定，迫切需要完善农民土地流转中纠纷解决机制，为农民的各种土地权利提供充分及时的救助。对此，要构建农村土地流转的纠纷化解机制，即发挥村民委员会、土地纠纷仲裁委员会、农业合作社等民间力量在土地流转纠纷中的民间调解作用；促进各级行政机关依法履行土地纠纷中的调解、仲裁和裁决职能，构建农地纠纷的行政解决机制；尤其要强化各级人民法院在农地纠纷中的终端判决功能，构建土地流转纠纷的诉讼解决机制。在此基础上，促进各类纠纷解决机制的良性互动，为农民提供和解、调解、仲裁、行政复议、行政诉讼等多元权利救济途径。
 
5、农村集体土地所有权主体的确认与完善
 
从历史的角度看，我国这种独特的农村土地集体所有制是对土地国家所有和农民个人私有的一种折衷，是三种力量的撞击结果：我们并没有理解透彻的强悍的外来文化辖裹着新生政权、传统的土地观念和有些荒诞不经的理想的冲撞。这种设计的一个重要假设便是“农村集体”能够成其为一个完备而坚实的主体，但是，事实证明这种假设不能够成立。我国农村土地制度改革必须纳入到物权化的轨道上来，还原土地的本来面目。我们通过对农村土地集体所有权立法现状及农村现实的分析，期望确立和完善农村集体经济组织的主体的法律地位，使其纳入物权立法体系中来，更好的保护农民利益和实现土地效益最大化。
“集体”是由特定成员依据某种原则组成的相对稳定的团体，集体所有权是由这种团体整体对财产享有的全面支配权。现行农村土地集体所有权中，由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，或者说人为的给予不确定的地位，以及其标志性权能被国家掌控在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位，这是我国农村中出现大量侵犯农民利益现象的根本原因。
    5.1是什么造成了农村集体土地所有权权属不清
    5.1.1农村集体土地所有权性质模糊
集体土地所有权的性质是在我国农村改革以后，农民的权利意识被唤醒，要求明确其自身的地位与权利时才逐渐被关注。但是，对集体土地所有权性质的认识却是见仁见智,众说不一。比较具有代表性的观点有：一是集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；二是集体土地所有权是一种“总有”，集体成员对集体土地享有占有、使用和收益的权利，并且依法按平等自愿的原则来行使对集体土地的所有权；三是集体土地所有权是“个人化与法人化的契合”，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权；四是认为集体土地所有权是以一定的团体、组织为主体，通过其组织机构形成团体、组织成员的集体意志，以共同占有、使用、收益和处分集体土地的权利；五是否认集体土地所有权存在的实在性，认为“农民集体所有权的主体就是一定组织内的全体农民”，“农民集体”即非个人，也非法人，不是一种独立的民事法律主体，不能作为一种独立的法人来享有集体土地所有权；六是认为集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权形式，这种所有权形式既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有，而是一种独立的所有权形式。“农民集体”是一种按章程或规则行使其财产权利的组织形式。
众说纷纭、莫衷一是，反映了法律对集体土地所有权认识和界定的模糊与不明晰。
5.1.2法定权利主体的多级性、多样性
我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1987年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规定为：”集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”1988年修改的《土地管理法》第八条在民法的基础上进一步规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1993年的《中华人民共和国农业法》第十一条也作了与土地管理法相同的规定。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。这就是“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。
但现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。
首先，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。
财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。也就是说，它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的法人或自然人。法人与自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担义务的组织。
从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，“农民集体”在概念上与“农民集体组织”有着十分明显的区别。“农民集体”不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。即农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。显然这是与传统的公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释，“农民集体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内（乡、村、村以下）全体农民所有，即不归哪一个组织（生产合作社或村民委员会或村民小组），也不归农民个人。然而，随着经济改革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和发展，特别是在进行农村集体土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象。
可见，现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地权属不清。
    5.2集体土地所有权权属不清的弊病
集体土地权权属不清，必然产生下述弊端：一是部分农村干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成大量耕地资源的流失，或任意改变土地承包期限，导致土地使用的分配不公，侵犯农民的土地承包权。这已成为影响农村社会稳定乃至整个社会稳定的一个消极因素；二是农村土地名义上属于集体所有，实际上为少数人所控制，导致广大农民对土地的疏离感。很多农民通常不认为自己是土地的主人，而自己仅仅土地租用者。这种状况不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量涌入城市而使耕地荒芜的趋势，严重影响土地要素的可持续利用；三是集体土地所有权主体的虚位或易位，给少数人带来了利用土地以权谋私，大发横财的机会，大量耕地因此而非法转为建设用地。这不仅导致耕地大量减少，而且使农村建设用地的私下交易有禁不止，严重干扰和冲击了国有土地市场。在有些地区，地方政府加强了对集体土地的管理的控制和干预，虽然有利于集体土地管理，但客观上却在一定程度上促成了农民集体土地所有权的名存实亡。这种控制和干预对乡村干部滥用土地的权利扩张具有一定的抑制作用，但同时也带来了县、市政府无视集体土地所有权和农民权利，以及集体土地所有权行政权力化的倾向。有些地区的地方政府，特别是其主要领导甚至以公共利益为名，任意决定征用集体土地，而农民及其集体对此竟毫无发言权。
    5.3集体土地所有权主体的确认与完善
从实际出发、立足于现实的法律法规，才能调整社会关系，解决现实问题。因此，对于农村集体土地所有权主体的确认首先要从我国农村现实出发。我国现在农村集体土地所有权行使主体基本上是上述立法中的三类集体经济组织，所以我们应该在这三类主体的基础上去完善它，而不是凭空想象一个主体。
要成为农村集体土地所有权主体，不仅要有法律上的承认，还要有该组织客观存在的真实要件。对农村集体土地所有权主体进行确认要有三个条件：（1）要有土地管理法对其资格的规定；（2）农村集体经济组织应具备民法通则上规定的法人条件，即一是依法成立，二是有必要的财产或经费，三是有自己的组织机构和场所，四是能独立承担民事责任；（3）作为农民集体经济组织应有长期生活于该集体内的农业人口。只有同时符合以上条件才能成为农村集体所有权的真正主体。从法律的角度出发，我们认为应该把村集体经济组织规定为法人，使其成为法律上的人，具有主体资格。
关于法律规定的三类集体土地所有权主体的现状。乡镇农村集体经济组织在多数地区表现为，一个乡镇人民政府下面有多个经济组织，这些组织受乡镇人民政府支配与控制，人、财等方面与乡镇人民政府融为一体，这些经济组织已经不是与原来的人民公社相对应意义上的集体经济组织。已不再具备集体土地所有者的资格，而是退化成了集体土地使用者的地位。所以能够代表乡镇集体土地所有权主体的只有由乡镇人民政府来充当。
在绝大多数农村，村民小组处于既无组织机构和场所，又无独立的账号，不能进行独立经济核算，其财务由村直接管理的状态，对外由村委会承担其相应的民事权利和义务。故村农民集体土地所有权主体是普遍存在的。绝大多数村民小组已经灭失，已褪化成了村集体土地使用者的角色，如在新一轮的土地承包中，是由村直接与村民签订土地承包合同的。长期以来，原村民小组之间村民相互交换土地耕作的现象相当突出，村民小组土地边界已变得杂乱，飞地现象严重。这种情况，对村民小组进行集体土地所有权确权带来很大的不利。但这种情况也不是一概的，在个别一些地方，农村集体所有的土地确实存在是由村民小组一级实际控制的。
乡、村、组农民经济集体之间不存在从属的关系，它们只是不同的经济组织，他们应处于平等的民事主体地位，对外均能独立承担民事权利和义务。
多数人认为，将集体土地所有权确认给乡、村是无可厚非的，但不能确认给村民小组一级。理由有四：一是如果确认给村民小组，一旦遇到国家征用土地时，村委会因无法支配村民小组的土地而给征用土地工作造成麻烦；二是村民小组之间原本土地边界争议不明显，可能会因土地所有权的确权而将边界争议激化，引起不稳定的社会问题；三是农民将自己承包的土地与别的村民小组进行私下调换现象严重，使得边界不清，确权工作难度很大；四是原来征用土地时，由村委会进行出面协调，各种补偿由村委会分配，如果进行集体土地所有权的确权，势必会引起村民小组向村委会要地等等情况的发生。另外，在现实中，土地所有权之间的争议几乎是不可调和的，而对村民小组之间的土地争议，以村民小组作为村集体土地使用者来解决则相对容易一些。
这些说法有其合理的一面，也有它片面和有悖于相关法律立法宗旨的一面。首先，在现实中确有一些地方农民集体所有的土地，是由村民小组一级实际控制的情况。《土地管理法》及相关规定之所以承认村民小组一级农村集体土地所有权，是因为有利于稳定当地的农村土地关系，充分调动农民的生产积极性，有利于发展农村经济；其次，我国正由计划经济向市场经济转变，土地价值日益明显。农村集体土地的确权，正是对农村集体土地利益归属的确认，对有资格作为农村集体所有权主体的组织，如不能将集体土地权利确认给它们，这本身也是一种违法。
考虑这些原因，我们认为：一是在开展农村土地确权登记之前，应严格按照《宪法》、《民法通则》中关于法人资格的要求，对农村集体组织进行普查登记，以防在土地登记确权过程中一些地方突击成立所谓的农村集体组织或按组织的条件生拉硬套造成不必要的纠纷；二是根据《土地管理法》中关于集体土地所有权主体资格的规定，将普查登记的有法人资格的组织进行分门别类的归纳整理和筛选，最终确定集体土地所有权主体，使权利与主体资格对号入座；三是基于将村一级集体土地所有权确定为集体土地所有权的最基本形态是比较适宜的实际情况，对符合法人条件的村民小组，进行村民集体表决，在尊重多数人意见的基础上确立所有权。这样，有利于稳定农村土地关系，有利于农村集体土地所有权登记确权工作的进行。
我们认为，首先应明确行政村为集体经济组织，土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界，必要时可以通过一定的变通使村民小组成为土地权利的主体。其次，立法上对村集体经济组织的民事主体资格做出确认，并澄清其功能，承认其法人资格，承担法律规定的权利义务，从而实现农村集体土地主体的实位。
5.4土地确权的原则和证据
　 土地确权必须明确一些基本原则，这些原则应体现土地确权的精神实质，为正确界定土地权属指明方向，并在整个土地确权中始终起指导作用。这些原则是：
　 尊重历史，面对现实的原则；有利于生产和生活，有利于社会稳定的原则；政策和法律并用原则；分阶段、区别不同情况处理原则；权利设定一般法定原则等。
   土地确权的证据：土地详查形成的土地权属协议书、认定书、人民政府下达的土地权属争议处理决定；城镇地籍调查资料；人民政府关于建设用地的批准文件；土地出让合同；土地利用现状调查资料；人民政府颁发的房产证明；新中国成立之后双方签订的土地、山林等权属或界线的协议；危改、安居计划的联建房合同和公证书；以及法院判决的使用土地的事实情况，是占有还是侵占，是善意的还是恶意的，是长期的还是暂时的等。
5.5土地使用权的确认
土地使用权是外延比较大的概念，这里的土地包括农用地、建设用地、未利用地的使用权即占有、利用、收益土地的权利。土地使用权的客体包括国有土地和集体土地。
土地使用权争议是因土地使用权属归哪一方即权属不清而发生的争议。无论土地性质和用途如何，只要因占有、利用、收益土地的权属归属存在争议，就是土地使用权争议，应由当地政府处理。对处理决定不服的，接到决定书30日内，可以到基层法院起诉。
土地承包经营权侵权纠纷是权利人已经依法取得的农用地占有、利用、收益权利遭受他人非法的侵犯而发生的纠纷。认定土地承包经营权侵权纠纷的前提是：对占有、利用、收益土地的权属归属不存在争议即权属归属明确。即使权利人的土地承包经营权曾经被有关机关通过登记发证等程序确认，但利害关系人对权属归属提出异议，这类纠纷仍应认定为土地使用权纠纷，由政府处理。归属经处理、复议、诉讼等程序确认。土地承包经营权争议，可以申请仲裁或直接起诉。
认定是否侵权，前提是确认权利主体既确权。因此，被告只要对诉争土地权属提出异议，应认定土地使用权纠纷，先由政府确权处理。处理程序不是认定和区分案件性质的理由。因为先确定案件性质，再考虑处理程序。
根据国土资源部土地权属争议调查处理规定，土地权属争议调查处理过程中政府颁发的权属证书作为证据之一，这说明政府已经颁发证书的土地也可能发生权属争议。
因土地使用权的归属发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。
土地使用权确认请求权由对特定的土地有利害关系人行使，利害关系人不一定是土地使用权人，在土地使用权的归属不清或发生争议时，利害关系人可以是任何与特定的土地就土地使用权归属有土地使用权法律关系的自然人、法人和其他组织，他们都可以向有关机关或机构提出土地使用权确认的请求。
土地使用权确认是土地使用权保护的前提，只有通过确认土地使用权，才能明确土地使用权的归属，只有在土地使用权归属明确的情形下，土地使用权受到侵害或妨害，土地使用权人既可以直接行使土地使用权请求权，以土地使用权方法进行保护，也可以行使债权请求权，以债权方法进行保护。在土地使用权归属不明或发生归属争议的情况下，首先应通过土地使用权确认，明确土地使用权归属之后，才能确定谁是真正的土地使用权人，才能确定请求权行使的主体。
土地使用权确认的确权主体是行政机关和人民法院，行政机关拥有行政裁决权，对有关土地权属等争议，依法行使裁决权。对行政机关确权决定不服的，申请行政复议，提起行政诉讼，人民法院行使司法审查。
土地使用权的确认包括两方面的内容：一是对土地使用权归属的确认，二是对土地使用权内容的确认。
确认土地使用权的归属就是确认土地使用权的权利主体，即确认对特定的土地享有直接占有和排他权利的权利人，所要确认的权利主体，包括使用权和担保权的权利人。行使返还原物、消除危险、排除妨害、赔偿损失等请求权，都是以土地使用权归属确定为前提，如若权利归属不清，行使土地使用权请求权和侵权请求权将没有依据。
 
    参考文献：
[1]中共中央、国务院《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》（2012年12月31日）
[2]沈茂英《农村土地流转与农户权益保障研究》（《郑州航空工业管理学院学报》2008年05期）
[3]李长健、梁菊、杨婵《农村土地流转中农民利益保障机制研究》（贵州社会科学，2009年7月）
[4]姜晓萍、衡霞《农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究》（政治学研究，2011年6月）
[5]郭亮《农村土地纠纷的类型及原因》（重庆社会科学，2009年11月）
  
    附2：课题组成员简介
课题负责人：陈敏昭，男，河南灵宝人，历任三门峡市委党校经济学教研室副主任、主任，信息中心主任等。现任三门峡市委党校社会管理教研部经济学副教授；
王满富，男，河南渑池县人，三门峡市委党校哲学教研部副教授；
郭三德，男，河南孟津人，三门峡市委党校社会管理教研部主任、科技副教授；
杨维康，男，河南卢氏人，三门峡市委党校法学教研部副教授；
蒋玮琳，女，浙江宁波人，三门峡市工商局干部。