新中国成立以来，我国历次土地制度的变革不仅促使土地及土地之上其他自然资源的重新配置，而且也引发了土地利用实践乃至乡村社会关系的深刻变化，进而影响到了农村、农业的可持续发展。基于对内蒙古一个村落60年土地利用实践及其生态后果的考察，本研究重点探究了不可持续发展背后的一些制度性因素。

 

研究揭示，特定时空背景下的土地利用活动是自上而下的国家正规制度与嵌入村落社区的非正规制度交互作用的结果。宏观和微观层面各种正规与非正规制度机制的缺失都加剧了微观层面的不可持续性。这在很大程度上折射了县域乃至全国的制度安排和发展模式，从而为理解中国农业、农村可持续发展提供第一手的实证资料。

 

本课题的调查村位于内蒙古东南部半农半牧地区。在过去60多年中，这个贫困县的贫困村不但见证了国家农地制的历次重大变革，也见证了村民赋予其地方化含义的过程。村里的人地关系已发生了沧海桑田般的巨变。

 

时光倒回60多年前，村里一些地方还曾有“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”的景观。由于数十年不停地垦荒连同土地利用方式的多样化，天然草场一直在萎缩，目前仅剩下两片种有灌木的公有地，而且牧草已变得十分稀疏而低矮。村里农业资源禀赋很差，大部分耕地属于“靠天吃饭”的旱地，最近10年连年不断的干旱等气候变化严重加剧了当地生态危机。

 

 

在集体化与改革时期，由于持续或不可持续地利用土地资源的活动及其背后的驱动力不尽相同，村民个体与群体的命运乃至大自然的遭遇也迥然有别。

 

在计划经济体制下，统购统销、人民公社、户籍制度这“三驾马车”将村民紧紧拴在集体农田和村界范围内，社员的口粮、现金及其他生活用品全赖在集体劳动中赚取工分来换取。生产队负责统一经营土地并安排日常农活。

 

农地的经营方式一直较粗放，种植结构单一，土地上的产出也一直处于停滞状态。普通社员既没有土地的所有权，也没有经营权，因而并不怎么关心土地的利用、保护及投入与产出效率。“大呼隆”集体劳动和“大锅饭”分配模式的弊端在这里也暴露无遗。到了集体化末年，“吃粮靠返销，花钱靠贷款，生活靠救济”成为许多村民生活的真实写照。

 

挣扎在生存边缘又别无其他生计来源的村民不得不向大自然伸手去索取。人们的一个集体回应便是过度使用周遭的公有地资源，特别是牧草。村民们上工前或下工后一有工夫便争先恐后去割草，到冬天农闲时几乎是全村倾巢出动，每家每户院里常常堆起“一座小山头”。到了上世纪70年代已普遍使用铁耙，因而常将牧草连根拔起，以至于“到处都被搂得溜光溜光的”。这种竭泽而渔似的掠夺致使村里一些地方的地表植被和生态系统遭到了毁灭性破坏。

 

1980年，村里开始实行家庭联产承包责任制。在非集体化过程中，除了村民每人分到约7亩口粮田外，各队还留了少量“机动地”。自单干以来，口粮田大大小小的调整一直没停过，土地因而渐趋细碎化。去集体化前后，村里出现了又一次开荒高潮。此后越来越多不适宜耕种的边际土地被零星开垦出来成为承包地。由于对土地尤其是承包地缺乏长期预期，加之村里缺乏土地保护和投资的激励机制，土地利用中各种牺牲环境的短期行为在承包地利用上表现得尤为明显。较之口粮田，承包地的经营方式更为粗放，甚至是掠夺性的。

 

由于不加保护和投资，原本就很脆弱的当地土地资源因急功近利行为而变得愈加贫瘠。对化肥等现代生产要素的严重依赖不仅造成了沉重的经济负担，而且导致了土地板结和退化。尽管水资源十分匮乏，村民浇地时依旧采用漫灌方式滥用地下水。据估算，假如一年浇两次，一亩地约需耗水100立方。“土壤变得越来越硬”已成为一个公认的事实。分田单干以来，放牧食草的大小牲畜有增无减。由于缺乏有效的监管机制，公有资源利用方面的各种机会主义行为和“搭便车”现象大行其道。制度失效和市场失灵致使“公有地悲剧”在这个微缩世界不断上演。

 

由于数十年不适当的频繁人类活动，村界范围内的生态系统已变得十分脆弱。天然草地破坏，水土流失，土地沙化、生物多样性丧失，水资源短缺，优质农地减少与退化等等都凸显了农业生态的危机。这些不但影响到当地人的可持续生计，增加其脆弱性，而且也对农业的可持续发展构成了严重威胁。土地资源的破坏和贫困往往形成恶性循环之势。集体化年代的低效农业使村民挣扎在饥饿的边缘，而他们的极度贫困又导致了对周遭生态系统的严重破坏。由于种植业的边际收益不断降低，为温饱而挣扎的多数村民至今仍脆弱不堪，因而也未能挣脱“越破坏越穷，越穷越破坏”的怪圈。

 

尽管宏观制度环境相同，全国不同地方土地资源禀赋、土地利用模式及其背后的地方制度却存在复杂的时空变异。除了特定历史与地理场景下约定俗成的乡间惯习、传统、行为准则等非正规制度以外，社会资本、集体行动、婚姻家庭、社会性别关系等作为重要的社会制度，也都会影响到土地资源的获得、利用和管理。制约土地可持续或不可持续利用的原因极其纷繁复杂，但它们多半都可追溯到村内外的各种制度性因素。

 

从这个调查村来看，不论保护土地资源抑或制止破坏土地资源的机制都是残缺不全的。其中，集体组织的涣散，社区共同体的衰弱，社会资本的削弱以及市场经济的冲击等，都明显加剧了村民土地资源利用实践中的不可持续性。

 

（1）土地制度的缺失。村民的土地利用与管理实践是在现有的政策或法律框架内进行的。集体化和改革时代的国家土地制度不同，村民持续或不可持续使用和管理土地资源的日常实践及其背后的制约因素也迥然相异。在人民公社体制下，社会不公正、土地低效利用、贫困与生态环境恶化形成了互为因果的恶性循环之势。家庭承包责任制实施后，村民的生活大为改观，但小农经济的发展在很大程度上是以当地资源环境的损耗和贫富差距的拉大为代价的。市场经济驱使下的土地利用实践已严重危及农业生产的生态基础和农业发展潜力本身。

 

就可持续利用而言，土地所有权与经营权的分离可能是农地制中最明显的一个缺陷。在整个集体化时期，土地所有权事实上都归国家，大小队仅拥有使用和经营权而已。普通村民并不怎么关心土地的利用、保护及投入与产出效率。实行生产责任制后，农地的使用权和经营权才再次回归农户，但所有权再也没有回到农民手中。尽管国家农地政策一再重申土地承包30年不变。然而事实上，全国各地的农地制安排却千差万别。而且，国家政策对于集体作为产权主体的规定也是非常模糊的。这不单会导致对土地政策的误读乃至曲解，而且还会给作为集体化身的当地官员提供了进行暗箱操作甚至权力寻租的机会。土地利用的多变性和不确定性，不仅会妨碍村民对自家口粮田进行长期投资，而且也影响到他们对其他土地资源的可持续利用。

 

（2）社会资本的丧失。若从村民之间以及一般村民与干部之间互助互惠、信任、合作等社会资本的角度来审视，社会资本已大为削弱。例如，不论是亲朋好友还是街坊邻里间，以往土地利用和管理实践中帮工与换工等互助和互惠性的你来我往已逐渐被充满商业化气息的雇佣关系所取代。农忙时节雇工的工钱从2003~2004年的一天20~30元涨为2008年的40~50元，到2012年已达到100~110元。村民之间的社会关系和人际交往似乎从来没有像现在这么缺乏信任和互惠，基于血缘、亲缘和邻里的初级社会关系网络也从未像如今这样带有这么浓厚的功利色彩。“原子化”小农往往各自为战，对于涉及公共利益的事情，通常无人问津。公共物品供给有时都难以为继。村民的一盘散沙到了惊人的地步。

 

对稀缺的土地资源的争夺也影响到社会资本的积累。由于当地非农机会有限，村民多半希望通过在自家农场之外多种地来取得更多的边际产出。“僧多粥少”势必导致对承包地的激烈竞争。一些人抱怨说，能包到好地的都是有权有势者或是村干部的亲戚，没本事的人连破地也捞不着。占有资源的既得利益者总不情愿放弃已到嘴的“肥肉”，而贫弱的失利者则难免变得很“嘴馋”和“眼红”。如此一来，村民之间、一般村民与干部之间在获取、利用和控制土地方面的公开或隐秘的竞争和冲突层出不穷。而干群之间的矛盾和冲突又进一步削弱了社会资本。随着时间推移，土地资源的分配和使用因不公开、不透明而引起越来越多的猜忌、不信任甚至冲突。干部在土地使用上的“暗箱操作”常引起村民的极大不满。

 

（3）集体行动的弱化。集体化解体以来，伴随村民的日渐异质化，他们越来越难以在符合社区利益的资源利用与管理事务上达成一致意见。这样的例子不胜枚举。分田单干以来，村民之间的集体活动大为减少。人们常感叹，仅隔一条马路，分属两个不同村民小组的村东和村西仿佛像两个村似的。这里长期以来延续了靠天养畜的传统。而且还存在“九月九，大撒手”的不成文习俗，即农历九月九日庄稼收割完毕，大小牲口都赶到农田去觅食。

 

早在1995年，乡里就按旗里部署实行阶段性舍饲禁牧。这个旗一直在断断续续地推行舍饲禁牧，但一阵风过后赶着羊群上山又成为常态。再如，2004年旗政府投资建造了另一眼机井，建成后还没等启用，几场暴雨过后机井的上方就出现坍塌。机井的建造及其设备都是由上级政府自上而下安排的，外来技术人员选址不当是导致塌陷的主要原因之一。“坐享其成”的村民没有付出有效的后续管理也是一个重要因素。

 

很显然，社区凝聚力的丧失导致村民在集体利益蒙受损失时变得无动于衷。当集体行动变软弱后，有关土地等资源利用的村规民约也就常常形同虚设。村民对村干部的不满、不信任以及对其合法性的质疑，也使建设和维持村级公共资本的集体行动变得更为软弱。村里大大小小的各种项目似乎都难以得到公平而有效的执行。尽管对村干部卖地生财怨声载道，村民们多半只是发发牢骚而已。且不说集体上访或法律诉讼的时间与组织成本，村民们事实上已缺乏抱团解决村庄层面公共事务的能力。每当单个农户的土地权益受损时，他们往往陷入势单力薄、孤立无助的境地；当全村人的共同权益遭到侵犯时，也难以形成与地方权力或外来资本进行博弈的集体行动。说到底，村干部和村民越来越难以就村庄公共事务尤其是土地资源的可持续利用与保护达成地方性共识了。

 

（4）市场经济的冲击。市场经济制度对底层土地资源利用和管理的影响渐趋明显。村里小农经济已深深卷入货币经济之中。在市场的刺激之下，作为“理性经济人”的村民总是随着商业机会的不断转变而调整其土地使用和农业投资策略。由于种地愈来愈不划算，人们越来越倾向于寻求非农就业或投资于扩大羊群。即便仍在种地，也不像从前那么上心了，更不必说把耕地视为赖以生存的“命根子”。伴随市场经济的渗透，人们保护耕地和改良土壤的动机也渐渐带有了浓厚的商业化色彩。例如，村民对家庭农场的投资在很大程度上取决于投入是否能带来最大化利益。在经济效益的驱使下，人们往往在能带来更多现金回报的庄稼地里施放更多更好的粪肥和化肥，也不曾有哪户人家为了恢复或提高地力而用口粮田种植绿肥，进行粮草间作或者实行休耕。诸如此类的现象在市场经济的冲击下似乎已变得越来越难以逆转了。

 

对经济利益的追求往往超过了资源环境保护的诉求。无论是不可持续的化肥施用，地下水资源的滥用抑或可持续的粪肥施用等等，都可以说是利益驱动下的理性反应。市场经济的逻辑还常常使政治和经济上的“赢家”获得了对土地资源的更大使用权和控制权。

 

在对承包地等公地资源的激烈争夺中，业已发财的养羊大户和种地大户势必占有更大优势。少数先富起来的村民不单有资本扩大羊群，而且有能力承包大片公有地。土地资源的不公平利用反过来又进一步加剧了村民之间的社会经济分化。几十年来，富者愈富、贫者愈贫的马太效应日渐明显，富裕户和贫困户在收入、财富和生活水平方面的差距越来越大，也越来越难以弥合。社会经济分化导致的利益分化也使村民很难在当地资源利用与保护上达成一致。

 

研究进一步印证了可持续发展既受制于国家层面的制度设计，也取决于社区草根层面的制度实践。国家的政策和法律毕竟有赖于在底层化为现实，但国家农地制要渗入草根并得到底层土地使用者与管理者的认同，绝不像颁布一纸法令或政策那么简单。更何况，地方干部的不规则行为还会更加剧政策和法律得不到有效执行的尴尬。毋庸说，村内外正规与非正规制度机制的缺失是导致微观层面不可持续性的根由。这一切折射了西部乃至全国各地带有普遍性的共同挑战。

 

 

鉴于自然资源利用和管理方面制度缺失的普遍性，中国亟待加强从国家到草根层面的制度建设。只有密切关注自上而下的国家正规制度和草根内生的非正规制度交互作用的时空变异性，并在制度安排和制度设计方面消除可持续性的障碍，才有可能变恶性循环为良性循环。从政策取向来讲，在下述几个方面采取行动无疑是十分必要的。

 

在国家一级，加快完善作为自然资源可持续利用、管理和投资关键性因素的土地制度，特别是要确保农民享有长期而有保障的土地财产权。农民拥有长久不变的土地承包经营权是法律赋予他们的合法财产权利，要加强执行力度，防止以土地属于农村集体所有为由予以侵害。国家层面的立法和政策既要吸纳来自地方一级的创新性实践，也应对其负面后果作出有效反应。此外，有关“三农”尤其是涉及土地的任何法律和政策都应纳入资源环境保护方面的考虑，并应加强农业/农村环境保护方面政策法律的宣传力度。

 

加强微观层面制定和贯彻土地资源可持续利用的制度安排。村民的日常实践常常倚重或多或少制度化了的非正规制度的逻辑，其中包括约定俗成的乡间习惯、禁忌、社会规范及村规民约等。聚族而居的自然村是乡村居民同土地资源密切打交道的主要场域，村界范围内的耕地资源、灌溉系统、公有地、森林等环境资源若没有与当地情势相适应的规约和监督，“公地悲剧”便势不可免。所以，在村落一级建立监督、惩罚和奖励的有效机制以便对村民的行为产生约束或激励十分必要。

 

要重视特定历史和地理背景下的正规和非正规制度互嵌性和互补性。从中国的经验来看，国家的政策和法律终究有赖于在底层化为现实。制裁、禁忌、习俗、传统、行为准则等非正规制度的作用也非同小可。没有非正规制度的支撑，国家政策和法律的执行就会变得苍白无力甚至形同虚设。也就是说，单靠正规或非正规制度本身事实上都难以奏效。只有当正规制度与特定地方的非正规制度相契合时,相关制度安排才有生命力。正规与非正规制度的互动因时因地而异，所以要因地制宜，鼓励灵活、多样的应对之策。

 

增强村民、农户和社区管理土地等自然资源所必需的社会资本。改革以来，渗透在人们生产和生活各个领域的市场关系和市场价值已侵蚀和削弱了社会资本的各个核心要素，其中包括乡村居民之间的信任关系、互惠与交换、社会规范与惩戒以及横向与纵向社会网络等等。投资并重构多维度的社会资本有助于增加人们的生活和生计选择，提高社区成员管理环境资源的能力和合作，加强社区成员互惠互信，预防和减少冲突以及“搭便车”等合作困境。

 

加强社区共同体的集体行动。从国际上看，很多发展方案如小额贷款和推广服务都是建立在集体行动之上。在村落一级，土地分配、公地资源利用、土地纠纷处理、农田水利建设以及农田灌溉等公共问题都有赖社区层面的集体行动。集体行动也有益于小农联合投资，传播无害环境的技术及销售环境产品等。与新农村建设的目标相吻合，未来干预应努力增强乡村居民的集体认同与归属感，提升群体和社区内部的社会凝聚力，提高农民的组织化程度，并促进参与式决策以消除集体行动的困境。

 

鉴于市场经济对乡村居民生计和农村环境的影响，政府在增强小农和农村社区可持续利用和管理环境资源方面应发挥更大的作用。由于承担风险的能力弱，市场失灵对乡村贫弱人群的影响尤其大。为了降低小农应对市场、社会和气候风险的脆弱性并改善其福祉，政府在鼓励小农善待和保护土地等自然资源上要给予更多支持和投资。未来强农、惠农、富农政策应致力于加强农村基础设施建设，促进教育与医疗等公共服务均等化，健全农村社会保障体系，创造农业与非农业的就业机会，确保乡村居民在环境活动中的参与权、知情权和监督权，从而增强村落、农户和个体村民公平而可持续地利用和管理其赖以生存的自然资源和生态系统的能力。

 

概言之，在乡村土地等自然资源的利用和管理方面，宏观的制度环境与内生的地方习惯是相辅相成的。唯有正视正规与非正规制度互动的历史与地理特性，推进土地资源可持续利用的制度设计与重构才能更有效也更有针对性。而且也只有从国家到草根层面做出改善生计与保护环境并重、眼前利益与长远目标兼顾的制度安排，才有可能为真正可持续的农业、农村发展奠定必要的基础。

 

 

胡玉坤，北京大学人口研究所副教授。研究方向为：乡村人口、资源环境与可持续发展；社会性别与发展理论和实践；性与生殖健康。

 

 

北京大学人口研究所是国内最先开展人口学研究与教学的机构之一，也是首批获得联合国人口基金资助的重点人口机构。

 

由北京大学人口研究所师生承担的这个课题得到了教育部人文社会科学研究2007年度规划基金项目“西部村落人口、资源与环境的互动:田野调查与对策研究”和北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心“农村土地利用与可持续发展”项目的资助。这个研究团体对于将定量与定性方法结合起来开展个案研究，深入探究乡村人口、资源环境与可持续发展之间的关系具有长期的学术积累和丰富的田野调查经验。