民间资本“松绑”能源行业切莫成“水中月”
陈柳钦
（中国能源经济研究院，北京，100733）
中国能源经济研究院（China Institute of Energy Economics，英文缩写：CIEE）是以中共中央机关报人民日报旗下传媒中国能源报为依托,在国家能源委员会和国家能源局的支持下建立的专业能源经济研究平台。中国能源经济研究院是全面研究中国能源经济问题的研究机构，致力于打造服务于国家能源战略决策、统筹协调、行业管理和企业发展的能源智库。
一
长期以来，民间资本无法实质性融入垄断行业。能源行业是民间资本呼声较大且最希望进入的行业。进入2012年以来，中国面临的经济下行压力加大，国务院要求突出“稳增长”，再度提出鼓励民间资本进入铁路、电信、能源等领域。5月23日，国务院召开常务会议，针对当前经济形势提出要把“稳增长”放在更加突出的位置，要求推进“十二五”重大项目按期实施，启动一批事关全局、带动性强的重大项目，并再度提出鼓励民间资本进入铁路、电信、能源等领域。6月18日，国土资源部出台《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，支持民间资本参与非常规油气资源勘查开采，鼓励和支持民间资本投资主体依法开展页岩气、煤层气、油砂、页岩油等非常规油气资源勘查开发。6月19日，国家电监会发布《加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》，从加强准入、调度交易、并网、可再生能源收购、执行电价政策和电力建设市场等多个方面完善电力监管制度和措施，支持民间资本进入电力行业。6月20日，国家能源局发布了《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，意见指出，鼓励民间资本参与能源项目建设和运营，发展煤炭加工转化和炼油产业，参与石油和天然气管网建设，参与电力建设，在新能源领域发挥更大作用。意见指出，保障民间资本公平获得资源开发权利。鼓励符合条件的民营企业，依法合规成为大型煤炭矿区开发主体以及煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气开发主体。水电、风电等特许开发权的配置，不得设定限制民间资本进入的歧视性条件。从拓宽民间资本投资范围、营造公平和规范的市场环境、提高民营能源企业发展水平等方面为民资参与能源领域创造了良好环境，有助于为我国能源市场增添新的活力。
国土资源部、电监会及国家能源局等部门颁布文件鼓励民间资本进军能源领域，是在国务院颁布“新36条”的背景下，我国能源领域向民间资本加大开放的又一重要举措，反映出当前能源领域对民间资本的欢迎态度，这为民间资本进入能源领域带来机遇。
二
尽管能源行业政策密集，但仍“不解渴”，诸多领域不过是“水中月、镜中花”，只是看上去很美。在监管层高调的“放行”态度背后，业界却普遍感受“细则不细”，很多民间资本关注的重要话题均未被提及。比如，民间资本进入一些矿产资源领域仍然存在资金、技术等问题，难以与国资竞争。在这些条件的制约下，即使国家鼓励准入，民间资本也不敢擅自进入。
以电力为例，现在的电力行业垄断程度高，尤其是输配电方面，一家垄断，成本不透明，输配电这块的成本、利润到底是多少，没有人知道。若把这块市场放开了，再引进民营资本完全可行。民营资本将会在配电段形成资源的大规模整合。事实上这中间有很多环节，不是光有电监会就可以做好这个事情，需要解决的问题很多，比如投资项目核准等问题，相关的电力规划、运行监管、市场等都应该参与进来。电力行业是个大概念，包括电网、发电企业等等。国家若不把配电环节放开，民营资本进入电网是很困难的。特别是，目前国内电价没有市场化，在政府定价的前提下，若没有盈利方面的保障，民营资本进入电力行业动力不大。单看电监会发布的《加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》这个细则太模糊了，根本没有提及实际性内容。除了“重复”目前已经执行的鼓励民间资本进入风能、太阳能、地热能等可再生能源发电领域外，对于此前业内呼吁甚至传言许久的开放电网领域却只字未提。要如何保障公平的电价政策、如何保障公平接入电网，完全没有提及，而这些正是民企最为关注的内容。我国目前计划实行的分布式发电，在并网过程中，国家电网设置障碍阻碍民资发电并网，这个问题不解决，民间资本永远不能得到公平待遇。除了已开放的领域“炒剩饭”以外，电力改革呼声最强的输配电分离，准许民间资本进入配电领域等内容再次落空。将民间资本真正引入电力，需要多方面改革配合，如输配电一体化的改革、国资委对国企收益考核方式的改革等。但目前，其中一些改革已经停滞不前，要想民间资本在电力行业健康发展、发挥市场机制仍比较困难。电监会细则表面看起来，对民间资本有很大吸引力。实际上仅开放部分非常规资源开发领域，要想使民营企业真正参与到电力行业的投资中，依然难以落到实处。
民间资本进入的能源领域面临资金壁垒和技术壁垒，实现对民间资本真正的鼓励，却绝不仅仅是放开准入的问题。以《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》鼓励民间资本参股建设大型炼油项目，以多种形式建设和运营大型炼油项目中的部分装置或特定生产环节为例，我们认为，上游领域需要的资金很大，民企更希望下游市场能够放开，例如放开民营油企去海外进口原油和成品油。经过多年的实践发现，传统能源领域因其投资额较大、整体实力要求较高、投资回报周期较长等特点，大多数的民间资本尚不具备这样的条件，开发仍以国有企业为主体。
真正的细则，真正对民间资本“能不能进、怎么进、进入后如何管、如何退出”是此前外界对于这次吸引民间投资细则最大的期待。然而，到目前为止，煤炭、石油、天然气等领域的实施细则仍在难产。即使是已经出台的几个细则，对于开放原油进口权，如何与国有企业合作，如何实现公平经营竞争，如何保障收益和产权等民间资本重点关注的条款同样是只字未提。
由于缺乏可操作性的配套政策，这些政策出来后，根本看不出应该怎么去做。包括石油、电力等大型能源项目，民企很难参与进来，能拿到的项目，要么是没利润的，要么是根本不具备能力实施的。而且在利益分配等方面，和央企比，没有商量的话语权。道理很简单，企业投资是追求效益的，仅仅是国家不断发文支持民企进入这些领域，但如果民企没办法实现盈利的话，民企是不会进入的。资金不足时遍邀民间资本入股，财大气粗了就回购退客。特别是一些地方表面上重视民间资本，实际上却总是有意无意把民间资本当成“速效救心丸”：经济形势一片大好时，把民间资本忘在脑后，民间资本在“玻璃门”、“弹簧门”后被雪藏于“家庭药箱”，等到“病情”急重了才被拿出来派上用场。在这种逻辑惯性下，受伤的民间资本很难最大限度地发挥其作用；在猜测和博弈中，浪费的不仅仅是时间成本，还将影响整个能源经济结构调整的速度、经济发展的质量。
能源是一个资本密集型行业，如果收益不确定，相对于国企来说，民营和外资企业进入这个行业的门槛就不一样。而国企与政府千丝万缕的联系，包括准入和融资上的方便也使得竞争平台不公平。 即使民间资本成功入主能源上游领域，并熬到了产业成熟，或许还要面临产权不确定性的问题。比如，《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》中规定，国有石油企业拥有对合作区域的勘查开发方案的审查权，并承担勘查开发行为所产生的相关法律责任。对于民间资本而言，与国国有资本分享产权、向国企让渡管理权，意味着产权不清，民间资本必然慎之又慎。而垄断企业成为监管者，没有外部强有力的约束，没有经济上的强大刺激，恐怕难以无缘无故与民间资本分享管理权与红利。近期黑龙江出台的一份关于气候资源探测和保护的条例中，明确规定“从事气候资源探测活动，应当经省气象主管机构批准”、“气候资源归国家所有”。条例公布后，引起了舆论的强烈反弹。尽管黑龙江气象局有关人士解释，出台这个规定是基于国家安全和资源有序开发的需要。可是市场人士对此并不买账，他们认为该条例不但与“新36”及其实施细则的精神相违背，而且是气象部门为争夺新能源审批权下的“一步棋”，将增加风电运营商的运营成本，不利于新能源产业的发展。如此，则形成了这样一种尴尬：一方面，鼓励民间投资的实施细则关键条款模糊；另一方面，一些部门看似又在设置新的门槛。这难免让人怀疑能源行业对放开市场准入、激活民间资本的诚意。
三
能源行业对民营资本的开放并不是问题，关键在于能否保障民间资本进入的收益。如果能源体制和能源大环境没有改变，民间资本进入能源领域的成效就很难达到预期。在能源市场不完善，能源价格市场化改革尚未完成的大背景下，如何保障民资投资收益，提供一个与国有能源企业公平竞争的市场环境，尤为不易，需要有特别的政策配套。从能源可持续发展的角度考虑，政府需要在能源价格形成机制问题上真正迈出改革步伐。比如在鼓励民间资本进入电力领域之前，应该先建设完成一个相对成熟和规范的电力市场，应该完全市场化的运作，发电和售电端放开，电网变为输电公司，电价交给市场决定。
能源市场化的实现，必须打破能源行政垄断，引入民间资本投资。能源市场化的核心是引进竞争，建立有效的市场结构。为了营造公平的市场环境，我们要摸清家底，理出哪些能源领域不涉及国家能源安全，是可以让民间资本进入的。列出清单后，应对这些领域实行政策公开、程序透明，让各种所有制企业在这些领域中享受同样的政策，在同一平台上公平竞争。能源领域向民间资本开放，既要“开门”，更要“设座”。民间资本需要的不仅仅是法律上的合法地位，更需要法律和制度能够真正得到贯彻落实，使民间资本的投资以及投资后效益得到有效保护。民间资本只有在准入条件、经营环境、行政执法和司法监督待遇等方面感受到与国有资本平等的待遇，才能安心打造新的市场主体。因此，我们要从相关法律的完善入手，在法律、政策、资源、市场进入等各方面一视同仁，取消无形中存在的对民营资本的歧视，消除民间资本对未来盈利的担忧，降低民营企业的税负，加大对民间投资能源行业的引导力度，降低民间投资能源行业的风险。此外，能源行业的开放不仅仅是吸引民间资本入股。对于民营企业来讲，进门之前要充分考虑到资金、技术、人才等问题，同时转变观念，“进入”并不等于完全控股，可以采取很多方式进入能源行业。引导银行等金融机构积极开展金融产品创新，改进对民间资本的服务方式，扩大为民间投资者服务的范围，加强民间融资信用担保体系建设，推广多种融资担保方式，拓宽民间投资直接融资渠道等。当然，要从根本上推动民间资本进入能源领域，除了高层政策，还需要地方和相关部门在具体细节上衔接，并逐步清除垄断的“细节”，比如各种垄断下形成的批文、流程手续等等，简化审批程序，切实减轻民间投资主体负担，颁布民间资本投资能源产业指导目录，制定和颁发针对民间资本可以参照的、比较系统的、具有权威性质的产业投资政策指南和具体操作办法，及时发布民间投资的信息等。