劳动就业政策，位居经济和社会两大领域的交汇处，是一个庞大而又复杂的社会政策体系：因为跨越经济和社会两大领域，所以劳动就业政策既与“效率”——经济增长与经济发展密切关联，又是“公平”——社会进步和社会和谐的基础工程。

　　常说“就业是民生之本”，以经济学的常识来解释，就是说就业是劳动者参加初次分配的前提，失业就意味着失去参加初次分配的资格。在现代社会中，一般来说，初次分配是收入分配的主要方式。不能参加初次分配，只能依靠再分配维持生活的人，从某种意义上说，就是低收入人口乃至贫困人口。陆学艺教授划分的十大阶层中，就有“无业、失业或半失业阶层”，并且在社会阶层的层级排序中列为社会的最底层。1

　　同时，还应该认识到：中国的失业问题，除了经济学教课书中所说的“结构性失业”、“周期性失业”、“摩擦性失业”和“季节性失业”之外，中国的经济学家又加上了一个新概念——“总量性失业”。按厉以宁的说法，“总量性失业”是“劳动力总量大大多于就业岗位总量而造成的”。2 “从总量上考虑，工作中没有这么多工作岗位所以就失业了”。3

　　1．中国的劳动力状况和就业形势

　　中国是一个13亿人的人口大国，也是一个拥有9亿多劳动年龄人口的人力资源大国。《中国统计年鉴》提供了如下的数据：2010年，中国有“经济活动人口”7.84亿人；其中就业人口为7.61亿人。按城乡分，城镇就业人口为3.47亿人；农村就业人口为4.14亿人。在城镇，还有908万登记失业人员，城镇登记失业率为4.1%。4

　　根据《2011年国民经济和社会发展统计公报》提供的数据：2006—2011年每年新增的就业人数：2006年为1184万人，2007年为1204万人，2008年为1113万人，2009年为1102万人，2010年为1168万人，2011年为1221万人；前5年，亦即“十一五”期间，新增就业人数的总数为5771万人，5年的平均数为1154万人。对比《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》中定下的“‘十一五’期间全国城镇实现新增就业4500万人”的目标，超额了1271万人，平均每年超额254万人，合22%。有趣的是，在《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》中，定下的目标仍然是“五年城镇新增就业4500万人”。然而，2012年再度超额321万人，合26%。5 列举这些数字想要说明的是，“十一五”、“十二五”规划，在就业方面，有关部门似乎都给自己留下了高达20%的“余地”。

　　至于登记失业率，“十一五”期间的5年分别是：2006年的4.1%、2007年的4.0%、2008年的4.2%、2009年的4.3%、2010年的4.1%；平均为4.1%。进入“十二五”，2001年的登记失业率则为4.1%。6 在发达国家，失业人员都能领取失业津贴和享受积极的劳动力市场政策提供的福利待遇。而这些社会保障权利的实现，进行失业登记是个前提。所以，登记失业率可以在一定程度上能够勾勒出大致的失业状况。然而，在中国，相当多的劳动者是享受不到失业保险及其他相关待遇的，譬如农民工，譬如没有参加过工作的青年人（包括大学毕业生）。于是，他们中的大多数人都不会主动去进行失业登记。所以，失业登记的信息，实际上与失业的真实情况相差甚远。在这种背景下，登记失业率也就成了一个任人打扮的小姑娘。

　　2009年中国社科院发布的《社会蓝皮书》，给出了2008年“调查失业率”为9.4%，7 这是经过大样本调查得出的统计数据，在国内引起了格外的关注和热烈的讨论。有意思的是，权威部门对《社会蓝皮书》的调查数据表示不满意，并允诺今后也要公布“调查失业率”。遗憾的是，怀胎数年之后，“一朝分娩”似乎仍然遥遥无期。

　　当然，中国劳动就业的特点中也有正面的积极的影响因素，这就是劳动参与率非常高。劳动参与率是指参与经济活动的人口占劳动年龄人口的比率，1953年，中国的就业人员数为2.14亿人，劳动参与率为61%。到2011年，中国的就业人员为7.84亿人，劳动参与率上升为87%。比美国、德国、日本、韩国、巴西等国都要高出十几到几十个百分点。中国劳动参与率还有一个特点，男性和女性都高于世界平均水平。按国际劳工局《世界劳动报告》提供的数字，全世界男性的平均劳动参与率是85.5%，而中国是89.6%；女性的平均劳动参与率是60.7%，而中国是80.0%。尤其是女性，要高出世界平均水平差不多20个百分点。8 中国的普通职工个人的工薪收入并不高，但小家庭的日子似乎还过得去，这主要归功于劳动参与率高，夫妇双方都工作。当然，这又会带来其他的社会问题。

　　2．中国的经济发展与人口及就业

　　通观一部当代历史，建国年以来，中国的经济发展与人口及就业之间的变化，冥冥之中有着十分微妙的默契，这实际上是中国社会发展之大幸。

　　早在在上个世纪50年代末，毛泽东和马寅初，展开了一场非常著名的“人手论”VS“人口论”的争论。针对当时人口20‰的高增长率，马寅初拍案而起：“中国人口这样发展下去，十年后有八亿一千万，五十年后多少？吓死人！二十六亿一千九百万”。于是，他写下了《新人口论》，提出了“节制生育”的主张。当年马寅初看到的是：人有一张口，多一张口，就要多吃一份粮食。在短缺经济条件下，这是非同小可的事情——姑且为之杜撰一个概念，称之为马氏“人口论”。

　　然而，毛泽东却认为：“除了党的领导之外，六亿人口是一个决定的因素，人多议论多，热气高，干劲大”。“除了别的特点之外，中国六亿人口的显著特点是一穷二白，这看起来是坏事，其实是好事。穷则思变，要干，要革命。一张白纸，没有负担，好写最新最美的文字，好画最新最美的图画”。9 毛泽东看到的是：人有一双手，多一双手，就能多创造一份财富。在革命的年代，这也是事关路线方针的大事——姑且也为之杜撰一个概念，称之为毛氏“人手论”。

　　在毛泽东具有无上权威的革命年代，马氏“人口论”自然不敌毛氏“人手论”——“看来，马寅初不愿自己下马，我们只好采取组织措施，请他下马了。理论批判从严，生活给予出路，此事不可手软。”10 这场“斗争”结果，就是80年代初常说的“错批一人，误增三亿”。于是，以这个认识为基础，加上改革开放之初中国的生产力水平十分低下，人口负担成为中国的头号社会问题。于是，第二回合是马氏“人口论”顺势逆转，占了上风，计划生育成为中国“天字第一号”的基本国策。

　　回顾这段历史：第一回合，毛氏“人手论”胜出，从50年代一直延续到80年代初的中国人口的快速增长，恰恰给改革开放的中国赢得了“人口红利”和“比较优势”，因而创造了前30年平均10%高速经济增长的奇迹。第二回合，马氏“人口论”逆转，“世上最为严厉”的计划生育国策使中国人口的增长得到了控制，逐渐放缓。于是，当如今“转变经济发展方式”摆上议事日程之时，中国的劳动年龄人口恰恰出现了下降的拐点。

　　近年来，无论国内国际，关于中国人口老龄化的讨论成为热门话题。根据老龄委2006年发布的《人口白皮书》11 的预测，中国60岁以上的老年人将在2050年超过4亿人，比重在30%以上。然而，在热议人口老龄化的同时，有一个问题也许被忽略了，在中国人口老龄化高峰之际，15—60岁的劳动年龄人口仍然有7亿人，若以15—65岁的“国际通行标准”计算，则为8亿。从比重上看，确实大大降低，但7亿或8亿这个绝对数却不可小觑。试想，如果从现在开始的“转变经济增长方式”和“经济转型”、“企业升级”非常成功的话，实际上也就意味着制造业用人会大大减少。到那时，就业问题的重要性仍不让老龄问题，而且可能显得更为迫切、更为棘手。

　　另一方面，从某种意义上说，中国现在所走的经济发展之路，基本上是沿着西方经济学理论和发达国家的经验亦步亦趋。到若干年后，这样的“路径依赖”是不是也会使中国面临发达国家如今的窘境。当前发达国家问题的核心，恰恰在于社会领域，而社会分配失控和失业人口太多则是其中最主要的影响因素。

　　3．失业问题的国际经验与教训

　　以欧洲的主权债务危机为例，国内的一般看法是福利国家制度寅吃卯粮拖累了经济，其实不然：

　　20世纪40年代末、50年代初，借二战“战时共产主义”之东风，西欧国家以“福利国家”的名义，实际上是确立了劳方、资方和政府在社会分配方面的“社会契约”，并导致了后来将近20多年经济发展的“黄金时期”。福利国家政策的基点是充分就业，20世纪60年代欧洲主要国家平均失业率仅为2%。

　　当然，发达国家经济上的顺利发展，还得益于其殖民地的存在以及后续的“新殖民主义”。但从60年代开始的“民族独立”的浪潮，逐渐打破了以往的国际均势。70年代的“石油危机”拉开了国际力量“重新洗牌”的序幕，石油从每桶3美元涨到13美元再涨到39美元，就使西方国家的经济陷入了“滞涨”。与此同时，环境保护主义和消费者运动也发展起来了。所有这些社会脉络的深刻变化，对资本而言，最直接的影响就是生产成本急剧增长。

　　从60年代的资本输出，西欧的资本就开始为逃避本国新的游戏规则和社会控制，为攫取更大的超额利润而“出逃”。到80年代以后，逐渐成形的“全球化”更使西方资本获得了“超级自由”——资本可以“正当地”不受限制地在我们这个星球上任意往来。与此同时，各民族国家政府的权力仍要受到主权范围的严格限制，劳动的权利更是被牢牢地被封锁在国境线之内，这就打破了福利国家的政府、劳动和资本三方二战后在社会分配上曾经达成的相互制衡、趋于公平的平衡。其结果是，西欧乃至欧盟原本提供了大部分就业岗位的传统意义上的制造业异化了，看产值可能并不低，但其创造就业岗位的功能大大萎缩，此“制造业”已非彼“制造业”，尤其是生活必需品的生产成为新兴国家的“专业分工”，这造成了大量的失业和不充分就业。

　　资本的出走和传统制造业的覆没，也给发达国家，尤其是欧洲带来了好处，这就是环境普遍好转的“红利”。欧盟占领了“环境保护”的道德高地，对从西方出逃的资本在发展中国家造成的环境问题大加挞伐，甚至以控制“碳排放”为名试图从中渔利。同时，发达国家中的金融大鳄，都变魔术似地玩起了金融及其衍生品。玩到极端，就成了用现代科学和社会科学的概念掩盖下的“老鼠会”。更严重的是，这些花招并无助于解决其国内愈演愈烈的失业问题和贫困问题，深深地伤害到了欧洲经济的五脏六腑，一些欧洲国家被迫借债度日。然而债上加债，年复一年，终究会使这条孱弱的资金链断裂，这就导致了“欧洲主权债务”问题。

　　综上所述，“欧债”的本质是资本出走，并终结了传统意义上的制造业，因此造成大量失业。包括养老保险在内的欧洲福利制度的困境，不是单单由人口老龄化造成的，而且与失业剧增相关。2012年1月，欧盟27国失业率达10.1%，其中欧元区17国失业率达10.7%，创历史新高。欧盟各成员国的情况：15国失业率上升，2国持平，10国下降。其中，西班牙失业率高达23.3%，意大利也升至9.2%。更值得关注的是，25岁以下年青人失业非常严重，2012年1月，欧盟和欧元区年青人失业率分别为22.4%和21.6%。欧盟各成员国中，西班牙年青人失业率高达49.9%；即使是青年失业率较低的荷兰、奥地利和德国，也分别为9.0%、8.9%和7.8%。12

　　从社会福利的角度看，并非社会福利拖累了经济，而是经济不景气使福利难以为继。因为失业者不但变成了需要福利制度庇护的对象，同时也失去了继续纳税缴费的能力。另外，当失业者失去了参与初次分配的资格后，就成为低收入人口或贫困人口，其消费能力也就一落千丈。

　　同时，资本的国际化使民族国家政府对资本的管制能力急剧下降，尤其是在纳税方面。为此，政府只能把财政税收的重负转移到中产阶级身上，这就形成了中产阶级纳税缴费养活穷人的尴尬局面。无奈的中产阶级便将此归罪于穷人的“懒惰”，最终造成了难以弥补的社会分裂。

　　近年来，发达国家在就业方面也花了大力气，倡导领取福利津贴者“Back to Work”。然而，要解决失业问题，单靠服务业是不行的，必须恢复传统制造业。但传统制造业要么带来某种程度的环境问题，要么使生产成本节节攀高，这就有可能使发达国家，尤其是欧盟，近30多年来挣得的“环境红利”尽失——发达国家面临的正是这样一个进退维谷的两难境地。

　　4．中国未来发展中的就业问题

　　综上所述，当今世界上几乎所有的问题，包括经济问题，本质上也许都是社会问题。现在光强调各级领导要“懂经济、懂管理”，其实有问题的。从某种程度上说，因为不懂社会，把人文关怀束之高阁，这些年来中国社会已经吃了大亏，积蓄的矛盾趋于临界……中国社会亟待补上社会这一课！

　　首要的战略性决策，是要提高中国的教育水平，改革中国的教育制度，用人力资源质量的提高、用劳动生产率的提高来弥补人力资源数量的减少。当然，经济体制的改革和产业结构的调整也很重要，如果中国的经济能够建立在以国内消费为主的基础上，持续发展就有了底气。这也为渡过老龄化高峰提供了保证，而老年人作为中国社会一个主要的消费群体的作用不容忽视。

　　在老龄化过程中，中国的劳动者群体会出现平均年龄逐渐偏大的趋势。因此，有关部门十分青睐的一刀切的“推迟退休年龄”的对策断不可取。在经济发展中，可以考虑的对策是让更多的年青人进入创造物质财富的正规就业的行列，而把服务性的非正规就业的岗位让给中老年人，在年龄结构上来个“腾笼换鸟”。相应的制度安排就是退休时间实行“有约束的弹性化”。一方面，在正规的就业市场中，无论男女，从50岁起，就可以选择退休。另一方面，鼓励退休人员进入非正规就业市场。譬如鼓励退休的教授、医生入职乃至创办私立大学、私立医院（诊所），鼓励技术人员入职乃至创办私营企业；政府对此可给予税收优待。一般的退休职工也可以进入服务行业：小保姆可换成大婶级别的，小保安则换成大叔级别的（会监控和报警就行），甚至空姐也可以换成“空嫂”。

　　目前，中国的就业，从产业分布来看，大致上是三分天下的态势，第一产业和第三产业都是35%左右，第二产业是30%。从国际经验看，发达国家的服务业所占的比例都是制造业的2—3倍，所以中国服务业可容纳的就业人数，可以说还有相当的发展空间。但是，发展服务业，依然靠的是市场，而服务市场当然也由需方和供方组成。如果只是注重一味鼓励供方，而忽视需方的购买能力，那么，服务业的发展余地仍然是很有限的。

　　从某种意义上说，从事物质生产的第一产业、第二产业的社会成员，从他们的收入中拿出一部分来购买服务，从而创造出一个服务业的市场，也创造出很多服务业的就业岗位（当然，这个市场形成后，从事第三产业的社会成员本身也会成为需方或用户）。从这个意义上说，服务业似乎也是一种“再分配”（不同于政治经济学意义上的“再分配”），亦即大家都从自己初次分配的收入中拿出一部分去购买自己需要的服务，从而维持服务业市场的运转。因此，服务业的发展，最根本的是要有需求，特别是要有有效需求。即需方不但要有需要，还要有购买服务的能力，这也许是最重要的。

　　服务市场的扩大无疑是能够创造更多就业岗位的，而服务业的进一步发展则要靠服务业的“再分配”效应。但是，近年来出台的政策中，似乎瞄准“中等收入阶层”口袋的甚多，这使他们的可支配收入不足而难以支持对各项生活服务的有效需求。当然，还有一个更大的问题，那就是公共服务的不足造成的困扰。

　　首先，中国公共服务的缺陷，使医疗、教育、住房、养老等成为老百姓头上的“新三座大山”（实际上是四座，因组合不同而形成各种不同的说法）。加上水、电、燃油、燃气、公交、取暖等公用事业的一而再，再而三的“价格调整”，大大压缩了老百姓的即时消费能力。这使服务业发展受到很大限制，进一步提升服务业的就业率也就显得心有余而力不足。

　　其次，是中国非营利组织发展缓慢。迄今为止，中国社会仍然笼罩在强势政府“无所不能”的幻境之中，有意无意地排斥非营利组织，甚至慈善事业也被视为另一征收税费的财政筹资渠道。但是，国际经验表明，非营利组织，尤其是慈善组织的发展，为政府通过“购买服务”的“准市场”方式来提供公共产品另辟蹊径，产生了很好的社会经济效益。同时，非营利组织的发展也为就业开辟了广阔天地，而且更有可能是大学生创业和就业的广阔天地。譬如，中国已经进入了老龄社会，老年人的照料服务将成为一个现实的难题。如果按民政部提供的数据，“我国目前需要不同形式的长期护理的老年人”有3250万人，而平均每10个老人需要1个服务人员照顾的话，就可以创造325万个就业岗位。

　　再次，服务业的服务方式可以有新的改变。面对的“白发浪潮”，中国式养老的首要选项可能仍然要充分发挥家庭的功能，但这是螺旋式上升的更高层次的家庭照顾。社会政策的支持可以与家庭结合起来，能否设想，在老人生活上还能自理或半自理时，让45岁以上的中年人以及“低龄老人”回家去照顾“高龄老人”，而由政府向他们发“社会工资”。这可以形成一种最广泛、最经济的就业安排。在老人丧失自理能力时，则在政府和社会的资金支持下，到老年服务机构安度余生。

　　这样的政策构思，还要考虑养老服务的专业化：家庭中承担照顾责任者须和社区签订协议，社区中的社工机构，派员负责对家庭照料进行评估。同时，对家庭中的照顾承担者，由养老机构的专业人员进行专业培训。形成一种在纵向的社会组织和横向的社区组织构成的网络支持下的，由政府提供包括“社会工资”在内的必要资源的“新型家庭养老服务网络”。对中国社会而言，这应该是成本最低、最合乎国情民情的制度安排。

　　就目前而言，最为迫切的政策就是要增强提供了75—80%的工作岗位的4200多万户中小企业的活力。以往为了鼓励外贸出口，国家制定了“出口退税”的政策；今后，为鼓励企业提供更多的就业岗位，是否也可以考虑“就业退税”。对于中小企业，除了把可以免去的政府收费尽可能免除之外，还应该明确，在利润有限的情况下，把工资薪水和社会保障支出放在企业纳税之前。说白了，按现在国际上的发展趋势，一个社会必须有一部分“单位”就是为了安置就业的，这也许就是常说的“社会企业”。这些企业在运营中做到收支平衡，支出中包括职工工资和社会保障支出，就可以算是达到目标。至于能否给国家纳税，倒可以放在其次的位置。至于常说的微型企业，按权威专家的说法，利润在30万元以下的，甚至可以不必进行注册登记，当然也就基本上免税了。但工资薪水和社会保障支出则必不可少。

　　1 陆学艺著，《中国社会阶层结构》，北京，社会科学文献出版社2006年版。

　　2 厉以宁著，《面对改革之路》，北京，中国发展出版社1999年版。

　　3 历以宁著，《促进国民经济又好又快发展》，人民网（http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/6479146.html）2007年11月4日。

　　4 国家统计局编，《中国统计年鉴（2011）》，中国统计出版社2011年版。

　　5 《2011年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb

　　/t20120222_402786440.htm）；《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》，人力资源与社会保障部网站（http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7&guid=fa18a634 fc1a4458804ee1a06062fa94&og=8a81f0842d0d556d012d1113260b002d）。

　　6 《2011年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb
/t20120222_402786440.htm）。

　　7 汝信、陆学艺、李培林等主编，《中国社会蓝皮书（2009）》，北京，社会科学文献出版社2009年版。

　　8 唐钧著，《中国社会》，北京，五洲传播出版社2011年版。

　　9 毛泽东著，《介绍一个合作社》，收入《建国以来毛泽东文稿》，北京，中央文献出版社1992年版。

　　10 贺吉元著，《马寅初与毛泽东人口问题的一场论争》，北京，《中国档案报》1998年10月15日。

　　11 国务院新闻办编，《中国老龄事业的发展（政府白皮书）》，中国政府网（http://www.gov.cn/jrzg/2006-12/12/content_467201.htm）

　　12  《欧洲失业率创12年新高》，广州，《广州日报》2012年2月2日。