——以鄂尔多斯为案例

　　

　　资源型城市的可持续发展是个富有挑战性的重大课题。发展经济学经常提到所谓“荷兰病”或“资源诅咒”，说的就是这个问题。“荷兰病”是指丰富的自然资源反而拖累经济发展的一种经济现象。上世纪60 年代荷兰北海一带发现大量天然气，随着天然气的开采和出口，荷兰盾变得坚挺，但资源带来的巨额财富却使荷兰国内创新的动力萎缩，导致其他工业部门失去国际竞争力。到了上世纪80年代初期，荷兰经历了一场前所未有的经济危机。经济学家们常以此来警示经济发展对某种相对丰富资源过分依赖的危险性。

　　自上世纪80年代以来，越来越多资源丰裕的国家陷入增长陷阱的事实，引起了经济学家的深思。国际经济学界提出了一个专有名词“资源诅咒”，跟“荷兰病”说的意思是大致一样的，即丰富的自然资源并没有给国家带来好运，反而与一些对经济持续增长极为有害的因素相联系，例如收入分配极端不公平、腐败和寻租活动盛行、人力资本投资严重不足、治安恶化甚至内乱频发等。这种情形在非洲和拉美一些国家表现得尤为突出。类似中国古语“富不过三代”的故事。

　　我国辽宁的阜新、抚顺，黑龙江鸡西、鹤岗，内蒙古的乌海，山西的大同，陕西的铜川等地方，都是煤炭资源型城市，几十年来它们因煤而兴、又因煤而衰，其兴也勃、其衰也速。当煤炭资源枯竭了，留下的往往是一个环境恶化、产业萧条、民生困难的地方，治理起来难度很大，城市再腾飞也很难。为此，国家正花很大气力去逐步解决这些资源枯竭型城市的转型问题。

　　内蒙古鄂尔多斯是一个新型资源型城市，煤炭、天然气和稀土等资源富集，与陕北的榆林市毗邻，两市所在的蒙陕区域号称“中国的科威特”。研究鄂尔多斯这一案例，对资源型城市如何实现可持续发展很有参考意义。

　　一、鄂尔多斯的经验

　　鄂尔多斯曾是内蒙古乃至全国最贫困的地区之一。但最近二、三十年来，鄂尔多斯主要得益于资源开发，经济发展迅速，城市建设突进，2011年全市GDP达到3200亿元，人均GDP超过2万美元，综合实力跃居全国地级城市前20位，城乡居民收入提高也普遍较快，特别是出现了一个靠开矿、销煤、拆迁、放贷等发家的、规模不小的高收入群体。媒体统称这些情况为“鄂尔多斯现象”。在鄂尔多斯发展建设中，有些方面的做法是值得肯定的：

　　一是注重产业发展和所有制结构多元化。媒体和鄂尔多斯当地人总是形象地用“扬眉吐气”来形容当地的资源禀赋和产业结构，即羊绒、煤炭、高岭土和天然气四大产业。鄂尔多斯出产的阿尔巴斯白山羊绒，以纤维长、细著称于世，有纤维钻石、软黄金之称，现年产羊绒70万公斤，年产羊绒衫800多万件，产品销往世界各地，“鄂尔多斯”羊绒集团是老牌的上市公司。煤炭方面，境内煤炭已探明储量1496亿吨，约占到全国储量的1/6，煤品质低灰、低硫、低磷、高发热量，被认为是罕见的“精煤”。鄂尔多斯目前是神华、中煤等央企主要的生产基地之一，与煤炭密切相关的电力产业发展也很迅速。高岭土方面，境内储量65亿吨，在全国硬质高岭土中质量最优，但目前还没有得到充分的开发利用。天然气方面，境内已探明储量达7504亿立方米，约占全国储量的1/3，举世闻名的世界级整装大气田——苏里格气田就位于鄂尔多斯市乌审旗境内，已探明储量5000亿立方米，天然气开发正在进行。

　　目前，鄂尔多斯市按照构筑“大煤田、大煤电、大化工、大循环”四大产业体系发展战略，着力做大做强煤炭、羊绒、电力等传统优势产业，同时扶持发展装备制造、现代服务等新兴产业，带动建筑业、建材业、运输业、金融业、服务业等30多个相关产业全面发展，形成多元发展、多级支撑的现代产业体系，提升了城市的发展后劲和潜力。

　　尤为难得可贵的是，在所有制结构方面，鄂尔多斯像温州一样，民营经济得到长足发展。无论是重大项目建设，还是城市建设改造，鄂尔多斯都坚持以国有企业为引领、以民营企业为主导，统筹考虑国有经济与民营经济发展。像伊泰集团这样的民营股份制上市企业，成长非常迅速，其竞争力已不在神华、中煤等知名央企之下。

　　二是注重保护生态环境。多年来，鄂尔多斯市紧紧抓住 “西部大开发”这一历史机遇，积极争取国家投入，先后实施了退耕还林还草、退牧还草、荒山荒地造林保护等多项生态环境治理重点工程，使鄂尔多斯地区森林、草场和其他植被覆盖明显增加，水土流失减少，沙漠化趋势得到遏制，生态治理取得成效。据统计，从2000~2010十年间，各级财政投入生态建设资金91.5亿元，森林覆盖率由2000年的12%提高到23%，植被覆盖率由25%提高到75%，实现了生态环境由严重恶化到逐步改善的历史性转变。曾经大片大片沙化、消失的绿色，又渐渐回到这片草原上。

　　三是注重保障和改善民生。近些年来，鄂尔多斯市提出以“两个同步”、“两个达到”为重点的民生建设目标，即城乡居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步,城乡居民收入、基本公共服务达到发达地区水平。为此，每年财政用于改善民生的资金占到了财政支出的55%以上。2011年，全市城镇居民人均可支配收入达到28986元，农牧民人均纯收入达到9982元。全市已全面普及12年免费教育，计划2014年前将普及15年免费教育，在每个苏木乡镇建一所公立幼儿园。基本形成了市、旗、乡、村四级医疗卫生服务网络，建成较高标准苏木乡镇中心卫生院50所、嘎查村卫生室700多所。建立了覆盖城乡的基本养老保险、基本医疗保险和低保制度，农牧民养老金提高到260元/月、城镇居民养老金提高到550元/月，城乡低保标准分别提高400元和280元。目前，鄂尔多斯的城乡低保、企业离退休人员养老金、五保户供养、孤儿供养标准、城镇廉租住房保障、城镇基本医疗报销比例等6项民生指标，全部进入全国前列。

　　特别是全市各区和旗县开展的声势浩大的棚户区改造工程，极大地改善了居民的生活质量。以东胜区为例，从一个不足10平方公里“灰头土脸”的小城，通过整体搬迁、开发和改造，一夜之间实现了城市形象的华丽转身。原来的老城，危旧平房参差不齐、拥挤不堪，街道狭窄难行，许多住宅没有下水、煤气等设施。现在，新老居民都告别了棚户区，住进了楼房，喝上了自来水，用上了天然气，享受着就业优惠政策和社会保障待遇等。周围环境中也增加了广场、绿地等文化体育和休闲娱乐等配套设施，创造了良好的人居环境。

　　四是注重城市科学规划及“整体再造”。鄂尔多斯城市建设改造的最大亮点，就是在原市府所在地东胜区的远郊，高起点、高标准地建立起一片新城——康巴什新区。但鄂尔多斯的这种做法，从一开始就备受争议。康巴什新区有大马路、大广场、大公园、大高楼、大酒店，但因远离市区，马路上车辆行人少见，故媒体和社会上有“鬼城”之说。2010年4月，美国《时代周刊》一篇“中国的鬼城”的文章，直指康巴什建设是好大喜功、形象工程，掀起了一轮质疑鄂尔多斯城市建设的高潮。

　　但从客观上看，整体搬迁式的旧城改造，使整个城市规划区的面积迅速扩大，市政配套等基础设施比较齐备，城市功能比较完善，整体上大大提升了城市品位，也改善了居民生活水平。鄂尔多斯是按照“服务内蒙古、连接晋陕宁”、构筑百万人口中心城区的战略展开的，城市规划和建设都属于“大手笔”，比较超前，其他城市受经济实力限制不一定能仿效。但随着时间的推移，这种城市改造建设模式的前瞻性、科学性就会逐渐显露出来，或许可以成为类似城市旧城改造的一个样板。

　　二、鄂尔多斯的挑战

　　作为一座年轻的新型资源型城市，鄂尔多斯目前面临三大挑战：

　　一是如何增加城市的人文气质。也就是如何让城市变得“有文化”。一座城市的大高楼、大马路是可以一夜之间建立起来的，但城市的历史文化沉积却不是一时三刻能补上的。当地一些人因挖煤、拆迁致富后，攀富比贵、金钱至上等腐朽思想蔓延，出现买楼炒房、放高利贷等盲目投资行为，以及聚赌豪赌等各种不良社会风气。此外，大拆大建也引发了一系列安置矛盾、社会治安等现实问题。提高居民的整体文化素质，建设精神文明，是这座城市的一个大挑战。

　　二是如何发展好第三产业。产业结构失衡往往是资源型城市的通病，也是致命伤。资源开发虽然可以带来巨大产值，但对促进就业、改善民生等方面的作用却有限。产业结构的均衡，特别是服务业大发展，才是一个现代城市健康成长的关键。现在，一方面，鄂尔多斯与城市建设和资源开发密切相关的部分产业产能过剩，如房地产业、煤炭业等；另一方面，金融业、文教卫生业、餐饮业、城市生态环境、社区文化建设等现代服务业发展却相对滞后。另外，如鄂尔多斯也是“民间借贷”的重灾区。

　　三是如何延长资源开发利用的寿命。鄂尔多斯资源虽然富集，但如果一开始不精打细算、不解决好资源可持续利用问题，那么，用不了几十年，它也将变为一座资源枯竭的“废城”，这是有前车之鉴的。现在，该市确立的走以能源重化工为主的发展之路，实质上还是以资源能源快速消耗为代价的。而且，这种相对单一的产业结构本身也很脆弱。例如2008年爆发的国际金融危机，直接对鄂尔多斯的冶金、电力、煤炭和化工等产业产生了很大影响，煤炭、PVC、甲醇价格大幅下跌，硅铁、电石、铁合金等产品价格和销量平均下滑40%左右。

　　三、对鄂尔多斯城市发展的几点建议

　　第一，合理确定产业结构，尽量延长资源开发利用的产业链和寿命。鄂尔多斯应当调整资源型产业为主要支撑的经济结构，逐步实现资源开发由简单粗放型生产转向技术密集型经营，避免资源浪费，延长资源产业链，提高资源的使用价值和使用年限。例如在煤炭开发方面，目前仍是以煤炭开采、洗选、发电、运销等一次开发为主，产业结构明显不合理。今后应当加快煤化工产业发展，适当发展高能耗但高附加值产业，同时充分利用煤炭工业生产中产生的瓦斯、煤矸石、粉煤灰等副产品进行再加工、再利用。特别是应制定煤炭开采生态环境恢复治理的中长期规划，对煤炭开采后造成的环境污染、生态破坏、空城废城等问题提出解决预案，实现即时开采即时恢复，促成资源环境的可持续发展。

　　第二，合理推进城市建设，切忌贪大求洋。城市建设规划应与产业规划、人口规划紧密结合，稳中求进，不能搞“大跃进”。产业、就业和文化是城市的生命所在，也是决定城市发展的主导力量。针对鄂尔多斯的现状，应当适度控制“摊大饼”式的房地产开发，促进城市建设由规模化向精细化、品质化的转变。应完善就业、产业、金融、人口、文化教育等方面的政策措施，加大户籍制度改革力度，吸引高素质外来人口定居鄂尔多斯，解决“空城”问题，增强城市发展的活力和后劲。

　　第三，正确引导资本流向，注重发展实体经济。鄂尔多斯人富裕了，手头可投资的资金多了，但政府和社会应当引导投资方向，不能让人们把投资注意力主要放在放贷、炒房炒地等虚拟经济领域。资源型城市能否可持续发展，关键在于能否形成一个结构完善的、规模庞大的实体经济。要合理引导社会资本流向，不断完善金融、产业政策，加大对地方经济和企业发展的支持。规范民间借贷行为，大力发展小型银行业，加快建立健全多层次资本市场，给民间资本投资以适宜“出口”。建立政府性投资担保基金，以财政资金为带动，吸引社会资金注入，投入到高新技术园区基础设施建设和进行风险贷款担保等。

　　第四，加快城市文化建设，全面提升城市的历史文化品位。一个城市的可持续发展，人的因素最为关键。快速成长的新型资源型城市，应当全面提高市民的科学文化素质。要抓住城市经济发展较快、政府财力雄厚、社会承受能力强的机遇，加大对教科文卫体等社会事业的投入，力争实现跨越式发展。要倡导崇尚劳动、崇尚学习、崇尚创新的良好社会风气，也要正确引导媒体舆论，重塑鄂尔多斯城市形象。

　　注：本文作于2012年5月，与鄂尔多斯市东胜城投集团副总经理李军合作。