“欧债危机”是2011年的一个年度关键词。去年12月10日,欧盟内除英国之外的26个成员国终于同意就加强财政纪律缔结政府间条约,或称“财政契约”,开始了欧洲财政一体化的新进程。新“财政契约”通过采用“反向投票机制”,变相废除了《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》对财政纪律违规的豁免条款,使其执行力度明显增强

　　用反向投票机制取代豁免条款

　　欧盟在1992年通过《马斯特里赫特条约》,1997年通过《稳定与增长公约》,规定了成员国财政赤字不得超过国内生产总值3%和公共债务不得超过国内生产总值60%的财政纪律条款。

　　但在执行上,欧盟又推出了豁免条款:对特殊原因的超标可以考虑减免罚款。

　　《马斯特里赫特条约》规定:成员国财政赤字在实际上和计划上均处于下降态势或超标赤字是暂时性的、很快就会消除的,那么,这种超标赤字是允许的。

　　《稳定与增长公约》规定:成员国在上一年遭到重大自然灾害或其他原因使国内生产总值下降2%以上,财政赤字超标可免责；如果经济负增长在0.7%至0.2%之间,财政赤字超标可申请免责。

　　并且,《稳定与增长公约》对成员国赤字率指标和债务率指标的约束力不同。相对来说,赤字率指标具有较强约束力,但债务率指标只是作为分析和判断政府财政状况的一个参考指标,至今没有真正启动过高度债务率惩罚程序。

　　正是有了这些豁免条款,成员国可能采取人为措施合理规避惩罚,尤其是在经济不景气时,成员国更倾向于采取这种行为。其结果必然导致财政约束的“软化”。

　　但新“财政契约”规定,成员国年度财政赤字占国内生产总值的比例超过3%、公共债务总余额占国内生产总值的比例超过60%,将进入自动处罚程序。成员国要想获得豁免,只有通过“反向投票机制”,获得多数成员国反对处罚时才可以豁免。

　　用自动处罚机制取代协调沟通

　　欧盟危机深陷泥潭不能自拔的重要原因是只有统一的货币政策执行主体(欧洲央行),而没有统一的财政政策执行主体。货币政策与财政政策无法协调配合导致危机愈演愈烈。

　　长期以来,欧盟是通过成员国间讨价还价的方式来实现相对统一的财政政策。虽然《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》构成成员国协调财政政策的法律基础,但是,《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》对成员国财政违规行为的豁免条款使严惩成员国财政违规行为的法律基础并不牢靠,它需要成员国间通过复杂的沟通与协调才能形成对财政违规国家的处罚,既耗时又充满不确定性,削弱了欧盟财政约束的力度,对成员国财政违规行为形不成震慑作用,导致违规财政行为的“恶性循环”。

　　正是这种协调谈判的方式延缓了欧盟财政统一的步伐。在欧洲主权债务危机愈加恶化的背景下,欧盟痛下决心,改变处理成员国财政违约的拖沓方式,采用了“自动处罚”机制。

　　新“财政契约”规定,成员国年度财政赤字占国内生产总值的比例不得超过0.5%、公共债务总余额占国内生产总值的比例不得超过60%。

　　如果成员国年度财政赤字占国内生产总值的比例超过0.5%,该国要制定政策自动修正。如果超过3%,将进入自动制裁程序。即当成员国赤字超过0.5%,欧盟将要求其上交相当于国内生产总值0.2%的无息押金,并制定政策自动修正。如果赤字超过3%,这笔押金将自动转变为罚款,没有商量的余地。

　　如果公共债务总余额占国内生产总值的比例超过60%,必须制定债务削减指标。每年必须削减债务总额的1/20,如果做不到,也要被罚款,也没有商量的余地。

　　无论是超过3%或是超过60%,欧盟委员会可直接对违规成员国采取惩罚措施,成员国须自愿接受欧盟委员会和欧盟理事会的制裁。

　　这种自动处罚机制无疑将大大提高欧盟处理财政违约国家的效率,对财政违约国家起到震慑作用,同时大大加快了欧盟财政一体化进程。

　　用立法确保财政纪律有效执行

　　欧盟法是由大量条约、协议和超国家机构所颁布的法规所构成。在欧洲一体化进程中,欧盟法的地位至高无上。相对于成员国国内法,欧盟法具有优先适用和直接效力两大特点,即欧盟法可以自动进入欧盟成员国法律体系并产生法律效力,成员国公民可以在本国法院援引欧盟法保护自己的权益。当欧盟法与成员国法律之间产生冲突时,欧盟法的法律效力高于成员国的法律效力。欧盟法相当于本国“宪法之宪法”。

　　欧盟26个成员国已经同意就加强财政纪律缔结政府间条约,此类条约将构成欧盟法之组成部分。根据欧盟法的直接效力原则,欧盟加强财政纪律的条款将突破成员国的主权限制,直接楔入成员国国内法体系并具有在司法实践中的适用效力。欧洲法院将监督成员国执行财政纪律的状况。因此,欧盟对成员国的财政约束将大大增强,一种超国家的财政政策执行主体呼之欲出。

　　多年来,欧盟希望通过谈判的方式而不是法律的方式来处理成员国的财政违约行为,反映了成员国对让渡财政主权的犹豫和矛盾心理。欧元的发行和欧洲央行的成立,使成员国的货币主权成功向欧洲一体化组织实现了让渡。现在,欧盟成员国希望通过政府间缔约的方式来加强财政纪律,那么,使成员国的财政主权向欧盟一体化组织的让渡也已经开始。这一进程也预示着欧洲一体化的加快和加深。

　　当然,这一进程肯定不会非常顺利。从英国明确反对修改条约,到匈牙利、捷克、爱尔兰、丹麦和瑞典对签订新“财政契约”的犹豫都反映了保持主权与让渡主权的矛盾和冲突。但是,这些都是一体化进程中的小波折,不会终止一体化进程。