摘要：根据近年来广州市颁布的有关重大行政决策程序制定的各种规定和办法来看，我们不难发现一个基本的脉络，即至少在形式层面，公众参与的制度建设正在进行中。这里主要的一个背景在于，近年来基层社会的矛盾越来越激化，利益分歧越来越复杂。

      8月23日，《广州市重大行政决策听证试行办法》(以下简称《办法》)正式下发，作为今年1月1日起实施的《广州市重大行政决策程序规定》中有关举行听证会的具体操作规范，该听证试行办法体现出两个值得注意的地方：其一是现职公务员不得参加听证会，这里主要考虑目前公务员在整体上是一个话语权较为强势的群体，免去其听证的权利，至少可以平息一些民众的情绪；其二，《办法》还规定公众意见较大的事项，公众可以要求政府召开听证会。这里体现的则是在听证程序上，政府将议程设定的一部分权力转移给了公众。

      根据近年来广州市颁布的有关重大行政决策程序制定的各种规定和办法来看，我们不难发现一个基本的脉络，即至少在形式层面，公众参与的制度建设正在进行中。这里主要的一个背景在于，近年来基层社会的矛盾越来越激化，利益分歧越来越复杂。政府的一个重大决策往往牵扯到了诸多方面的利益，尤其在当下社会利益日趋板结化的状况下，一旦弱势的一方缺乏一个有效的利益表达渠道，就极容易造成一些影响社会稳定和发展的群体性事件。

      因此，可以推断，广州市出台上述相关规定，实际是社会压力倒逼的产物。不过，在承认政府进行重大事项决策时开始更多考虑公众意见的同时，我们也必须看到，一项重大的行政决策通常搅拌着来自社会各方的利益，重大事项的行政决策本身，实际上可以被看做是一个各方利益体相互博弈的场域。要真正做到为民众赋权，形式层面的权利设定固然重要，但在一些具体概念、途径上确立更为清晰的边界，将真正决定民众是否得以实现利益的有效表达。    具体到此次听证试行办法来看，我们很容易产生这样一个疑问，例如“重大行政决策”的具体涵义是什么，什么样的决策可以被称做是“重大的”。在利益分化的社会中，事项是否重大很可能不是以真正的利益范畴来衡量，而是与利益相关方的话语权以及话语的运作能力息息相关。

       以垃圾焚烧填埋场的案例来看，李坑焚烧填埋场的主要利益相关方为城郊农民，而番禺垃圾焚烧填埋场的利益相关方则以城市中产阶级为主，两者对公共话语的掌握能力判然有别，导致的后果也颇为悬殊。但这显然不能说明李坑垃圾焚烧填埋场的危害很小，而只能说明“会哭的孩子有奶喝”这一道理。不过，悲剧不应该以李坑的方式继续上演，如何给出“重大事项”的清晰边界，而不是仅仅根据抗议呼声的多寡来评断，才可能减少一些隐性社会冲突的掩埋。

      在听证会层面，如何避免走过场，将是真实收集民意的基本保证。此次《办法》规定现职公务员不得参与听证会，并对参与的人数作了规定，或可看做一个进步。不过从整体上来看，不管政府制定了多少条细则，依然改变不了政府主导的色彩。从听证会到座谈会，再到问卷调查等目前政府主要采取的采集民意形式，集中体现的一个问题在于民意都在政府设置的框架内进行表达。也就是说，民意的表达基本是被动的。要避免如此，政府就必须将诸如听证会这样的主导权交由公众本身。或许初期将有一些波折，但从长远来看，这种训练是必不可少的。

      此外，现行重大决策的民意采集还应该更加突出人大的重要性。作为现行制度民意的合法代表，人大在政府决策中不应只有审议权、监督权，尤其在一些重大事项的决策中，人大有必要承担更多的决策主体权。2009年10月15日，《广州市人大常委会讨论决定重大事项办法》正式获得广州市人大通过，这应该可以看成一个良好的信号。但在行政权力扩展倾向强烈的今天，人大的作用是否得到很好发挥，我们还在观望之中。

      总体而言，政府在面对利益复杂分化的社会时，显然不希望看到利益的无序表达，通过完善听证会这样的制度性的利益表达渠道，既是法治社会的需要，更是目前政府治理的现实考量。但要真正发挥其作用，不玩文字游戏，给出概念的清晰边界，赋予民众更多的利益表达主动权，以及强化现行制度的效力，都是确保重大行政决策体现民意的必要之举。