改革开放以来，安徽省城镇化发展较快，特别是在2000年以后，城镇化进程更是较之以往呈现出显著加快的态势。然而，与全国及发达地区相比，安徽的城镇化水平显得滞后。“十二五”时期，是安徽加快发展的关键时期，经济和社会大力发展，生活水平大幅提高，城镇化必须大力快速推进。

　　一、安徽城镇化发展特点

　　（一）城镇化快速推进

　　目前安徽已初步形成以沿江经济带、沿淮城市群、合肥经济圈为代表的城市群，全省城镇化水平显著提高，特别是2000年以来，安徽的城镇化进程明显加快。2009年，全省城镇化水平由2005年的35.5%提高到42.1%（如图1），平均每年保持1.65个百分点的增速，成为建国以来城镇化发展最快时期。从图1明显可以看出，2000年后，曲线变陡，表明城镇化进程加快。城镇化的加快推进，大大增强了城镇吸纳就业的能力，促进了乡村劳动力不断向城镇转移。2008年，安徽城镇就业人员从2005年的730.5万人增加到901.9万人，占全省就业人员总量的比重从19.68%上升到23%。

　　（二）大城市的中心地位得到加强

　　作为工业和服务业的主要聚集地，享有设施齐全、交通便利、信息灵通、人才汇集以及市场容量大和投资效益高等优点，大城市（市区和近郊区非农业人口＞50万）在全省获得到快速发展。2008年底，全省共有城镇988个，其中设市城市22个(包括县级市5个)，县城56个，县属镇908个。17个地级市既是经济中心，又是政治、文化中心，在现代化建设中占有举足轻重的地位和作用。首先是人口容纳能力极强。2008年底，全省17个大城市共吸纳人口1914.15万人，占全省人口的28.4％。其次是经济实力强。2008年底，全省17个大城市地区生产总值共4798.28亿元，占全省GDP的52.08％。大城市不仅自身实现了向更高层次的发展，而且辐射带动作用也在日益增强，最为明显的例子是以大城市为中心的城镇密集区的形成和发展。

　　（三）城镇体系逐渐完善

　　全省城镇体系逐步完善，城镇规模序列由以小城镇为主的结构逐步演变为大、中、小城市、小城镇兼有的较为完善的结构；城镇职能由以行政、商贸为主体演变为以经济职能为主体的多样化结构；城镇空间分布趋于合理，初步形成“两线三片”（“两线”指沿江、合徐—合芜—芜宣高速公路城镇发展轴；“三片”指合肥城市群、沿江城市群、“两淮一蚌”城市群）的基本格局，奠定了进一步发展的基础。

　　（四）区域间城镇化发展不平衡

　　由于受地理环境、历史条件、自然资源、经济基础、交通状况、社会发展的作用和影响，安徽省城镇化发展水平区域差距较大，呈现较明显的东高西低的差异。沿江经济带的马芜铜地区及省会合肥是省内城镇化水平较高区域，安庆、宿州、亳州、阜阳、六安等后撤区并市的地区城镇化水平较低，反差较大。到2009年底，合肥的城镇化水平达到了64.1%，而宿州、亳州和阜阳的城镇化率都在34%以下，相差30多个百分点。

　　二、安徽城镇化进程中存在的问题及原因分析

　　（一）存在的问题

　　1．城镇化总体水平滞后全国及发达地区

　　目前安徽的城镇化水平仍然较低，2009年的城镇化率比全国平均水平（46.6%）低4.5个百分点。与东部地区相比，安徽省的城镇化进程严重滞后，人口的城镇化推进速度明显慢于东部地区。以江苏为例，1978年安徽省城镇化率只比江苏低1.1个百分点，2009年与其差距扩大到13.5个百分点。根据经济发展与城镇化关系的一般模式，安徽省实际人均GDP水平相对应的城镇化率应在50%以上，安徽省的城镇化率与之相差较多。目前1个城镇居民的消费水平大体相当于3个多农民的消费，城镇化水平低，直接影响到安徽省整体消费水平的提高。

　　2．城镇化滞后于工业化

　　城镇化是工业化和经济发展的必然结果，随着工业化水平的提高和经济的发展，必然带来城镇化水平的提高。城镇发展的一般规律显示，城镇化发展水平与工业化水平有着密切联系，城镇化率与工业化率比例大致区间为1.4∶1～2.5∶1。2008年安徽城镇化率为40.5%，工业化率(工业增加值占GDP的比重)为39.23%，城镇化率与工业化率的比例为1.03∶1。安徽的城镇化明显滞后于工业化。

　　3．缺乏具有辐射力的特大城市

　　城市越大，它的辐射带动能力就越强，对一个地区城镇化的贡献就越大。安徽地级城市虽然数量多，但城市规模都不大，实力不强，制约着安徽城镇化的进程。安徽地级市的数量在全国省份中居第3位，但安徽没有一座超过300万人口以上的城市。安徽非常缺乏具有强吸引能力和辐射能力的大城市和特大城市。近年来，合肥市发展较快，经济高速增长，在省内的首位度不断提升（见表1），但规模仍显不足，难以发挥省域中心城市的集聚辐射带动作用。2009年，合肥市常住人口（含三县）为510万人，GDP为2102.12亿元，分别占全省的8.3%和20.9%；而同期武汉人口与GDP分别占湖北省的15.9%和35.5%，长沙人口与GDP分别占湖南省的10.4%和29%，与之相比，合肥经济影响力明显不强。芜湖市仅是皖江一线的区域性中心城市，辐射能力也不强。安徽省的其它地级城市与周边相比竞争力普遍偏弱，东部城市竞争力明显不如与江浙接壤的兄弟城市，处在东北部的淮北、宿州的竞争力不如山东南部城市，西北部的阜阳、亳州市竞争力不如河南东部城市，其直接后果就是安徽城镇的发展腹地受到挤压，难以集聚到更多的要素资源。

　　4．城镇化质量不高

　　安徽省不少城镇功能与工业化的快速推进和人们生活水平的迅速提高还不适应。由于小城镇缺乏产业支撑，很多县城及其以下的城镇总体外观仍是“一条街、一个集市、几幢机关办公楼”，部分中小城市也仅是“低层次”的政府驻地和人口相对集中的地方。城镇作为凝聚生产要素、实现规模经济、转变生活方式的功能还没有得到很好的发挥。城镇的环境质量、文化品位、社区建设以及城市品牌、形象等未得到应有的重视和体现，无论是城镇管理者还是居民，都没有在意识上实现从“县”到“市”、从“乡”到“镇”的根本性转变。

　　（二）原因分析

　　安徽城镇化发展滞后的原因是多方面的，既有客观原因，也有主观原因；既有国家宏观政策的原因，也有各地自身原因。

　　1．历史基础薄弱

　　从历史看，建国以后很长一段时间内，安徽没有一座大城市，城镇化处在全国落后状态。上世纪50年代，安徽省省会由安庆移到合肥，合肥由当年的一座小镇发展到今天的大城市，虽然发展很快，但由于基础薄弱等原因，没有步入全国特大城市行列。

　　2．城镇化战略出现过偏差

　　上世纪90年代，安徽大力推行小城镇战略，认为大力发展小城镇，可以快速推动城镇化，同时又能解决农民“离土不离乡”问题。小城镇战略在一定程度上推动了全省城镇化的进程，但由于缺乏产业支撑，经济上缺乏集聚效应，难以持续发展。上世纪90年代末，土地政策、产业政策、财税政策以及国家的宏观调控对城市发展极有利，是城市快速发展的大好时机，而安徽把这些都集中精力放在小城镇上了，失去了城市快速发展的大好时机，导致全省城市发展滞后。2004年后，国家实行了紧缩性的土地宏观调控政策，全国的城市扩张速度都慢下来了，安徽城市想快速扩张也增加了难度。

　　3．工业化进程落后制约城镇化的发展

　　工业化的进程是人口和产业在空间上的聚集，而城市是这种空间聚集的最佳载体，因此工业化在客观上促进了城市的发展，城镇化是工业化的必然结果。余华银在《安徽新型工业化与城镇化关系研究》中证实了安徽工业化与城镇化呈高度相关，安徽新型工业化水平每提高1个百分点，安徽城镇化水平会提高0.53个百分点，还通过Granger检验表明：工业化是城镇化变化的原因，而城镇化不是新型工业化变化的原因，即工业化促进了城镇化的加快，而城镇化对新型工业化的促进作用并不显著。多年来，安徽的安徽工业化一直落后于全国平均水平，更落后于东部沿海省份。工业化发展的滞后，不利于形成空间聚集、产生规模经济，不能对城市发展形成强大的推动力，制约着城镇化的发展。

　　4．制度安排上存在缺陷

　　在城镇化进程中，一些制度安排不完全适应城镇化的要求。如安徽省的户籍政策改革步伐比许多省份慢，在一定程度上阻碍了城镇化进程。2000年之前安徽省的城市户口管理一直很紧，限制城市人口的发展，只是在小城镇户口管理上有一定程度放松。直到2000年后，城市户籍管理开始改革，才允许符合一定条件的农村居民迁移到城市，而很多省份在上世纪90年代就开始进行城市户籍制度改革，逐渐吸纳农村人口进入城市。除了户籍政策外，安徽省城镇的投融资、财政、就业、土地管理和社会保障等政策改革都相对滞后，也在一定程度上影响了城镇化的发展。

　　5．规划和管理水平较低

　　安徽省很多县（市）域城镇体系规划编制滞后，对城镇化发展缺乏有效的引导和调控，造成资源、能源的浪费。一些城镇由于缺乏经费，没有编制规划，随意审批、盲目建设；一些城镇规划虽然编出来了，但水平不高，深度不够，与经济发展脱节，不能有效地指导建设。有的地方在城市发展中，不注意挖掘本地丰富的历史人文资源，一味地模仿他人的东西，没有彰显出自己的城市特色和建筑风格。个别地方在老城改造时过度开发，对文物古迹、历史街区的抢救保护不够，丢失了不少原有的历史风貌和传统文化特色。另外，规划管理机构不健全，人员素质不高，加之管理乏力，违法、违规现象屡禁不止等，使得小城镇发展多处于自发、无序状态，各城镇之间、小城镇与所在市、县之间，缺乏总体协调，管理水平落后。

　　三、“十二五”时期安徽城镇化发展路径

　　（一）城镇化与工业化互动，解决城镇化滞后于工业化的问题

　　要推进工业化和城镇化协调发展，解决城镇化过度落后工业化问题。一是消除阻碍农民进城的政策和障碍，让更多的长期生活在城市的农民变成真正的市民。二是在推进工业化过程中，要根据安徽农村人口基数大、就业压力大的实际情况，从资源禀赋和比较优势出发，适时适度发展劳动密集型工业，吸纳更多的劳动力就业，实现农村人口向城镇转移。三是大力发展服务业。从我国工业化和世界工业吸纳劳动就业能力的演变趋势看，未来我国工业部门吸纳就业的能力已相对有限，大量农村剩余劳动力向非农产业的转移主要取决于服务业的发展。而与发达国家相比，我国服务业所占比重低，仍有很大发展和吸收劳动力就业的空间。所以，安徽省应当全面发展城市服务业尤其是大城市的各种现代服务业，并以此促进城镇化的发展和城市整体水平的提高。

　　（二）大力发展工业，以工业化带动城镇化发展

　　城镇化的高速发展要靠工业化的带动。持续推进的工业化进程将对农村剩余劳动力产生直接的需求；工业化会产生对服务业的衍生需求从而增加社会对劳动力的需求；转移劳动力收入提高后会对第二产业和第三产业产生更多的需求，从而进一步扩大社会对劳动力的需求。安徽要以建立皖江城市带承接产业转移示范区为契机，充分利用有利的区位、自然资源和劳动力资源等综合优势，自主创新，积极参与泛长三角区域发展分工，主动大规模承接沿海地区和国外产业转移，实现安徽产业发展与升级，加快工业化化进程，以带动城镇化的发展。

　　（三）发展大城市，走大城市带动中小城市发展道路

　　上世纪90年代以前，我国许多地方走了一条以发展小城镇为重点、控制大中城市发展的城镇化道路。从多年的实践来看，这种城镇化道路受到质疑。世界城市发展史上至今尚没有通过发展小城镇走上城镇化道路的先例。发达国家都是先发展大中城市，然后发展小城镇和卫星城，最后实现城乡一体化。因此，推进城镇化必须以优先发展大中城市为指导思想，把推进城镇化的重点放在大中城市以及有潜力成为大中城市的城市，力争使城市格局由“小集中、大分散”转变为“大集中、小分散”，使人口逐渐集中于数量不多的大中城市。对于安徽来说，今后城市发展的首要任务是发展大城市，通过大城市带动中小城市发展，尤其是发展一两个特大型城市，走适合安徽发展的城镇化道路。

　　（四）加快建设合肥现代化滨湖大城市，积极发展省辖市

　　合肥要进一步强化发展支撑，不断增强产业竞争力和综合承载力，大幅度提高综合经济实力和现代化水平，把合肥建设成为一个辐射全省、崛起中部、承东启西，促进我国东中西部互动协调发展的特大城市。芜湖要凭借长江航运大港的优势，加快城市功能完善与规模扩张，与巢湖市共同探讨建立江北新城的可行性，朝着逐步建成长江沿岸特大城市的方向迈进；充分发挥加工业、第三产业和港口水运业的优势，争取建成全国重要的建材、家电业加工基地和现代化的港口城市。蚌埠、安庆、阜阳作为安徽重要的枢纽性城市，在发挥城市综合功能的同时，加快用现代技术改造传统产业，促进具有区域特色和核心竞争力的现代产业体系形成。淮南、淮北、马鞍山、铜陵等工矿城市，一方面要做大做强仍具市场竞争优势的传统资源型产业，另一方面大力发展现代城市产业，推进城市功能转型，由单一的资源开发型改造成综合性城市，逐步建立新型产业体系，适度推进城市规模扩张。毫州、宿州、滁州、六安、宣城、池州、黄山等市，要充分发挥各自优势，加快城市基础设施建设，增强城市集聚辐射功能。

　　（五）积极发展县级市和县城，加快发展中心建制镇

　　选择区位和基础条件较好、发展潜力大的县级市和县城，发展成为新兴的市域中心城市。其他县城充分利用各自的区位、交通、旅游、特色资源等优势，发展具有市场竞争力的特色产业，增强县域中心城镇集聚辐射功能，促进县域城镇化健康发展。进一步加快全省中心建制镇建设，完善城镇基础设施和公共服务设施，积极发展乡镇工业小区和民营企业园区，选准产业发展主攻方向，充分发挥对周边乡镇带动作用，促进小城镇发展从数量型向质量型转变。

　　（六）大力发展城市群，优化城镇空间布局

　　安徽主要城市分布相对集中、空间聚合形态较好，近年来产业的空间集聚与城镇的区域集聚在沿江、以合肥为中心的皖中、沿淮等区域表现得较为突出，从而使上述区域成为安徽最为重要的产业与城市密集区，初步具备了发育成为城市群的基本条件。未来发展中，安徽应当以城市群作为推进城镇化的主体形态，促进城镇集群化发展，引导和鼓励人口向城镇集中、向城市群集中、向综合承载力强的地域集中。重点发展沿江经济带（包括马鞍山、芜湖、铜陵、安庆四个重点城市）、合肥经济圈（以合肥为核心，覆盖六安、巢湖、淮南三市）、沿淮城市群（包括皖北的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南六市），并增强与长三角地区南京都市圈等城市带的联系和有机融合，使三大城市群成为带动全省经济发展的重要增长极。逐步形成以城市群为主体，其他地区城市和小城镇点状分布，人口分布合理，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局，不断优化安徽城镇规模结构和布局，明确大中小城镇的功能定位和产业发展方向，合理规划农业、工业、有污染的产业、市场、生态、旅游、居住等各类功能区；统一规划和建设区内大型基础设施，实现共建共享，提高利用率；优化区域用地结构，加强环境保护和生态建设，提高可持续发展能力。

　　（七）以皖江城市带承接产业转移示范区建设为契机，构建多样化的城镇产业体系

　　为了推进东部沿海地区产业向中西部快速大规模转移，国家在安徽长江流域设立皖江城市带承接产业转移示范区。示范区要按照培育中心、完善体系、强化功能、协调发展的原则，建设以大城市为主体，中小城市和小城镇合理发展的网络化城镇体系。设立“芜马巢”和“安池铜”两个产业转移集中区，合理规划发展。加快合肥经济圈一体化发展，建成中部地区名列前茅的经济圈。推进芜马同城化和跨江联动，发展成为长江重要的节点城市。强化安庆区域中心城市地位。推进铜池合作发展，形成特色中心城市。增强滁州、宣城实力，成为安徽东向发展的重要节点。优化布局，增强产业支撑，加强基础设施建设，加快中小城市和小城镇发展。统筹新区开发与旧城改造和保护，提升城市品位。

　　四、推进安徽城镇化进程的政策建议

　　（一）高质量做好城镇规划编制工作

　　抓好城镇体系规划编制工作，合理确定城镇的数量和空间布局，明确城镇化发展目标和发展重点，充分发挥城镇规划在城镇合理发展、建设和管理中的指导作用。严格城镇规划的审批管理，加强对规划资质单位工作的评估。城镇规划既要从省情出发，更要从每一个城镇的实际出发，突出特色和文化品位，不搞“千篇一律”、“千城一面”，重视生态环境，增加水域面积、植树造林，提高城镇绿化覆盖率。

　　小城镇建设必须坚持“富规划”的原则，请有资质的设计单位设计小城镇的中长期发展规划，规划的起点要高，功能要齐，设计要有品位，通过同级人大监督规划的执行，即使限于财力暂时不能全部实施，也要坚持高前瞻性的原则，否则会给以后的发展留下障碍。

　　（二）创新城乡户籍管理体制

　　户籍制度是长期以来阻碍农村人口进入城市的一个门槛。在城乡户籍管理中，要进一步消除各种影响人口集聚的制度障碍，为加快城镇化进程提供制度保障。一要取消农业人口、非农业人口的划分方式，逐步建立以居住地划分城镇户口和农村户口户籍登记制度，形成城乡人口有序流动的机制，逐步弱化和剥离附属于户口的社会资源配置功能。二要积极推进农村人口进入城镇过程中的就业稳定性，降低迁移成本，使在城镇已有稳定职业和住所的进城务工人员逐步转为城镇居民，让进城农村居民的子女在入学、就业等各方面享受到与城镇居民同等的权利。三要建立以包括农民工在内的城镇人口管理制度，积极探索重新配置社会公共资源的体制机制，逐步实现城镇公共服务主体的均等化。

　　（三）建立良好的制度环境

　　保障的缺失和分配制度的不合理让更多的“城镇人口”贡献的是生产力而非消费力。要改革城镇住房制度，让农村剩余劳动力能够在城镇里“住下来”。加快社会保障制度改革，逐步将所有在城镇就业的农村劳动力纳入城镇失业、医疗保险等社会保障范围，解决进城农民工“留下来”的问题，降低农民进城的预期风险，解除农民进城后的后顾之忧。改革劳动就业制度，取消对农民进城镇务工就业的不合理的、歧视性的规定，建立城乡统一的劳动力市场，保证就业公平。完善收入分配制度，规范收入分配秩序，让农民工在城镇里“富起来”。

　　（四）加强农民工职业技能培训

　　积极在农村职业学校推广职业技术教育，使在校的学生能学会一门或两门职业技能，以利于其未来就业。按照培训与就业相结合、培训促进就业的方针，结合人力资源市场需求，综合运用新一轮就业政策，落实农民工培训补贴，充分发挥各类职业培训机构作用，广泛调动农民工参加培训积极性，逐步建立就业导向、政策扶持、社会参与的农民工技能培训工作机制，从而大力提升农民工技能水平和就业能力。对外出打工人员采取先培训后输出的办法，加强技能培训，保证劳动力输出的质量。受国际金融危机影响，安徽有不少在沿海地区务工人员提前返乡，政府要提供技能培训、就近就业、转移就业等服务，妥善安置返乡人员再就业。摸清省内企业用工需求，开展岗位对接活动，促进返乡农民工就近转移就业。

　　（五）加快农村富余劳动力转移

　　近年来安徽省农民外出务工收入在农民总收入结构中的比重逐渐上升，劳务输出对转移农村富余劳动力、增加农民收入的作用将越来越重要。扩大劳务输出在相当长一个时期是解决安徽省就业问题的重要途径，必须把劳务输出作为一个大产业来抓。要千方百计扩大规模，在继续鼓励和引导农村富余劳动力就近就地转移的同时，进一步扩大对经济发达地区以及中西部大城市的劳务输出；通过开展对外承包工程、到国外兴办企业等途径，努力开拓国外劳务市场。要发挥各级政府的引导作用，进一步提高劳务输出的组织化程度，扶持一批劳务输出中介组织，提供信息、搞好培训、保障权益，不断提高安徽省劳务输出的竞争力。

　　（六）加快构建农村基本公共服务体系

　　城镇化的目的是解决城乡发展失衡的问题，缩小城乡差距，实现城乡协调发展。从解决农村最薄弱、农民最需要的问题入手，加快发展农村公共事业，使广大农民享受到更多更好的公共服务。在农村低保、饮水安全、合作医疗、贫困助学等方面，今后重点在形成长效机制上。加快建立和完善农村教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、生活服务等五大体系，加大公共财政向农村倾斜，促进公共设施向农村延伸，扩大公共服务向农村覆盖，让广大农民都能享受公共政策的阳光，逐步向城乡公共服务均等化迈进。