（这是我的一个演讲记录稿。在贴出《新世纪十年祭》之后，很多读者说我太悲观。于是我想到这篇演讲稿。在新世纪第二个十年的第一天，我希望这篇建设性的演讲稿能够引起人们对于“公共利益”的关注。我们所处的时代，需要我们以极其饱满的精神状态来打破这死寂，为了公共利益而呼喊！）     

为了公共利益

——兼议中国的城市化道路

陆 铭[1]

今天我要特别谈一个有关公共利益的话题。不久前，我翻出一本书——这本书其实我是买了很多年了，就是没看过，是一本很有名的书，丹尼尔·贝尔的《资本主义的文化矛盾》。这本书的写作背景是在20世纪60、70年代的时候，丹尼尔·贝尔是美国一位非常著名的文化方面的学者，在美国的学界和社会公众中特别有影响，书中核心意思可以用书中的一段话来概括：“个人同时作为公民和资产者的双重身份必然会引起冲突。个人的第一身份要求他对政治负有成员的责任。而他用第二身份又强调对私有利益的关切。”也就是说，在政治、经济、社会生活里，人的身份是两重的，一方面，他的个人利益需要得到尊重和保护，但是，每个人作为一个公民，还要关注这个社会的公共利益，而公共利益有的时候是跟个人利益相冲突的。他认为这就是以美国为代表的所谓资本主义社会的一个内在矛盾。

我看了这本书以后就特别有感触，联系到今天中国在发展过程中所产生的各种各样的问题，如果要从根本上去寻找原因的话，我认为也是来自于个人利益与公共利益的冲突。经济学从亚当·斯密开始就一直强调个人利益与公共利益的一致性。在斯密看来，在自由市场体制的“看不见的手”之下，当每个人都最大化其个人利益的时候，社会利益的最大化就自动满足了。

但是随着经济学的发展，我们对这个问题有了不同的看法，当某些条件不成立的时候，个人利益和公共利益的一致性并不能得到满足。在博弈论中，“囚徒困境”就是一种非常典型的状态，每个小偷都想通过坦白还减轻对自己的惩罚，结果是两人同时坦白，而对他们来说，最好的结果其实是两个人都对罪行死不承认。换句话说，每个人都追求自己的利益，但其实达到的结果对社会来说却不是最优的，整个社会实际上是处在非合作的状态。在社会层面上，不同的利益集团都追逐自己的利益，却可能使整个社会陷入“囚徒困境”的状态，社会的利益被忽视了。接下来，我就从最近与中国城市化道路相关的一些争论讲起。

一、市场分割与公共利益的损失

最近这两年，如果要从经济学界找出最重要的关键词的话，我想就是城市化。那我从哪儿讲起呢，就从户籍制度讲起。今天在中国，没有人能否定，户籍制度是对中国发展制约非常大的一个问题，但是关于户籍制度如何改革，中央现在的主导意见是，户籍改革要从中小城镇开始。那为什么不从大城市开始呢？因为大城市要考虑承载力问题。有一次我在博客上谈到这个问题的时候，有一个读者留了个言，他说，承载力根本就是个托辞，如果承载力有问题的话，那么多农民工不是已经在城市里呆下去了吗？如果承载力真的已经是问题的话，那么多农民工为什么还会在这些大城市呆下去呢？如果用上海的数据来看，上海今天的整个人口规模约1900万，这是常住人口的概念，在一个地方每年呆到半年以上的人口就是常住人口。在1900万常住人口中有600多万没有上海户籍，占到上海市常住人口的接近三分之一。如果大城市的承载力真的有问题的话，那么这么大规模的外来人口是怎么呆下来的呢？

我们再来问另外一个问题，中国今天如果讲承载力问题的话，到底是东部的承载力高还是内地的承载力高，到底是大城市的承载力高还是中小城市的承载力高？其实，中国内地很多地方的生存条件远比东部恶劣，自然灾害也更为频繁，有些地方环境脆弱，人往地上刨点发菜，这个地方就会荒漠化。我们今天的思维方式总认为大城市拥挤啊，污染啊，但是当我们把这些人放到小城市的时候，放到内地的时候，那些地方的承载力实际上是更差的。所以，在今天的中国，我们要防止的，就是以承载力为借口，实际上是大城市的公共服务不愿意被外来人口分享。常常被拿来说事的一个理由是，中国公共服务的筹资体制是基于地方财政的，所以地方政府总觉得，我提供教育啊，提供交通啊，都是我本地财政提供的，如果你不是我本地人啊，我为什么要把这个公共服务平等地提供给你呢？当我把这个逻辑说给我的欧洲同事听的时候，他们觉得这很荒谬啊！他们的第一个问题是，难道这些移民在大城市没有创造价值，没有给政府的税收作贡献么？中国今天当我们谈外来移民问题，和欧洲国家谈外国移民问题其实是很像的。欧盟东扩后，新加入欧盟的东欧国家收入相对较低，但是，根据欧盟的规定，只要是欧盟成员国的国民，就享有欧盟范围内的自由移民，自由经商，政治权利上的平等，无歧视的公共服务等一系列的平等权利。

这里我要岔开去讲一个事实，中国的户籍比欧洲国家之间的护照意味着更多的身份歧视。在中国，户籍影响着劳动者的待遇，有研究显示，非城市户籍劳动力的收入低于城市户籍的劳动力，而且其在扩大。在社会保障上，外来劳动力的社会保障是不一样的，在全国未形成统一的社会保障的前提下，外来劳动力如果缴费未满15年，要离开他原来工作的城市，那么他的的单位帮他交的那部分社会保障他是带不走的。在公共服务中，最重要的是教育。在上海里基础教育（包括幼儿园）是按片入学的。按片入学时候，一个很重要的条件就是买房子，外地人在城市如果没有当地户籍的话，他买房子的可能性肯定是下降的，因为他收入偏低，同时，考虑到自己未来难以长期留在城市。所以，他如果要是没有户籍，他的孩子在入学校的时候，他的待遇实际上就是跟有当地户籍的人不一样的。更重要的是大学教育，因为中国的大学，包括部属院校，都是地方政府出资，或中央和地方共建的。所以，大学在招生的时候，都给予本地生源更多的名额。这些与户籍联系在一起的福利差别远远比欧盟国家之间与护照联系的福利差别要大。如果在欧盟内部，一个国家的公民到另外一个国家居住或者生活，这些在劳动力市场、社会保障和公共服务等方面的差别是没有的。更有意思的是政治权利，如果你是个德国公民，你在法国居住，你可以参加你居住所在地的市政府的选举。在中国，所有附着在户籍上的福利差别共同构成了一个很大的障碍，阻碍中国劳动力的地区间和城乡间的自由流动。

由于大城市更有利于提高收入和找到工作，自然成为劳动力流动的首选。中国今天如果改革户籍制度革的话，重点不应该放在中小城市，而应该是大城市。不久前我看到《改革内参》上的一篇文章，作者说：我是一个农民工，我是来自豫北农村的。文章提到政府想以发展小城镇来启动内需，作者认为“一个没有二三产业和大城市带动的城镇，无法吸引人们聚居。”他认为“政府不要再为农民做这种理论上的人生规划了。每个农民知道自己真正需要的是什么，到哪里去发展。”劳动力流动的最根本目的是为了提高收入，获得更好的就业机会。从经济理论来讲，规模经济是非常重要的。所以越大的城市，在给定其他条件情况下，人们的收入水平越高，就业机会越多。当我讲到大城市规模经济的时候，有人问，你说大城市有规模经济你怎么知道？那我们最近做了个研究，我们发现，当把所有的个人特征全部控制掉以后，一个城市的平均受教育水平更高的话，这个城市的人的收入水平是更高的，同时，这个城市的规模越大的话，这个城市的收入水平也是更高的。这就回到了中国的一句古话叫“人往高处走”。为什么大家要往大城市去啊？因为人是追求更好的生活，更高的收入的。如果你们看美国的城市发展史，就会发现，美国在最近几十年的发展过程中，受高等教育的人占总人口的比重是在不断提高的。但你们如果去看这些大学生毕业以后到哪儿去了，你们就会发现，很多城市的人口当中受高等教育以上的人口比重，在过去几十年几乎没有变过。那么哪些地方受高等教育的人的比重在不断提高呢？就是大城市。越大的城市越是受高等教育的人的比重提高得越快，所以在经济学里面有一句话，叫“人才是往人才多的地方走的”，这就是因为城市发展的规模经济。

如果城市的平均教育水平或人口规模提高了，对人们的收入有正影响，那么对于不同的人来讲，这种效应是一样的吗？我们发现不是，越是受教育程度低的人，他从别人受教育水平提高所得到的正外部性越强。为什么呢？一方面，低教育程度的劳动力能够获得来自于高教育程度的人的“知识外溢性”。同时，在生产过程中，高教育程度的人和低教育程度的人之间是互补的。再比如说，如果我是做家政服务的，这个城市的居民如果受教育程度提高了，别人收入水平提高了，他们对家政服务的需求是增加的。但对于高技能劳动者呢，就存在两个效应，这两个效应对收入的作用是相反的。比如说，如果我是大学生，一方面如果别人的教育水平提高了，他会提高对我的需求，所以，他对我的收入水平有提高的作用；同时他也通过知识的外溢性有助于我收入水平提高，因为我经常跟聪明人在一起，我的知识积累、技能的进步也会更快。但是，我和其他大学生之间还会有一个竞争效应，这不利于我的收入提高。这两个效应一抵消，就使得在净效应上，人力资本的外部性对高教育水平的人来说，尽管也是正的，但相对比较小，而对于低技能劳动者，这种正外部性就特别大。这就会导致什么结果呢，一方面人才不断向大城市集聚，一方面在这个集聚的过程中，城市对低技能劳动者的需求是不断提高的，所以低技能劳动者也跟着去了。这就是一个规模经济不断实现的过程。很有意思的是，我刚才不是讲了人口规模也是有利于提高收入水平的么？我们发现这个效应就是对高技能劳动者体现得更强，因为对高技能劳动者的需求来自整个城市，而低技能劳动者的需求主要来自于高技能者。

人们可能会问，那小城镇不要发展啦？小城镇当然要发展，但大家静下心来想一想，小城镇怎么发展？小城镇是能够通过行政规划发展的么？小城镇的发展一定要依赖于核心大城市的发展，小城镇在经济体系里的功能会是这样的：第一，在制造业上它承担某部分生产链。这个生产链可能具有这样的特征：它用地比较多，所以在大城市用地成本太高。同时，它是劳动密集型的，这样呢，小城镇相对来说生产成本比较低，而它在大城市里集聚效应并不是很强，这样的产业更宜于在小城市发展。第二种功能就是居住。在发达国家，大城市周围就是若干小城镇，有些老百姓上班在中心大城市，居住是在周边小城市。比如说东京都，东京白天和晚上人口差别很大，其中差额部分就是白天在东京工作，晚上回小城镇住的人们。这其中有很多人不一定是穷人，他有自己的车，开车上班就行了。小城镇还有一个功能就是连接农村和大城市。一方面，它服务于农业。比如说种子啊，包装啊，销售啊，一方面，它又服务于大城市的需求。所以说，小城镇的发展依托于大城市。今天，很多规划都是要把大城市限制住，人为去发展小城镇，这样做的结果是大城市和小城镇都发展不好。

最近网上有一组图片，关于鄂尔多斯，中国一个“暴富”的城市，大家可能都知道鄂尔多斯有羊毛，但鄂尔多斯的“暴富”主要不是因为羊毛而是因为煤矿，很多人家后院里就能挖出煤。富了就可以造房子了，鄂尔多斯规划了一个新城，造了很漂亮的房子，网上报道说那是个“鬼城”，很少有人住的。为什么？因为鄂尔多斯人富了都到北京买房子了。他为什么到北京买房子？按我们的逻辑，北京那么拥挤，房价那么高，应该在鄂尔多斯呆着啊！为什么不呢？道理很简单，因为北京的生活好，这生活好跟服务的规模经济有关系。这就是经济规律。

如果不承认这样的经济规律，今天中国处在什么样一个经济状态呢？就是每个地方都想“发展”自己，注意，这个“发展”是打引号的。因为今天中国的体制是处在一个所谓叫“经济分权”的体制下.每个地方的官员政府的晋升就跟他当地经济发展有关系，而且经济发展是按照总量而非人均来度量，所以每个地方都要想把自己规模做大。既然如此，就尽量把所有生产要素都往我这里集中好了。所以，每个地方政府都希望本地的高技能劳动者不要走。在土地方面，土地是有全国的总规划的，每一年是有一个所谓“非农业的建设用地指标”，层层分解到省、市、县，不能突破。这个指标怎么分配呢？平均主义，当然不是绝对平均，这也不符合事实。中央也会考虑东部非农业用地需求更广，但是主导思想是考虑到经济建设需要的时候，要适当平均。

我们再来看看资本市场，今天我们很容易产生一个印象，就是中国的资本市场已经很开放了，资金的流动是高度自由的。如果你这样认为的话，你又错了。让我来讲如下几个事实。第一，中国资本的流向是受政府控制的。因为很多大项目的审批权是在国家的发改委，所以我发改委会通过行政力量影响投资的方向。浙江长兴的地理位置是在和安徽交界的地方，非常不幸，它因为属于浙江，所以算东部。他们当地有个发改委官员在国家发改委挂职的时候，正好长兴要报个项目上去，国家发改委的同志就跟他说，对不起，这个项目不能批，但如果你要在中部的话，就能批。长兴很不幸，它算在浙江。第二个例子是跨省投资。最近，我跟上海财大的两个学者一起研究了上市公司的异地投资行为，我们发现，上市公司CEO级别的人，比如董事长，如果他有政府官员的背景，而且这个背景达到省级以上的话，就省部级以上的官员，他就有更大的可能性在总部所在省之外有分公司。这说明政治权力对企业跨省的投资产生了影响。如果要是完全竞争的资本市场，这个发现就没法解释了。资本市场实际上存在着省和省之间的分割。第三个机制是，说有些地方政府有意无意地让当地的民营企业有点偷税漏税行为。然后有一个企业家老家在招商引资，跟他说，你回来投资吧，他说好，我回来投资。结果这事情被当地政府知道了，就把这企业家找去了，说最近听说你在税收上有点不规范的行为啊，把这企业家吓得再也不敢提回老家投资的事儿了。

也许很多人都认为中国的市场经济体制已经初步建成了，但是在我刚才讲的故事里，劳动力、土地、资本这三大生产要素市场其实都不是充分竞争的，要素的自由流动都是不充分的。反过来说，恰恰因为要素的跨地区再配置是受到限制的，又由于要素的自由流动可能会产生规模经济效应，所以产生了当前中国经济发展的潜在的公共利益。但从个人和地方政府角度来讲，人们都是在考虑自己的、个人的利益，对今天中国的发展产生了非常大的制约和困境。

二、限制要素自由流动的后果

接下来，我要讲限制生产要素流动所产生的后果。我想谈三个方面的对比。

第一个方面是大城市和小城市的对比。我前面已经说明了大城市有规模经济。如果离开大城市的发展的话，小城市其实也没有发展空间。我再给大家讲一个关于用地的故事。你们可能会说，东部用地紧张，但现在问题是内地中小城市用地也紧张。我们来看一个案例。我到安徽西部某市去调研，我看到，在要发展当地经济和招商引资的情况下，地看上去也是“不够用”的，但结果是用地效率极其低下，很多地已经圈起来了，但是空着。给定既有的工商业用地数据，要招商引资，肯定会把地价往下压，相当于把土地使用权贱卖了。我给大家一个数据，是真实的案例。我和一个朋友一起去看过一个厂，占了很大面积的地，工厂其实只用了其中一小部分。我特地让朋友帮我收集了这个案例的数据，得到的答复是“地价是11万一亩,打了7折，实际地价是8.3万,因为他们享受招商引资的优惠政策，我同学实际按照3万多一亩拿的，面积100多亩，土地使用年限是50年。”另外一个案例就是环境，媒体和政府官员都说，中西部城市化、工业化道路再也不能重复东部先污染再治理的道路了。可是你想，如果你是一个地理等条件相对较差的地方的一把手，你的目标是经济增长和财政收入最大化，而且你还要接受上级的考核，你怎么招商引资？你最可能招到的就是污染企业。我在安徽西部某市看到了据说是全国离市中心最近的石化厂，中石化的。我们开车到农村去调研，从市中心出发一会儿就到了，离中心那么近啊，好象还没出市区呢！我就问当地的朋友，你们这样不影响城市的发展么？他说，影响啊，我们政府跟他们商量过搬迁的事，中石化说你要让我搬迁，我就走了。所以，在人没有充分流动起来的情况下，欠发达地区也要解决就业，增加财政收入，这时，要想保护中西部的环境，是难上加难。

中国今天的问题在于我们错误地把所谓“地区差距”理解成地区间规模的差距，所以才要限制要素的流动。其实，对于经济发展来讲，如果我们要缩小地区间的差距，更重要的是缩小人均意义上的差距。既然要缩小人均意义上的差距，那么劳动力的自由流动，特别是低技能低收入的劳动力流动，更有利于缩小地区间的差别，而不是扩大地区间的差别。相反，如果限制住劳动力流动，特别是限制了低技能低收入劳动力的流动，地区间差别反而会因此而扩大。

第二个对比，我想谈的是东部与西部或者内地的问题。现在很多人都说，今天已经出现了产业扩散的趋势，中国从2004年以后的数据显示，内地的增长似乎更快了，似乎在沿海的地价上涨以后，产业扩散了，内地追赶了。请大家仔细想想，这些现象是不是在扭曲的政策之下出现的结果？产业的搬迁、升级是企业对于自己厂址和生产方式的选择，企业的决策会考虑要素价格，其中最重要的是地价和劳动力的价格。东部地价为什么那么高？因为工商业用地的供给受到了建设用地指标的限制。当然你可以说，地价上涨是因为用地需求很高，对啊，用地需求在增长，如果用地供给也同步增加，那么地价就下来了啊。非农业用地指标的配置没有足够考虑到不同地方土地的产出，本质上就相当于用行政手段扭曲了土地的价格信号。企业在搬迁、升级等方面做的选择是理性的，但却是在一个扭曲的价格信号之下做出的，所导致的资源配置结果必然是无效率的，这是经济学最基本的理论就可以告诉我们的结果。所以，今天很多人为产业的转移而欢呼，我实在高兴不起来。因为这里面产生的就是大量资源配置低效率。更危险的是，很可能当东部地价上涨以后，而劳动生产率却没有同步的上升，于是，有些投资并没有搬迁到中国内地，而是出国了，到越南去了。这相当于把经济增长的空间拱手让给了其他国家，整个中国损失的是经济增长和就业机会。

有人说，农民工没法进城的，因为房价太高。注意，我刚才已经讲过房价和土地供给之间的关系。另外，农民工难以进城因为他现在所拥有的土地使用权没有实现应有的市场价值。如果我们的制度可以变，可以让农民把他在农村的土地使用权按应有的市场价格卖掉的话，这笔钱就可以让他在城市里买一个小房子，或者租一个小房子。再退一万步讲，就算他买不起，如果他有了城市的户籍，他就可以享受这个城市的廉租房啊！所以住房不是一个问题，农民进城之所以因为房价而成为问题，是政府的政策出了问题。

最近“民工荒”问题很热，很多人都说今天中国出现“民工荒”代表劳动力的短缺，有经济学家称之为“刘易斯拐点”。在二元经济的一元化过程中，农业剩余劳动力逐步被释放，总有一天，劳动力相对短缺了，所以工资就开始上涨。可是，请大家想想，今天的“民工荒”到底是不是真正意义上的“刘易斯拐点”？中国今天二、三产业占GDP的比重已经达到90%，而中国的城市化率只有47%，也就是城市人口占总人口的比重只有47%，而这其中已经包括了在城市的但是没有当地户籍的外来劳动力了，只要他每年在城市生活超过半年，成为常住人口。再请大家想想，如果要是出现“刘易斯拐点”了，那么城乡间的收入差距就应该缩小了，因为城乡间劳动力自由流动，城市里劳动供给越来越多，而农村劳动力持续流出，其农业边际产量提高了，城乡间收入差距是趋于缩小的。中国到目前为止还没有出现这个现象吧？！所以，今天中国出现的还不是一个刘易斯意义上的“拐点”。如果有拐点的话，我宁愿把它称作是一个制度的拐点。

今年春节以后，“民工荒”再度显现，让我们大胆假想一下，如果把户籍制度全部废除了，“民工荒”还存在不存在？我有一位在重庆某县政府工作的朋友做了个调研，他调研了60多户长期在外打工的农户，但现在都在重庆不出来了。问他们为什么不去打工了，他们说，我们今天在城市里能干的工作待遇太低，好点的工作需要技能，我们又没有这个技能。在扭曲的地价和工资形成机制之下，这个问题被加剧了。沿海地区的地价和工资越上涨，企业的反应是要产业升级，劳动力需求就越往高端走，但是现在农村里的大量劳动力存量是低技能的，于是，在被扭曲的价格下所出现的产业升级趋势，和现在劳动力供给的结构之间的差距是越来越大，结果导致这一轮的“民工荒”是“技工荒”，产业越往上升级，技工当然越荒。很多人会说，普工也荒啊，如果在沿海的产业结构升级限制了普工的需求，那么，就会限制普工的待遇改进，再加上最近几年农业的比较收益有所提高，内地近两年来又在大量建设基础设施，到沿海地区打工的农民工就减少了。可是，等高速公路建完了呢？等农业比较收益提高的政策效应释放完了呢？等这些短期的因素都过去了，农民工还是要找工作的，那时，极有可能出现的一个状况是，他们已经难以在沿海地区找到与他们的技能水平相适应的工作。

第三个对比，我要讲农村和城市之间的关系。今天，很多人认为“三农”问题只要通过新农村建设就可以解决。前不久，我看到中国搞农业政策的老革命杜润生先生的一篇文章，几年前写的，我真是佩服杜老，他在文章中讲到的意思是，要解决农民问题，不能靠农村，要靠城市！这里面的经济学道理在哪里？在农村，瓶颈生产要素是土地，土地数量的增长空间是很小的，土地数量固定以后，别的要素投入越多，边际生产力越低。但城市呢？城市的主要生产部门是工业和服务业，土地不是瓶颈要素了，在工业和服务业里资本可以不断地积累，从而不断创造新的就业岗位，不断提高劳动的边际生产率。城市不断通过资本积累，就可以吸纳农业剩余劳动力，剩余劳动力出来以后，农业的劳动生产率就提高了，收入水平就提高了。这是解决“三农”问题的唯一出路啊！当然，由于过去我们对农村发展重视不够，现在在农村搞基础设施建设，加大对于公共服务、医疗、教育的投入，这都是对的，但是，前提应该是劳动力先要自由流动。在劳动力自由流动的情况下，政府还是要做公共服务在地区间和城乡间均等化，但这不是说增加了农村的公共服务、医疗、教育投入以后农民就不要进城了。但现在仍有不少人认为农民就可以留在农村，而土地就是农民的社会保障，试想，有哪一个国家是在一半以上的人口居住在农村，并且把土地作为社会保障而走向现代化的？与此同时，由于我们限制了劳动力的自由流动，户籍成了一种身份，造成了城市里各种各样的对农民工的歧视。研究发现，农民工的收入比城市居民更低，他们对生活的满意度比较差，他们对周围的居民和对政府的信任度比较低。我们最近的研究还发现，无户籍的外来劳动力有相对聚居的趋势。一旦当这些问题日益积累，就对城市的和谐发展形成不可忽视的危害，甚至造成大量的资源消耗，如果这些无谓的资源消耗可以用于生产，也是可以增进公共利益的。

公共利益至上

发展的进程伴随着各种利益的冲突，如果全社会可以共同以公共利益至上，就可以实现发展的“共赢”。在这个演讲里，我用丹尼尔·贝尔的一句话开了头，我再他的另外一句话来结尾。“美国最大的困难在于：它在气质上过于个人主义化，在趣味和爱好上过于资产阶级化，而它却从未完完全全地学会依靠集体解决问题的艺术，或者说，它从未真正地学会欣然接受公众利益至上的主张，以反对个人的利益。”今天中国面临的问题，跟几十年前丹尼尔·贝尔所在的美国很象，但是，我固执地相信，在中国的传统里，可以找到公共利益至上的智慧。在中国，“国家”这个词就包含着这样的智慧，国即是家。我们中国人还讲“舍小家为大家”和“天下为公”，所以，中国是拥有社会公众利益至上的精神的。但是由于市场经济的形成，包括一些地方利益和私人利益的原因，似乎使得我们离中国的传统智慧越来越远了。当我们需要去寻找解决公众利益和个人利益冲突的方案时，中国可以在自己的传统智慧中找到精神支持，并且赋予其时代所需的新的含义。