城市是一定数量的人口在基础设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育活动所构成的一个聚合体。城市是迄今为止人类生存和居住的最佳聚落形式。城市规划建设和管理就是为城市搭建基础设施平台，维护设施的正常运行，对城市空间进行管理，保障空间有序使用，为其上的政治、经济、社会和文化体育活动提供服务。因此，城市具有功能属性和空间属性。
（一）城市的功能属性
城市规划建设和管理为人们的日常活动提供了生产产品和服务、消费产品和资源、享受服务与环境的基础设施平台，保证基础设施平台的正常运转的工作可以称为基础功能，而在基础设施平台上开展的各类政治、经济、社会和文化体育等活动可以称为衍生功能，城市的基础功能和衍生功能的总和构成丰富多彩的城市整体。
1. 城市基础功能
城市基础功能是由一套完备的基础支撑系统组成并正常运行来保证的。城市所处的发展阶段不同，其基础支撑系统组成也有差异。城市产生之初，其基础支撑系统仅包括道路交通，因为当时的出行方式主要为步行和马车等。随着城市现代化进程的加速，城市的基础支撑系统越来越复杂，且各系统间相互依赖和影响越来越大。现代城市的基础支撑系统包括道路交通、给水排水、电力电信、供气供热、垃圾收运、污水和垃圾处理、公园绿化等，维护这些系统的正常运转是现代城市生存和发展所必需的，一旦得不到保障，城市局部或整体立刻陷入瘫痪，直接影响其上的政治、经济、社会和文化体育活动的正常开展。
2. 城市衍生功能
城市衍生功能是指自然人和法人在完备的、正常运转的基础支撑系统之上进行的其他活动，包括政治、经济、社会、文化体育等各类活动。同样，城市的衍生功能与城市发展所处的阶段紧密相连。城市产生之初衍生功能非常单一，譬如简单的农产品交易功能或者仅有防卫功能，但当城市发展到一定阶段或者防卫功能长期搁置，城市的衍生功能逐步丰富和复杂起来，如以生产产品为主，第二产业主导城市经济发展。现代城市的衍生功能已经出现为立体化、国际化、信息化的特点，表现为生产产品和服务，甚至以生产服务为主，第三产业成为城市经济主导。
3. 城市基础功能与衍生功能的关系
城市基础功能和衍生功能是从基础支撑系统平台角度划分的，并不意味着衍生功能从属于基础功能，而从城市发展整体来看，衍生功能是主体，基础功能是支撑。应该说，没有衍生功能城市就没有存在的必要，城市就会失去活力甚至衰败，最后导致城市基础功能的丧失或无效。反过来，城市的基础功能虽然不直接参与城市各项政治、经济、文化、社会活动，但其稳定运行直接关系到人类能否健康地生存及城市其他各项活动能否正常地进行，是各项活动的基础服务提供者。如将城市比作大楼，城市的基础功能就是大楼的基础，基础功能失效，大楼就会面临倒塌的危险，即城市基础功能不能正常运转，承载的各种政治、经济、社会和文化体育活动等城市衍生功能就不能正常发挥，“筑巢引凤”恰到好处地描述了城市基础功能对城市其他各项活动的重要性。城市各项活动只有在良好的基础功能服务下才能产生更高的经济和社会效益，并反过来促进城市基础设施的进一步完善。
（二）城市的空间属性
城市是立体的，表现为各类活动都必须在一定的空间内进行，包括地表、地上和地下空间。因而城市具有空间属性。城市空间可以从使用自由度的角度划分为专属空间和公共空间。专属空间的使用权归属自然人和法人，公共空间的使用权归属公众。专属空间的使用权通过行政许可取得，公共空间的使用权自然形成。城市规划就是对城市空间进行划分和管理，使空间能够更为合理地利用。城市空间，包括专属空间和公共空间的一切建设活动都必须符合行政许可的要求。公共空间的使用必须符合有序、不损害他人利益的要求。
1.城市专属空间
城市专属空间是法人和自然人通过向政府有关部门申请、经行政许可而得到的附带很多条件的独立使用和管理的空间，享有相对独立的使用权，受到国家法律的保护，不易受到他人违法行为的侵犯。城市专属空间包括个人专属空间和集体专属空间两类。城市居民的住宅空间就属于由居民独自享有的个人专属空间，国家法律保护居民住宅私有空间独立的使用权不受侵犯；单位的办公空间属于城市集体专属空间，该空间受到国家的法律保护，不受他人违法行为的侵犯。小区个人住宅围合起来、单位办公空间围合起来的室外空间也属于专属空间，但其使用会附加很多条件，如不能破坏景观协调性的要求、不能影响基础功能正常发挥的要求。现状之外的任何建设活动都必须专门申请行政许可，没有行政许可不得动土建设或通过建设改变空间形态。
2. 城市公共空间
城市公共空间是公众可以共享的地下、地表和地上空间，是为人们提供各种公共服务并被城市中所有人群所共享的空间。它具体表现为城市中建筑或构筑物实体围合的开敞空间，城市公共空间可分为狭义和广义两种。狭义的城市公共空间是指那些供城市居民日常生活和社会生活公共使用的室外空间，包括街道、广场、居住区户外场地、公园、体育场等，根据居民的生活需要，在城市公共空间可以进行交通、商业贸易、表演、展览、体育竞赛、运动健身、消闲、观光游览、节日集会及人际交往等各类活动。广义的城市公共空间可以扩大到包含公用设施占用的地下地上空间，例如城市中心商业区、地下铁道和商场、城市绿地等，为城市的生产、生活和休憩提供非排他服务。公共空间的使用理论上看是非排它的，但实际使用中必须尊重其设定的功能，维护公共利益，任何人对公共空间的使用不应该造成他人的利益受损。
（三）对城市基础功能的维护
如前所述，城市的基础功能是保证城市生产、日常生活、工作和游憩的基本条件。它必须达到方便、高效、怡神的要求。对于现代城市来说，城市生产、日常生活、工作和游憩的基本条件至少包括以下系统：
一是城市道路交通运输系统。主要由城市道路、客运、货运三方面组成。首先满足城市生产的原料、半成品、成品的转运和劳动力的运送等，直接为生产服务。其次，满足生产以外的客货运需求，包括商业贸易、日常生活、交流交往、休闲游憩等产生的出行和运输服务。
二是城市供水排水污水处理系统。主要由供水、排水和污水处理三部分组成。城市生产生活和游憩都离不开相应的水供应，而这些环节产生的废水和自然产生的雨水都通过排水系统进行收集处理，经过污水处理厂处理后再排回到自然河流与湖泊。这三部分的正常运行都依赖管道网络，涉及大量的投入和日常维护工作。
三是城市垃圾收运处置系统。主要由垃圾收集、转运和处置三个环节组成。人类生产生活和游憩会产生大量的废弃物，城市政府通过对废弃物的收集、分类、转运和处置，为城市提供整洁良好的城市环境。
四是能源热力供应系统。主要由电力、燃气、供热三部分组成。电力既是生产资料，也是生活资料，无论生产产品还是服务都离不开电力供应，无论是日常生活或休闲活动都离不开电力的保障。燃气正成为取代部分燃煤的洁净能源之一而受到城市的喜爱。供热虽然不是每个城市的必备系统，但对北方城市而言是城市各项生产、生活必不可少支撑系统，是生活、工作的基本条件。
五是城市邮电通信系统。主要包括邮政、电信两部分。邮政是通过传统的信件联系方式提供沟通服务，但是城市生产生活所必需，不因为越来越多人通过电话网络进行联络而消失。电信是随着信息技术的进步而出现的快捷沟通方式，涵盖电话、移动通信、网络服务等。
六是城市园林绿化系统。主要包括公园、植物园、湿地、水面、行道树、专有绿地、生态农业用地等。该系统为密集居住的人们提供了新鲜的空气、游憩的开敞空间和宜人的绿色景观。
以上六个方面对保障城市健康运行虽然未必全面，但都是必须的，须臾不可离开。城市唯有满足基本的生产生活条件，城市居民才有可能积极地创造更多物质财富，从而带动城市政治、经济、社会、文化的全面发展，在与其它城市的博弈发展中更具竞争力。
城市基础功能包括的六个系统都明显表现出公益性和建设运营的自然垄断性，在计划经济时代，城市政府肩负着六大系统的投资建设及运营管理双重任务，更由于城市财政收入的有限性和滞后特征，城市基础功能未能较好地发挥。改革开放以来，国家开放城市基础设施投资和运营市场，引入特许经营机制，使外资和社会资本进入城市基础设施领域，大大缓解了欠账严重以及长期处于运营亏损状态的局面。
无论引入何种机制，六大系统的自然垄断性不变。政府不仅不能一改了之，还应保持政府投入的持续增长，一方面维护城市的基础功能，提高服务质量，满足改善型需求，另一方面，还要满足城镇化过程中日益增长的城市人口的新增需求。
因此，对城市基础功能的维护，既要求城市政府直接运营的系统提高效率、维持稳定性和改善服务质量，又要求对实施特许经营或委托经营的系统加强监管，严格遵循产品和服务质量标准，保障城市的健康和安全运行。
（四）对城市公共空间的管理
相对于乡村，城市是在狭小的空间内聚集了大量的人口和活动。从建筑艺术的角度看，杨保军（2006）曾这样描述城市的公共空间：“城市公共空间是指属于公众的场所，是市民可以无拘无束地光顾、自由自在地活动的地方，也是享受城市生活、体认城市风情、彰显城市个性、领略城市魅力之所在。”从经济学角度看，这个空间内积聚的人口越多就越有效率，交易成本降低，规模效益显现，财富越来越密集。正因为如此，越来越多的人选择了进入城市，追求财富梦想。发达国家如是，中国也是如此，城镇化战略的实施就是这个过程的解读。当财富积累到一定程度，人们不再满足简单的基本生存：为了积累财富而积累财富，正像亚里士多德所说，人们继续留在城市是为了更好地享受生活，其表现之一就是对城市空间的占有。当周边更多的人口继续涌入城市，重复着人们从为了基本的生存到更好地享受生活的循环，城市大量的空间被占用而成为专属空间，提供部分人口居住、工作的专有场所，这就导致城市公共空间的数量以惊人的速度减少。不仅如此，在珍贵的城市空间和经济利益面前，人们的一己私欲或明或暗地表现为私自占用公共空间，如私搭乱建、无照游商、私划停车位、私设广告牌等。从复合生态系统理论的角度看，城市政府必须采取措施，统筹兼顾城市经济效益、社会效益和生态效益。城市政府既要考虑最先进入城市的人们有了一定的经济基础后提出的享受需求，又要兼顾刚刚从周边地区大量涌入的人们基本生存的需求，既要考虑积累财富的需求，还要考虑代际生存环境可持续的需求。
从以上分析可以看出，对城市而言，一方面要保证城市有足够的公共空间，包括维护城市基础功能所必需的公共空间，另一方面要保证城市公共空间不被非法占用。前者是城市规划的责任，后者是城市管理的职责。因此，科学的城市管理就是对公共享用的城市公共空间进行管理，至少实现，一要让城市中不同阶层的人群平等、合理地充分享用城市公共空间，二要保护弱势群体，合理解决城市摊贩的基本谋生方式和空间问题，结合城市自身特点，创造适宜便民的商贩活动空间，三要追求属于本城市的建筑文化环境特征，使城市公共空间丰富多彩。通过对城市公共空间的管理，不仅保障城市基础功能的实现，还要保证城市公共空间的整洁和兼顾不同阶层人群合法权益，合理调节市民在分享城市公共空间过程中出现的各种矛盾，增添城市活力和历史文化感，达致各阶层人群各取所需、和谐相处。