当代物权法百科全书小辞典282

当代物权法百科全书小辞典282

建设用地使用权通用续期制度

陈绪国

物权法第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满的续期，依照法律的规定办理。该土地上的房屋及其他不动产归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

本条款，是建设用地使用权续期制度的规定。

本辞条，扼要建设用地使用权通用续期制度

主题：建设用地使用权通用续期制度

通用续期制度，指旧法规定与新法规定衔接通用的续期制度。由于旧法是笼统的规定，部分规定如申请续期的规定仍然适用于非住宅类申请续期制度。

一、物权法实施以后仍然适用的续期制度

城市房地产管理法第22条第1款规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地出让金。”

上述规定，没有区分住宅类和非住宅类建设用地使用权的申请续期事项，故作为与新法规定衔接通用的续期制度对待。

其中，非住宅类建设用地使用权与之对应“申请续期”，目前仍然适用。至于其他的如住宅类建设用地使用权的自动续期事项，自从2007年10月1日起，即物权法正式实施生效之日起，适用物权法关于“自动续期”部分的原则规定。在此之前的时间段内，仍然依据城市房地产管理法第22条第1款的规定执行。

二、物权法实施以后部分不适用的续期制度

城市房地产管理法第22条第2款规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

以上规定，于两种情形下，“国家（有权）无偿收回”出让的建设用地，一是未申请续期的，二是申请续期未获批准的。上述两种情形，指在非公共利益、非讲条件的情形下，“国家（有权）无偿收回”出让的建设用地，也是旧法的主要规定之一。自从2007年10月1日起，即物权法正式实施生效之日起，适用物权法关于“申请续期”（包括自动续期）的原则规定。这是仍然适用的部分。

以上规定，以从2007年10月1日起，即物权法正式实施生效之日起为界，推定为部分适用、部分不适用。因为城市房地产管理法第22条第2款中的土地使用权，未区分住宅类和非住宅类土地使用权，故有的适用、有的不适用。对于非住宅类土地使用权申请续期制度（未申请、未批准）的部分仍然适用，对于住宅类土地使用权自动续期制度的部分已经不适用。

三、物权法实施以后的完全不适用的续期制度

城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第40条规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并按照规定办理注销登记。

以上关于“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”的规定，不符合物权法“物权保护”和“物权恒定”规则，也会遭到广大不动产权利人的坚决反对。物权法出台前后，有法学专家学者指出，建设用地使用权期间届满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得太不合理，应当根据公平合理的原则来确定建筑物及其归属，而不宜一律规定归国家所有。现实中也有法律规定，对于非住宅建设用地使用权期满后该土地上的厂房等不动产归属的问题已有不同的规定。

譬如，中外合资经营企业法并没有强行规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”。该法第12条只轻描淡写地规定：“合营企业的合营期限，按不同行业、不同情况，作不同的约定。有的行业的合营企业，应当约定合营期限；有的行业的合营企业，可以约定合营期限，也可以不约定合营期限。约定合营期限的合营企业，合营各方同意延长合营期限的，应在距合营期满6个月前向审查批准机关提出申请。审查批准机关应自接到申请之日起1个月内决定批准或不批准。”假设，此法将“……由国家无偿取得”的内容加上去，那能行吗？外商投资者能够答应吗？既然对待外商投资企业不行，对待内资企业也是不行的嘛！

再者，条例第40条的规定，更不符合物权法住宅类建设用地使用权“自动续期”和地上建筑物、其他附着物所有权“自动续期”的原则立场。

总之，以上条例第40条的规定，强行规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”，完全不符合物权法的要求，其法律效力应当自行消停。

该条例关于“…由国家无偿取得”的规定，相当于“没收公民私人财产”的性质，混淆了合法财产与非法财产的界限，混淆了合法财产权利人与违法犯罪分子的界限，是一个十分低级的错误。古今中外，没收财产的民律和刑律，仅仅适用于违法犯罪所得和特殊的非法所得对象。可以断定，该条例实属法律要件错误，应当以物权法为准实施矫正。

再者，对照中外合资经营企业法，便会发现，对待外资企业和对待内资企业的法律要件又不一样，属于明显的不公平合理条例。同样实属法律要件错误，应当以物权法为准实施矫正。

四、物权法实施以后的未明朗适用的续期制度

城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第41条规定，土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续订的应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。

物权法对于土地使用权期满，重新“支付土地使用权出让金”，不置可否。物权法草案（第3稿）第155条也曾出现过“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金”的照猫画虎似的条文，经过第4～8稿的讨论清洗，将这一内容删除，肯定是有来历的。物权法出台后的条文没有正式引用它，可以肯定，其中否决的因素多于肯决的因素。说其“未明朗适用的续期制度”还是一种客气的说法。

五、物权法实施以后的续期制度法律效力

当新法律与旧法律两种法律龃龉时怎么办？简单说来，说是旧法旧办法、新法新办法。是交通警察，各管一段。

谈到法理，最通行的法理是法律效力推定原则。依据立法法规定，有几个效力主要的推定原则：一是下位法与上位法发生矛盾时，上位法的效力优先于下位法，下位法服从于上位法的规定。二是，两部法律为同一水平面的法律，发生矛盾时，后法的效力优先于先法，先法服从于后法的规定。但是，后法无权对于先法实施期间的法律效力予以否认。即新法实施之前，旧法所发生的效力仍然有效，新法对旧法没有追溯力。

1．物权法与城市房地产管理法的法律效力比较

（1）关于新旧法律规定的效力推定

立法法关于新旧法律规定的效力推定，如立法法第83条所示：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”

物权法于2007年3月16日全国人民代表大会第五次会议通过，自2007年10月1日起施行，是新法。城市房地产管理法1994年7月5日全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，公布之日起施行（2007年8月30日，全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修正），是旧法。上述两法虽为同级法，还是有细微的区别，全国人民代表大会会议通过的法律优于全国人民代表大会常务委员会通过的法律。根据宪法规定，全国人民代表大会是行使国家权力的最高权力机构。

依据立法法和有关情况的效力推定：物权法为新法优于城市房地产管理法旧法；物权法的自动续期制度优于城市房地产管理法的笼统续期制度，申请续期制度基本上是平行的；物权法的物权化保护和物权恒定原则优于城市房地产管理法的“……土地使用权由国家无偿收回”规定。

（2）关于新旧法律之间的溯及效力推定

立法法关于新旧法律之间的溯及效力推定，如立法法第84条所示：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作出的特别规定除外。”

依据立法法和有关情况的溯及效力推定，如果上述两法的做法有不一致的地方，自2007年10月1日以前，对于城市房地产管理法的做法“既往不究”，即物权法正式实施以前均为有效。这就是前面所说的“老法老办法，新法新办法”的原则，新老法律的权威性均要照顾到。

2．物权法与城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的法律效力比较

立法法关于上下位法规定的效力推定，如第79条所示：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”

已知物权法是2007年10月1日开始实行的法律，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例是1990年5月19日国务院颁布并同日执行的法令（略相当于行政法规）。由此可见，物权法的法律效力从法位上、后法优势上均优于暂行条例。暂行条例关于重新“支付土地使用权出让金”的规定，未为物权法所认可，可以暂时搁置起来，部分地抵消了暂行条例的效力。

立法法关于新旧法律之间的溯及效力推定，如第84条所规定的，也适用于暂行条例。就是说，虽然物权法的法位高于暂行条例，但2007年10月1日开始实行的物权法“管不到”暂行条例。还是那句老话：执行“老法老办法，新法新办法”的原则，新老法律的权威性均要照顾到。

其他的法律效力和溯及力等问题，不再列举，反正是掌握一条技法：按照立法法的规定和有关法理来进行衔接与分类处理。

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