近年来, 我国土地承包经营权流转以下简称承包权流转的方式、介入的主体出现了一些新的变化。从介入的主体看, 由以往单一的农户流转主体逐步变为农业经营公司、村集体, 甚至乡镇政府也积极地介入其中, 并逐渐起到了主导性的作用。这种做法中央“一号文件”“坚持依法自愿有偿原则, 尊重农民的承包权流转主体地位, 任何组织和个人不得强迫流转, 也不能妨碍自主流转”的规定不矛盾。从承包权流转的方式看, 由于经济发展水平、社会人文环境、风俗习惯等具体实际情况不同, 在不同地区出现了不同的承包权流转模式,主要有土地转包、代耕、互换、反租倒包、土地使用权拍卖、土地股份合作等承包权流转模式。

　　流转主要方式分析

　　1、代耕、互换、转让、转包、模式

　　“代耕”“互换”“转让”与“转包”是四种发生在农户之间、自发性的承包权流转方式, 承包权流转的主体是农户。其中, 转包是最为普遍的承包权流转方式。由于不同质量的土地有不同的级差地租, 不同地区农民的土地负担不同, 所以土地转包也有三种形式有偿转包、无偿转包、倒贴转包即转包人需向受让人提供一定数量的补贴。通常, 土地的负担越重、土地的质量越差, 则越倾向于采取无偿转包甚至倒贴转包的形式；土地的负担越轻, 土地质量越好, 则越倾向于采取有偿转包的形式。

　　通常各地的承包权转包具有以下特点一是转包的范围较为狭小, 大多限制在本社区的范围之内, 且主要集中在亲朋好友之间。二是转包后的投向单一, 主要用于大宗农产品或蔬菜的种植。三是转包大多属于农户之间自愿转让, 一般并不签订较为规范化的合同或协议, 以“ 口头协议” 为主, 手续极其简便。四是土地转包条件不高。转入方支付给转出方的费用不高, 大多数都是代转出方交纳农业税以及集体提留和统筹款, 有的再加一点象征性的农产品实物。五是土地转包主要发生在户与户之间, 缺乏一定的组织性,所以多是零星的土地转包, 土地转包规模不大。六是土地转包的稳定性通常决定于“转出方” 非农收入的稳定性, 因此, 乡镇企业较为发达的地区,土地转包关系相对较为稳定, 而经济落后的地区,由于外出就业农民收入预期的不稳定性, 土地转包关系比较不稳定, 且土地转包期限较短。

　　土地转包模式的积极作用：首先减轻了从事非农产业农村劳动力的社会压力, 促进了他们与土地更彻底地分离, 强化了农民内部的社会分工。这有利于加决农

　　村二三产业的发展, 也在一定程度上推动了农村城镇化进程。其次, 土地转包防止了土地弃耕抛荒, 缓解农村人多地少的矛盾。最后, 土地转包促进了农村土地资源的优化和一定程度上的规模经营, 有利于促进农业产业结构的调整和农民收入的增加。但是, 土地转包由于是农户之间自发的经济行为, 且转出地的数量有限, 并没有形成一个完善的土地转包市场, 更缺乏相应的中介组织支持。因此, 跨社区的土地转包几乎很少出现,连片土地转包很难形成, 无法形成有效的土地规模。

　　2、反租倒包模式

　　“反租倒包”是十年前出现的另一种承包权流转形式。其基本的内容主要是村委会有些地方是乡镇政府将承包到户的农地通过租赁的形式集中到村集体称为反租, “反租”的租金通常是农户在承包土地上进行生产经营获得的平均收益。然后由村集体对“反租”的土地进行统一规划和布局, 再将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营公司或农业经营大户称为倒包。通常农业经营公司或农业经营大户作为承租方向农村集体组织租入土地, 并按契约合同交付租金后, 再与出租方农户签订新的土地承包合同, 约定由原来的出租方按照合同要求进行土地经营管理, 或者向原承包方将土地承租后, 对所租土地进行再规划, 建设水、电、路等基础设施后再分片、分块承包给农户, 企业和农户签订契约, 明确双方权利义务。从效率的角度考虑, “反租倒包”的承包权流转模式有着转包无法比拟的优势。首先, 由于行政力量的介入使得农业经营大户或公司能够较为容易地租赁到集中连片的农地, 并且可以得到比较稳定的产权, 从而有利于农业资源的集约利用和优化配置。其次, 通常土地的供给者弃耕农户一般不愿为了几亩地而花费很大的精力寻找买主, 并与之讨价还价、谈判签约。在“反租倒包”的过程中, 村集体或乡镇政府实际上扮演了一个土地中介组织的角色, 弃耕农户直接与熟悉的村集体交涉即可。由此, 买卖双方大大降低了承包权流转的交易成本。另外, 农民种植经济作物例如烤烟通常需要一定的土地规模才会有明显的经济效益,“反租倒包”模式能够促进土地的连片集中, 有利于农业产业结构的调整。同时, 土地的规模经营也有利于激励农地经营者采取先进的农业生产技术, 节约劳动力投入, 提高劳动生产率, 提高农业生产利润。公平的角度考虑, “反租倒包”过程实质上是农户、农业企业和村集体或乡镇甚至是具体某位村、镇领导三方利益集团博弈的过程, 利益的分配取决于三方的市场势力。由于弃耕农户人数众多且相当分散, 在“反租倒包”过程中明显处于讨价还价的劣势地位, 而租赁土地的大农户或公司雄厚的经济实力决定了他们具有较强劲的市场势力,具有更强的与村集体、乡政府之间讨价还价的能力和动力机制。因此, 现实中, 粮食的价格低廉,“反租”的价格就往往以粮食作为参照物的情况也就不难理解了。在实际操作中, 村集体或乡政府为了追逐地租收入或政绩, 实现农地的集中和垄断,许多地方出现了对农户土地进行强制流转的现象。有的地方甚至出现了层层反租即村民小组向农户反租, 村向村民小组反租, 镇向各村反租现象。这些“反租倒包”的结果是农民的实际土地权益丧失, 地租收入主要落入集体经济组织手中。这也是某些地方基层行政部门对“反租倒包”乐此不疲的主要原因。

　　另外, 农户、乡村集体组织以及农业企业三方利益保障是建立在农业企业在农业生产中能够获得长期而稳定的农业利润的前提下的。然而, 任何企业都有自己的生命周期, 农业企业也是如此, 更何况还存在着变化莫测的市场风险。当承包土地的企业处于经营困境时, 在三方利益博弈中地位最弱的一方—农户, 总是最先受损的。因此, 实施“反租倒包”的承包权流转模式,应注意以下问题：

　　“反租倒包”模式在我国并不具有“普遍适用性”。其实施是有一定前提的首先, 在农业领域内必须存在较为稳定的利润空间, 以确保“反租倒包”各方的利益分配。其次, 农户必须有稳定的非农收入, 农业收入已经不再是农户的主要收入。一旦损失了土地“反租”的租金, 也不会给农户家庭生活带来太大的影响。对于以农业为主要收入来源的农户, 若通过强制性的“反租”剥夺农民土地的使用权, 实际上是剥夺了土地对于农民生存的保障功能。如果“倒包”企业农地经营失败, 对于“反租”农民的打击将是毁灭性的, 损害了社会公平, 不利于社会稳定。

　　明确承包权流转的主体, 正确定位政府角色。“反租倒包”的执行主体只能是村委会或农村经济合作组织, 要禁止乡镇政府进入“反租倒包”的承包权流转环节, 避免乡镇政府与民争利, 出现层层“反租”的现象。在“反租倒包”的承包权流转中, 乡镇政府扮演的应是仲裁机构的角色, 负责指导、监督承包权流转过程的实施。

　　“反租倒包”必须遵循“自愿、依法、有偿、规范”的基本原则。应该在农户自愿的基础上, 根据约定的价格和条件“反租”土地, 决不能利用行政命令强迫农户出让土地, 否则会使承包权流转价格严重扭曲, 恶化干群关系。要充分尊重农户对承包权流转的决策权和选择权, 农户如果认为通过“反租倒包”的流转形式不合算, 完全有权选择其他形式的流转或不流转。

　　农户和村委会作为土地发包人, 须监督农业企业土地使用去向, 避免农业土地的非农化使用后, 造成耕地难以恢复。

　　3、农民合作社为平台的流转模式

　　组建农业合作组织, 是整合农民土地、实现规模经营的一项重要措施。以河南省巨陵镇为例,农民以土地承包经营权为资产入股, 成立了农民合作社。入股农民充分享有重大决策参与权、转包收益和转包时限确定权、本村农民优先转包权合作社实行成员民主管理, 杜绝承包权流转中的行政干预。在吸纳合作社成员中, 通过宣传引导、典型带动、利益引导等方法, 加大对承包权流转意义的宣传, 鼓励农民群众积极参与, 实现土地集中规模经营。在具体工作中, 针对农民群众对土地种植多样化的需求格局, 制定了“一六三”土地调整工作方案, 即对10%愿意种地和60%愿意种一小部分土地的农户, 采取“劣田换良田、远田换近田”的方式进行调地, 满足他们的种地需求针对不愿种地和愿意流转大部分土地的农户, 进行统一收储。为切实保障群众合法利益, 农民合作社在村支部、村委会的监督下, 统一组织人员对地块进行规划、丈量、登记、造册。规范承包权流转程序, 所有收储土地必须由群众签字确认, 签订土地转让合同, 严格做到手续完善, 程序合法。

　　镇政府在充分考虑群众、村集体、承包种植大户三方合理利益和烟叶种植产业长期发展的基础上,制定了合理的利益分配机制。农户方面每亩士地租金为800斤小麦，土地出让后, 鼓励农民到合作社打工, 按人均管理一亩地计算, 烟叶种植亩均需要40个工, 每个工按30元计算, 每名群众务工收入约1200元, 累计收入1860元。而按传统种植模式一粮一秋收益算（去除投入的种子、化肥等可计算支出）, 年亩收入约800元。相比现有模式, 群众亩均增收达1000元。村集体通过组织群众到合作社务工, 每个工可提取1元管理费用, 按村300亩土地计算, 村集体可收取务工管理费以12000元。同时, 镇里拿出2%的烟叶税（每亩50元）奖励给村集体, 约18000元, 合计村集体年收入约30000元。承包种植大户扣除各项支出, 亩均净收入约2000元。通过承包权流转实行种植结构调整后, 镇财政仅在烟叶利植方面特产税年收入约150万元, 扣除奖励集体的30万元, 年收入约120万元。实现了镇财政、村集体和农民群众的三方共赢。

　　4、“土地股份合作制”承包权流转模式

　　农地股份合作制最早起源于上世纪80年代末期的广东南海市农村, 然后很快在顺德、佛山、中山、番禺、三水和东莞等广东沿海发达地区扩张, 现在内地不少城市的郊区也在搞这种模式。目前对农地股份合作制尚没有一个统一的认识, 不同学者给出了不同的定义。有专家认为, 农地股份合作制就是在家庭承包责任制的基本制度下, 将农户承包的土地评估计算价格, 形成股份, 并在社区范围内将股份平均量化到每一成员, 一般采取将土地集中起来, 由股份合作经济组织统一规划和经营。也有专家认为,“农民集体所有土地股份合作制”顾名思义, 是以特定的土地为股份创办股份合作制企业,或以此种土地作为有价要素实行股份合作制生产经营。

　　农地股份合作制的推行有严格的约束条件, 至少应具备如下几点主客观系件第一, 非农产业比较发达, 大量农业劳动力转移到了二、三产业；第二, 村集体经济组织必须具有一定的资金力量和较高的技术水平, 否则土地适度规模经营就难以实现；第三, 实行土地股份合作制要求经营者有较高的经营管理水平和科学技术水平；第四, 集体经济组织要有一支高素质的干部队伍等。从目前农村的实际情况看, 由于土地股份合作制的特殊性, 需要具备比较全面的条件,因此, 全面推广的可能性不大。

　　从各地的实践情况看, 土地股份合作制的基本作法包括以下四个方面一是土地折股。即按征地价或者按照不同土地的年纯收入以及各种综合因素折算, 将土地货币化, 以作价折股。也可以采取土地不作价的方式, 按土地的实物形态进行折股。二是股权设置。土地折股量化后, 分设集体股权和农民个人股权, 集体股和个人股比例不一。集体股由原社区集体资产折价入股形成, 个人股指社员个人持有的股份。社员个人股的确认, 一般以截至某个特定时点的社区内全部户籍人口为基数。按公平兼顾贡献的原则, 一般采取土地股、基础股、贡献股三种类型。土地股基本上是按照农民承包土地折价计股, 基础股是按原集体资产折价后分配给农民的股份, 贡献股一般按农民对社区集体经济贡献的大小配给。三是产权界定。土地的使用权全部收归社区集体经济组织经营。对土地采取家庭或专业队投标招标承包和适度规模经营。社员享有的土地股份不能买卖、转让和继承, 只能以此分红。四是管理组织形式。以现有社区集体组织为基础, 分别建立股东大会或股东代表大会和董事会、监事会。董事会是具体的决策和管理机构, 对股东大会或股东代表大会负责, 同时接受监事会的质询和监督。

　　流转困境

　　目前, 在我国农村承包权流转实践中存在的许多问题, 集中表现在一是承包权流转过程中,一些乡村行政组织利用信息不对称, 搞暗箱操作,侵害农民流转土地的收益。二是承包权流转主体错位。承包权流转的主体应该是农户, 但一些乡村行政组织却变相或直接充当了承包权流转的主体, 为了某种个人或集团的目的, 在不具备流转条件的农村地区搞强制性的承包权流转, 使承包权流转这种市场行为转变成了一种行政行为。三是统一规范的承包权流转市场还未形成, 承包权流转中介组织匮乏, 流转信息传播渠道不畅。尽管目前一些地方建立了承包权流转中介组织, 但多具有行政背景,真正按市场经济法则对承包权流转进行运作的并不多。四是承包权流转的操作程序不够规范。不少农户采用“ 口头协议” , 私下进行自发性的流转, 不遵循一定的程序和履行必要的手续, 未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系, 纠纷隐患较多。五是农民进城的不完全性人口的准城市化状态或称候鸟式流动。经济形势好的的时候, 农民工进城, 以取得兼业收入。经济形势不好时, 农民回乡。由于农民主要甚至唯一的生产资料就是土地,所以返乡后对转出去的土地有明显的索回意愿, 这种现象在每一次经济波动时均会发生。此时, 与农业产业化龙头企业签订的合同可能会失去效力。

　　无论学者、政府, 还是企业管理者、合作社负责人, 该对承包权流转的规模和各种形式的利弊保持清醒的认识。土地承包经营权流转是中国转型社会必然的过程, 但不会一蹴而就。它会随着经济周期而有多次反复, 可能产生一定的经济与法律问题。另外, 流转是建立在农村人口城市化基础之土的, 对于我国绝大部分农民来说, 耕地目前仍然发挥着至关重要的社会保障功能, 因此, 流转的规模应该与农村人口城市化的速度和规模保持一致。