当代物权法百科全书小辞典230

当代物权法百科全书小辞典230

承包地调整政策宽严相济

陈绪国

物权法第一百三十条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”

本条款，是关于承包地调整政策的规定。此项规定，是对于农村土地承包法第27条的翻版形式。按照该项规定，承包期内，如果没有特殊情况，发包人不得调整承包地。

本辞条，简要讨论承包地调整政策宽严相济；下一辞条，讨论承包地调整政策宽严相济的论证，提出修法建议。

承包地调整政策宽严相济，指运用一般均衡理论、均田制理论、否定之否定规律和实事求是原则来正确评估承包地调整政策的可行性，使其达到宽严相济、公平合理的规范化法制程度。

1．立法条件

本条款给定了两个前提条件：一是于一般情况下“承包期内发包人不得调整承包地”，二是于特殊情况下“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”这等于是2002年9月出台的农村土地承包法关键政策的一个翻版。既然2007年3月出台的物权法将此再一次得到确认，那么，农民阶级理解的要执行，不理解的也要执行。

本条款包含的意思，就是“耕地承包期30年相对不变”、“草地承包期30年至50年相对不变”和“林地承包期30年至70年（或更长期）绝对不变”。这种物权政策格式，有两个威权化指向：一个是将早期的承包期“三地”统一为由10年期分别扩大至30年、30年～50年、30年～70年或更长，耕地承包期扩大至3倍水平，草地承包期扩大至3倍至5倍水平，林地承包期扩大至3倍至7倍或更长水平；二个是将以前村民自治调整权收回成命，非严重自然灾害等特殊情况发生，发包人不得调整承包地。这种物权政策格式，也确实十分奇怪，许多人也确实感到很不理解，当然，也有许多人感到欢欣鼓舞，甚至于乐此不疲。

2．立法意图

为了让大家了解本条款承包期“长期不变”的内容，首先须得了解其出台的意思表示。

有关立法专家给出的立法理由如下：

赋予农民长期而有保障的土地使用权，保持农村土地承包关系的长期稳定，是将承包经营权物权化的立法宗旨和指导思想。在相当长的时期内，土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活保障。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。稳定土地承包关系，是党在农村政策的核心内容。对承包土地频繁调整，一不利于土地承包关系的稳定，不符合承包经营权物权化的要求；二不利于农民对土地的长期投入，容易造成短期效应，导致对土地生产力的破坏。

同时也应当看到，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，在这样长的承包期内，情况可能会发生很大的变化，完全不允许调整承包地也难以做到。如果出现个别农户因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形时，仍然不允许对家庭承包地进行必要的调整，将使一部分农民失去土地。在目前农村的社会保障制度尚不健全、实现非农就业尚有困难的情况下，将使这部分农民失去最基本的生活来源，既有悖社会公平，也不利于社会稳定。因此，在特殊情况下，应当允许按照法律规定的程序对个别农户之间的承包地进行必要的调整。

3．立法漏洞

以上两段立法背景与理由，应当是农村土地承包法的立法背景与理由的翻版。从字面上看，确实是这个理儿。但是，农村土地承包是个系统工程，包括既得利益群体的“承包经营权物权化”工程系列和未来利益群体的“承包经营权物权化”工程系列两大组成部分。

如果真的计较“社会公平”、“社会稳定”，必须要吸取历史上均田制改革不彻底甚至于变质的经验教训，必须要以“公平稳定—不公平稳定—再公平稳定”的承包规律来消除“误差”，必须要将延长几倍了的承包期与陆续增加的新农户人口的“无地、无业、无权、无生活来源”等实际情况相挂钩，消除不均衡因素的影响，以期达到均衡化的法律效果。

本条款排除了林地承包期期内调整林地的可能性，这一点无疑是正确的立法表示。然而，2007年物权法出台时与2002年农村土地承包法出台时，农村形势已经发生巨大变化，用陈旧观念陈旧眼光来看待土地承包期，可能会因循守旧、闭门造车。

2002年农村土地承包法出台时，农村形势有以下几点特征：

一是农民负担过重的连锁反应。农民负担过重，普遍厌恶承包，而农业县市的主要财政来源于农业税收和一些杂费的收取。农村承包关系越稳定、越长久，财政来源越稳定、越长久。

就是说，2003年以前，农村人口的税赋水平达到了历史上的最高峰值，农民不堪重负，纷纷弃农经商或到城市打工谋生。因为税赋过重、谷贱伤农、化肥农药等农业生产资料价格高不可企等多种因素的影响，农民拖欠地方政府和集体税费现象日益严重。为了使“承包契约”延期兑现，应运而生了长期的承包期制度，以后期承包的收入来填补历史承包上的欠账。

到了2004年，中央决定大幅度地调整三农政策，大刀阔斧地砍掉了一些苛捐杂税；2005年，惠农政策进一步得到落实，减免税费范围进一步扩大，在部分发达地区试行了减免农业税收的新政策；2006年，中央大胆决定，全国统一取消农业税收，中国实行了2000多年的“皇粮国税”一笔勾销，标志着农村由有偿租赁经营制度与无偿使用制度飞跃的本质变化。2007年以来，国家又逐步实行了对三农的补贴政策，包括承包地补贴、农机和农业生产资料补贴、出售粮棉油补贴等新的惠农措施。

2007年，物权法出台，估计没有考虑到当前形势的急剧变化，仍然由陈旧观念和陈旧办法来对待承包期和承包期的调整问题。

二是承包地频繁调整的连锁反应。承包地频繁调整，是由官方和集体的发包方双方造成的，主要的是发包方的频繁调整显得累赘。

承包制初期，土地承包期不超过10年。1984年，国家有关政策要求承包期适当延长，一般在15年以上。1993年，一些较早实行家庭承包制的地方，第一轮承包即将到期。此时，国家又提出，在原定的耕地到期之后，再延长30年不变。此后，1998年修改的土地管理法明确规定，土地承包期限为30年。到了2002年，又层层加码了，农村土地承包法规定了草地的承包期可达30年至50年，规定了林地的承包期可达30年至70年或者更长期限。上述几轮承包过程中，发包人主要是农村集体，在国家规定的承包期内，频繁地无序地进行承包地的内部调整，3年一小调，5年一中调，8年一大调。我们不能认为国家的调整毫无道理，同时，我们不能断定集体的调整毫无道理。

2006年至今，中国农村由有偿租赁经营制度与无偿使用制度飞跃的本质变化，更有条件使农村经济组织成为民主自治的组织，更有条件使新加入的农村居民一同享受国家惠农政策的温暖，更有条件使不公平合理的“禁止调整”制度得以修正。至于修正和调整，只不过是个时间和技术问题而已。

价值中国

新知识 - 新思想 - 新经济实名制-专业主义-权益激励

当代物权法百科全书小辞典230

您还没有登录，请您登录后发表评论。