《经济观察报》记者 谢良兵

 

　　5月25日上午8时许，在即将拆迁的长沙市岳麓区湾镇白箩丘小区，56岁的退休职工黄建华被发现在居住楼内自缢身亡。同日，还是在岳麓区，70多岁的尹贤春在拆迁指挥部与拆迁工作人员理论时，因话不投机，被气晕倒地，而后身亡。

　　就在当天晚间，几乎所有的门户网站显著位置，都报道了国务院办公厅此前几日刚刚下发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，在第二天的纸媒传播中，这被认为是中央严管征地拆迁的最强音。

　　该《紧急通知》要求：“对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的，一律不得实施强制拆迁。因工作不力引发征地拆迁恶性事件，有关领导和直接责任人将被追究责任。”

　　更早前的1月29日，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，征求社会各界意见。征求意见稿共5章41条，分别对适用范围、征收程序、征收补偿、关于非因公共利益的需要实施的拆迁等问题予以了明确规定。

　　作为房屋征收与补偿条例在地方上的“先行先试”样本，到今年的7月1日，《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》将正式实施一周年。但这个看似温和、以公共利益为导向的地方征收政策，一年来并未摆脱拆迁时代的血腥与暴力。

 

　　非正常死亡

　　4月份开始，长沙进入了多雨季节，5月25日这一天的上午，尽管并未下雨，但空气中弥漫着湿气，闷热而令人烦躁。8时许，在岳麓区湾镇白沙液街的一栋居民楼，五楼一租户早起上班时发现，二楼的黄建华自缢于四楼与五楼之间楼道的窗户木栏杆上。

　　消息很快传遍了这一正在拆迁的棚户改造区。据目击者回忆，到上午10时，小区内其他拆迁户开始自发为黄建华搭起灵堂，并燃放鞭炮以示声援。一条百米长的小路，堆满了放过的鞭炮碎屑，有居民不断地用高音喇叭向其他居民求援。

　　围观群众越来越多。很快，当地政府知晓了此事，百余名警察赶来，并希望带走死者遗体，黄的家属和众多拆迁户在楼前与警察对峙，双方言语间发生推搡等肢体接触。这种胶着状态一直持续到下午1时。

　　一位目击者称，他赶去的时候，已经有几百人在现场围观，还有人拿起了手机拍照，但被警察发现而被阻止。警察和上百名身着迷彩服的民兵开始驱散围观群众。

　　随后地方官员前来与家属商谈。到下午3时，在家属同意之后，死者遗体被送往殡仪馆，拆迁户搭建的灵堂也随即被拆除。而死者的亲属刘先生称，在人群被驱散之后，家人被迫同意拉走尸体。

　　据知情人士透露，黄建华是一名下岗工人、低保户，死前曾当保安。今年5月，黄建华与湾镇棚户区改造项目征收指挥部签署了房屋拆迁协议。但这个协议签得并不那么自愿。此前他不愿意签协议，保安工作也丢了。

　　这是滨江新城项目拆迁片区。根据拆迁补偿协议，补偿价格加上奖励和装修费用，为近6000元/平方米。区政府为拆迁户在二环外和三环外的四处地址准备了经济适用房，分为现房和期房。选择期房的拆迁户可获得一个选房号，在经适房建好后凭选房号按顺序选房。

　　但当地的一位拆迁户说，这些地方尚未大规模开发，并不适合居住，为此拆迁户曾集体与征收指挥部交涉，要求原地安置，但双方并未达成共识。而就在讨价还价之间，邻近被拆迁地区的新建小区，二手房均价就已高达8000元/平方米。

　　不过，拆迁人员称，如果不签字其供职于保险公司的女婿将被停职。为了不影响家人的生计，黄建华在拆迁协议上签了字。但签字后，黄建华发现此前被承诺的经济适用房期房落空，知情人士说，他“一直想不通”，而且情绪变得激动。

　　这位人士还透露，事发前一天晚上，有人看到黄建华夫妇前往征收指挥部，与拆迁方理论，当时黄的妻子甚至一度举止激动，在地上打滚。回家后，夫妇二人间发生争吵，随后黄建华摔门而出。于半夜3时左右，黄建华留下遗书，自缢而亡。

　　对此，滨江新城国际商贸中心项目指挥部办公室一位人士称，拆迁方并没有强拆行为，拆迁户的死亡与拆迁并无太大关系。

 

　　从“拆”到“征”

　　6月9日，在岳麓区靠近新外滩的白沙液街和湾路，记者看到的拆迁现场凌乱不堪，各种围挡、横幅都有，部分尚未迁走的商家仍在营业，几处大树上挂着的高音喇叭不断地重复着政府的各种政策。

　　与别的城市不同，长沙的拆迁现场，被拆迁建筑的墙壁上红圈中所画的不是臭名昭著的“拆”字，而是“征”。尽管部分被拆迁的建筑已是残垣断壁，但狭窄的街道与破旧的楼房下热闹叫卖的人们，依旧在述说这条街道曾经的繁华。

　　从2009年7月开始，《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》正式实施。这一政策从字面上去掉了此前拆迁中暴力和血腥的强制性色彩，而变得似乎让人更容易接受起来。《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》的亮点在于将拆迁改为征收，拆迁户面对的对象也从此前的开发商变成了政府，而且征收的前提是以公共利益为导向。这一政策也被认为是国务院修改《城市房屋拆迁管理条例》前的先行试点。

　　岳麓区作为长株潭两型社会综改试验的先导区，被定为了长沙的“西客厅”。大规模的拆迁运动也随之展开。岳麓区委书记赵建强在接受当地媒体采访时曾透露，岳麓区2009年动拆37000亩，计25平方公里，实现交地29000亩，全年拆迁总量超过前三年总和。

　　而这一拆迁运动正好处于长沙市从“拆迁”到“征收”改变的大环境之下。据当地官方称，如何实现和谐拆迁成为岳麓区政府的目标。赵建强说，2009年岳麓区全区全年共动迁1.9万户4.3万人，但没有发生一起群体性事件。

　　据当地媒体的报道，岳麓区首创了“民情室”“电脑选房”等举措，力求做到“依法拆迁、阳光拆迁、和谐拆迁、温情拆迁”。以滨江新城拆迁安置建设为例，项目指挥部印制了专门的宣传资料，将拆迁政策印成小册子发到各拆迁户手中。同时，为了消除群众“先签约吃亏”的心理，明确做出书面承诺，“如果政策失信，赔偿每户一万元。”

　　按照当地政府的说法，长沙市在重点工程和棚户区改造项目拆迁过程中，通过拆迁奖励、补贴等方式，制定了一系列惠民政策，让利于民。记者从拆迁现场的大喇叭宣传和张贴的政府文件中，的确能听到和看到不少相关的奖励等措施。

　　但这并不能平息拆迁中存在的一系列矛盾：2010年1月，湖南波士家具有限公司起诉岳麓区政府对该公司的征地拆迁问题在诉讼三年之后迎来胜利，湖南省高院纠正长沙市中院判决，终审认定这起强拆行为属违法。

　　2010年3月，长沙麓南广场拆迁户陈飞向法院递交对岳麓区政府的一纸行政诉讼状；同时，同为麓南广场拆迁户的戴振宏也将长沙市房屋产权管理局下属的长沙市城市房屋拆迁管理办公室起诉至长沙市芙蓉区人民法院。

　　2010年5月26日，在长沙市中级人民法院四楼第14审判庭开庭审理征收拆迁民告官一案。原告系岳麓滨江新城被征收拆迁公民杨先桂、杨林、杨冰、杨萍；被告系岳麓区政府。案由为行政征收拆迁房屋纠纷案。

    法律纠纷之外，还有极端的死亡案例。仅在5月份，除前述的两起死亡案例之外，还有一人因违法商业开发的补偿安置被欺诈而跳楼身亡；另有一人因违法征收拆迁而喝农药，经长沙市四医院抢救无效死亡……

 

　　公共利益之辩

　　与国务院法制办公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》一样，有关公共利益的判定是长沙征收样本中的难题，也是长沙拆迁当中出现纠纷的主要原因所在。

　　一位当地官员曾透露，长沙的做法是，政府征收的出发点是关注民生，哪里的老百姓呼声高，最需要改善，就征收哪里。他强调，这跟搞拆迁有所不同，“开发商是先看上一块地，再调动资金进行拆迁，它的角度是追求经济利益的最大化。”

　　不过，一位拆迁户对记者说，岳麓滨江新城项目是假借 “公益性拆迁”进行“商业经营性拆迁”，这成为引发拆迁矛盾的关键。在商业拆迁中，政府拆、政府判，难以保证拆迁户的权利，政府代理开发公司的拆迁，实质上是违法违规介入市场的行为。

　　就在黄建华自缢身亡的同时，岳麓滨江新城被征收拆迁4位拆迁户因行政征收拆迁房屋纠纷案将岳麓区政府告上法庭。拆迁户反映每平方米只有五六千元的补偿款不够购买同区的二手毛坯房，这让他们对于“棚户区”的认定，以及政府主导商业拆迁的合法性提出质疑。

　　岳麓区政府的代理律师却认为：《国土法》规定了城市基础设施用地和公益事业用地可以以划拨方式取得，而此地所在的项目，正是大河西先导区优化环境的项目，通过对棚户区旧城的改造和建设，提升城市品位，这正是公众利益之所在。

　　北京大学法学院教授姜明安表示，国务院法制办的《国有土地上房屋征收与补偿条例》讨论稿对公共利益的界定也比较含糊，并且把公共利益的界定权交给了地方政府，当时官方表示这是考虑到开发和地方建设的需要，但遭到了与会的学者们的强烈反对。

　　后来公布出来的征求意见稿则规定公共利益的界定必须由国务院来批准。但姜明安直言，由于拆迁条例涉及的部门太广，利益太庞大，派系的纠结太深，立法是一个博弈的过程。“毕竟很多地方的GDP还是靠房地产拉动的。”姜明安说。

　　一位接近建设部的官员的观点佐证了这一点。他说，公共利益的界定其实应该考虑地方政府的感受，因为毕竟在城市发展过程中不可避免会伤害到小部分人的利益，但不能因为这小部分人利益绑架了大部分人的公共利益，“这样损失未免大了点。”

　　长沙或许就是一个例证。事实上，去年开始实施的《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》共计19条。除明确“各区人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿安置工作的组织和实施”外，并未对“公共利益的界定”、“征收程序指定”以及“补偿机制”等征收的核心问题作明晰或制定。

　　当地一位政府人士称，这一规定当初的着眼点其实是为了当时开始的长沙市大规模棚户区改造。长沙市政府法制办副主任钱晓刚解释说，它并没有对征收作出更多的规定与解释，只是对征收在操作层面上的细化，“其中不乏地方的现实需求。”