自今年年初以来，国务院、中国银监会频频出台文件，提出要加强地方政府融资平台公司管理和和银行业金融机构等的信贷管理、抓紧清理、核实并妥善处理融资平台债务、坚决制止地方政府违规担保承诺行为。对地方政府融资平台的清理，引起了国内外专家、学者、政府、银行、企业等极大关注。清理的结果如何，对中国经济的发展、银行业的走向究竟会带来什么影响，笔者就此问题谈以下浅见。

　　一、地方政府融资平台贷款的历史沿革

　　向地方融资平台发放贷款，最初由国开行在发放“两基一支”贷款中被广泛使用。2008年，为了应对全球金融危机，中央政府实施了适度宽松货币政策、提出了4万亿投资的刺激计划，中央和地方以1：1方式出资，大批投资项目加速上马。地方政府由于财政资金短缺，只有通过地方政府融资平台大量增加负债来用于投资。各商业银行也看好地方政府融资平台背后的政府信用，纷纷加大支持地方政府融资平台的力度。2009年以前，国家开发银行为地方融资平台贷款的主角，自2009年始，商业银行成为融资平台贷款的主角，地方政府融资平台贷款由国开行一行独大变为四大行、国开行以及地方金融机构三足鼎立的局面。四大国有银行、国开行以支持省级融资平台为主；地方金融机构以支持县(市)级融资平台为主。

　　二、中国银行业地方政府融资平台的贷款情况

　　（一）中国银行业地方政府融资平台贷款的基本情况

　　来自银监会统计数据显示：2009年末，各级地方政府融资平台已增长到8000多家，贷款余额约7.38万亿元，占中国银行业贷款总额42.6万亿元的17.3%。在7.38万亿融资总量中，约50%有足额土地抵押，其余均为无抵押担保或资本金不足的项目。现在约30%～40%政府贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息。大约60%～70%贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。

　　2010年一季度的银行新增贷款，仍有40%流向地方政府融资平台，规模1.35万亿元左右。2010年末地方政府融资平台贷款余额有可能超过10万亿。

　　（二）中国银行业地方政府融资平台贷款的风险状况

　　地方政府融资平台的成长与发展对促进地方经济发展，特别是对一些低效益、高投资的民生和社会项目以及大型基础设施建设发挥了积极作用，尤其是在此次国际金融危机中，对拉动中国经济走出低谷发挥了重要作用。但是，迪拜债务危机、冰岛债务危机、希腊主权债务危机、欧元区主权债务危机给我国敲响了警钟，我国国家债务虽然在安全范围内，但是地方政府融资平台风险暗流涌动，出现了规模增长过快，运作不够规范等问题，如不加以控制，就可能影响国家金融安全。地方政府融资平台如出现风险，将导致为其提供巨额信贷资金的银行面临不同程度的信贷风险，表现在：

　　1、合规性风险。地方融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，而政府担保不具备法律有效性，偿债风险日益加大；

　　2、财政过度负债风险。有些地方财政过度负债，导致贷款到期无法正常还本付息的风险较大。地方政府融资平台背靠地方财政，财政收入成为偿债关键。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分城市平台公司贷款债务率超过200%，西部地方负债水平非常高。同时政府财力主要依赖土地出让收入,而中央政府正在调控房地产行业，将拖累地方财政收入；

　　3、政策性风险。商业银行地方政府融资平台类贷款多为中长期贷款，在贷款期限内，国家的产业政策、环保政策，地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动，都可能对政府融资平台企业的经营产生较大的不利影响，从而影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还；

　　4、借款主体风险。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。

　　三、中央对地方债务风险的担忧不断升级。

　　地方政府融资平台贷款规模的急剧膨胀，使得中央对地方债务风险的担忧不断升级。2008年，银监会提出在积极支持地方政府合理信贷资金需求的情况下，尽快规范地方政府的融资行为。国务院在去年下令财政部牵头，与央行、发改委、银监会等部委摸底地方融资平台的设立情况、投融资风险以及与地方财政的关系。银监会今年3月份要求：商业银行对3月底前投放地方政府融资平台的贷款要逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全；6月底前完成对地方政府融资平台授信业务的全面自查清理；7月银行上报结果;9月底之前必须完成对地方融资平台贷款的五级分类工作和提足拨备;今年底之前完成贷款核销工作。银监会在4月份召开的“2010年二季度经济金融形势分析通报会议”上，更将地方政府融资平台的贷款风险列于今年银行业三大风险之首。2010年6月10日，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号），要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理规范、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理、坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

　　四、地方政府融资平台的清理对中国银行业的影响

　　（一）对银行业的影响分析

　　随着各银行对政府融资平台贷款“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”工作的深入，政府融资平台清理结果将分为三类，第一类是管理、运作规范，没有风险敞口；第二类是管理、运作比较规范，存在风险敞口，但通过落实风险缓释、资产保全措施，完善抵押担保和偿债资金安排，9月底前整改到位；第三类是9月底前经采取措施仍不能同时满足借款主体、担保主体和抵（质）押品弥补现金流不足要求的融资平台。

　　按银监会要求，对第三类贷款，将进行五级分类调整，列入非正常贷款，并根据五级分类的情况按相应比例计提风险拨备。

　　鉴于各家银行政府融资平台清理正在进行中，清理结果尚未形成，同时清理过程中，各行通过努力，风险敞口会有相当比例的下降，故按地方融资平台贷款余额的10%、20%形成风险敞口进行简单预测（风险拨备全部按次级对应的25%测算），具体情况如下：

　　若地方政府融资平台2009年末贷款余额的10%形成风险敞口，将增加不良贷款7380亿元，是2009年末国内商业银行不良贷款余额4973亿元的1.48倍，国内商业银行不良贷款比例将从1.58%增加到3.92%；需计提风险拨备1845亿元（进入次级类按25%计提拨备），占2009年末中国银行业金融机构实现税后利润6684亿元的27.6%（国有政策性银行、外资银行等贷款占比小，故未考虑对此形成的影响）。

　　若地方政府融资平台2009年末贷款余额的20%形成风险敞口，将增加不良贷款14760亿元，是2009年末国内商业银行不良贷款余额4973亿元的2.97倍，商业银行不良贷款比例将从1.58%上升到6.27%；需计提风险拨备3690亿元（进入次级类按25%计提拨备），占2009年末中国银行业金融机构实现税后利润6684亿元的55.2%。

　　预计2010年地方政府融资平台贷款仍然增加，年底可能达到10万亿元，不良贷款的影响在2009年数据测算的基础上还会扩大。

　　（二）预计对银行业的影响

　　从以上分析可以看出，此次政府融资平台贷款的将对中国的银行业带来深远的影响。

　　一是银行业不良贷款余额将有较大幅度的增加，资产质量恶化。平台贷款10%的不良将使商业银行不良贷款比例从1.58%上升到3.92%，平台贷款20%的不良将使商业银行不良贷款比例从1.58%上升到6.27%；

　　二是银行业盈利水平将有较大幅度的下降。平台贷款中10%的不良计提风险拨备1845亿元，平台贷款中20%的不良计提风险拨备3690亿元，从而较大幅度的减少银行业净利润额。

　　三是银行业对贷款投向将做重大转向。由于今后地方各级政府及其所属部门不得以任何直接、间接形式违规为融资平台公司融资行为提供担保，银行对融资平台贷款的审核由过去重政府信用，转变为审慎评估借款人自身的财务能力和还款来源，没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款，导致银行对地方融资平台从过去的过量放贷、甚至有降低条件放贷调整为审慎放贷、合规放贷。

　　
　　五、当前形势下银行的应对措施

　　（一）针对存量贷款，要提高认识、高度重视、扎实工作、全力化解风险

　　1、提高认识、高度重视，是做好平台清理工作的前提。

　　要充分认识到政府融资平台清理工作是今年银监会工作的重中之重，工作成效直接与各银行不良贷款比例、利润指标密切相关，对各银行下一步的战略部署影响重大。为此，各家银行专门成立了以行长为组长、分管副行长为副组长、相关部门负责人为成员的领导小组，各分支行也要建立专项工作领导小组，确保清理整改工作有序推进。

　　2、扎扎实实按计划推进“解包还原、逐笔核对、重新评估、整改保全”工作，是做好平台清理工作的关键。

　　一是要保质保量按银监会规定的流程、时间要求，完成对地方政府融资平台贷款的全面分类、自查清理工作。通过自查，充分掌握公司治理结构不完善、运作不规范、项目资本金不实、自身管理能力与其发展速度不相匹配、负债率偏高、贷款挪用、无效担保等问题。

　　二是针对存在问题的贷款及时采取有效的整改、重组和保全措施。

　　对借款主体合法性不充分的贷款，应在延续原有借款主体偿还责任的同时，及时增加新的偿债主体，确保借款主体与项目承建主体、项目现金流所有者相挂钩；对公司治理结构不完善的，要规范动作，尽快完善法人治理结构；

　　对资本金不实、资产负债率高的借款人，要实实在在注入资本金，达到国家规定比例，同时一并考虑注入优质资产，降低资产负债率，达到银监会要求。

　　对于原有的由地方政府和人大开具“担保函”等方式提供财政担保的贷款，必须尽快增加并落实新的规范的、具备足够财务实力的担保主体。要积极与地方政府协商，追加土地资产、优质企业股权等合法足值的抵（质）押品，缓释信用风险。

　　三是对采取措施仍不能同时满足借款主体、担保主体和抵（质）押品弥补现金流不足要求的贷款，应严格标准划为不良并相应提足拨备。对损失类及早做好冲销的准备工作。对此类贷款要高度关注，充分运用行政、经济、法律等手段，尽快收回贷款。

　　（二）对新增贷款，要吸取经验教训，着力找准又好又快发展的增长点。

　　1、及时调整信贷投向。要根据国家的产业目录和产业结构以及产业政策，有效调整信贷结构与投向。公司贷款业务将突出支持一批行业前景好、符合银行贷款条件的优良大中小型企业，通过支持实体经济的良性发展，实现银行业务的不断壮大，改变过去仅“贪大”的心理，做到“抓大不放小”，从而达到分散风险的目的。

　　2、审慎发放融资平台贷款。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，在符合《中华人民共和国公司法》等有关规定、国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求、资本金充实、法人治理结构完善、商业化运作的前提下，视其自身风险承受能力，采取银团贷款等多种方式继续给予适当支持；

　　3、进一步加强风险管理。要进一步完善内控机制，改造风险控制流程，强化风险预警、风险识别、风险管控以及贷后管理措施。要将风险控制机制切实落实到“三查”的各个环节，成为信贷工作紧密围绕的一条主线。要将各分支行的风险控制水平与信贷资源配置、授权权限、机构和人员考核等挂钩，从而促进银行的风险管理水平再上新台阶。

　　4、提高信贷队伍综合素质和能力。再好的制度、办法，总需要相关人员的切实贯彻执行。因此，加大培训力度，不断提高员工的工作素质和水平，减少操作风险，从而不断增强我行的核心竞争力和持续竞争力。

　                                　二〇一〇年六月二十二日