前 言
今年是我国改革开放30周年。30年来，我国在国家层面上分别于1982、1988、1993、1998、2003年先后每隔大约5年进行一次自上而下的政府机构改革。对于这5次大的改革，评价是众说纷纭，莫衷一是。有很多人甚至给出了负面的结论，认为是机构精简了又膨胀，职能转变了又回复，是在一个“精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈中循环。但凭心而论，今天的政府与1982年相比，已经因改革发生了巨大的变化。通过30年来几届中央政府的不懈努力，我国政府行政管理体制改革已经取得了实质性的成果，基本实现了组织效率，提高了职能配置效率，也改善了社会政治效率，在多个方面实现了政府治道的根本变革。但是近年来，随着我国经济的快速发展，上层建筑已呈现出与经济基础的某种不协调，甚至出现了上层建筑阻碍经济基础发展的苗头。我们在经济社会发展中出现的某些与科学发展观相悖的现象，归结起来，与国家各级行政部门的思维和行为偏差有很大关系。
党的十七大提出全面落实科学发展观。行政管理体制改革，是全面落实科学发展观的重要一环。要全面落实科学发展观，就要继续解放思想，进一步实施改革开放；就要进行行政管理体制的不断变革，对政府机构进行再一次大刀阔斧的改革。只有建立起与经济基础相适应的上层建筑，逐步实现全社会的政治文明建设，才能是真正落实了科学发展观。
通过此前五次全国性的机构改革，政府改革已经进入了多层面、全方位的程度：在职能转变方面，既要突出政府的宏观调控和市场监管职能，又要强调政府的社会管理和公共服务职能；在组织结构方面，主要是强化地方行政长官的决策和领导能力，形成完善的政府组织结构；在政府行为方面，强调政府行为法治化，决策科学化，监督完善化，责任明确化；在人事方面，强调完善公务员制度，加强分类管理，要求政府依法行政，科学决策，加强监督，承担责任，反对腐败，树立良好的政风和工作作风，从而使政府的日常行政建立在稳固和良好的机制和程序之上。通过对政府的行政改革来完善制度基础，使行政性改革向制度性改革转变，这既是政府改革实践积累的经验，也是政府进一步改革的方向。
2007年10月，在党的第十七次代表大会上，国家政府部门将实行“大部制”的新一轮行政体制改革思路进一步理清，方案呼之欲出。何谓“大部制”？综合目前比较流行的观点，“大部制”是指在政府部门设置中，按政府综合管理职能，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中、整合，归并至一个政府管理部门，组成超级大部门的政府组织体制。在2008年2月召开的十七届二中全会上讨论通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。这两个文件表明，国务院第六次机构改革框架已经确定，即将组织实施。
政府大部制改革是改革开放以来中国行政体制改革又一次伤筋动骨的大动作。改革中将面临着四道难题：即权力难整合，人员难分流，机制难磨合，运行难监督。因此，即将到来的第六次机构改革被舆论普遍认为是一次“深水区”的作业，具有相当的难度和危险性。
随着中央政府相关部门实行大部制改革方案的公布，XX区编制委员会办公室为有效发挥职能部门的作用，出于职业的敏感和对工作的高度责任心，在新一轮机构改革到来之前，未雨绸缪，在迅速开展对国家机关机构改革相关政策精神深入学习领会的基础上，在国家机构改革方案总体框架下，以本区为个案，立题开展专项研究，以期通过实际调查、历史总结和经验比对，结合本级人民政府的工作特点和工作实际，及时研究本级政府新一轮机构改革的方法、措施和思路，并向区委、区政府提出本级政府如何思考、应对、开展即将到来的第六次机构改革并设计出改革的基本方案框架，以及政策措施、工作部骤、意见建议等，以便让区委、政府领导决策参考。
XX区是XX市中心城区，是全市，甚至全省的政治、文化、经济中心和省的重要对外窗口。作为中心城区，在区（市、县）一级政府中，特别是在市辖区一级的地方政府中，具有广泛的代表性。提出并组织实施县级政府第六次机构改革思考的课题研究，既是区编制管理职能部门的工作职责所在，更是贯彻落实科学发展观的重要体现。作为区（市、县）一级基层地方政府，如何贯彻落实中央政府新一轮机构改革精神，如何结合本地区经济社会发展的实际情况和基层政府现有部门的工作特点，积极参加这次“深水区”的作业并搞好新一轮改革，已经是摆在本级政府面前必须主动超前思考和积极面对的一项重要工作。同时，作为软课题研究项目，其成果不仅对本区新一轮机构改革具有指导意义，还应该对全省甚至在更大范围的区（市、县）一级政府改革具有普遍借鉴和指导意义。
机构编制工作既是政府机构改革工作的龙头，也是个很敏感，政策性很强的工作。区（市、县）一级编委办作为同级党委、政府的重要工作部门和基层编制主管部门，它既是同级基层地方政府实施机构改革的决策参谋部门，又是本级政府实施机构改革的操作执行部门。在过去几轮政府机构改革中，区编制委员会办公室作为区委、政府主管机构改革的重要工作部门，在区委、区政府的领导下，在省、市编委办的大力支持、帮助、指导下，认真贯彻落实党中央、国务院有关深化机构改革的方针、政策，严肃机构改革纪律，严格按照“三定方案”控制人员和机构膨胀，切实抓好每年度事业单位法人资格审查和机构编制管理的日常事务等工作，取得了一定成绩。
2008年2月，区编委办提出了《XX区新一轮政府机构改革研究》课题。课题将立足区情实际，放眼全市、全省或站在更高的层面，从最一般意义上来提出问题，寻找方法，给出解释；课题将反映出在国家机构改革方案总体框架下，结合XX区政府的工作特点和工作实际来思考、规划、开展即将到来的第六次机构改革；课题不仅对本区的政府机构改革起到参考和指导意义，并将能为全市其他区（市、县）提供借鉴和指导作用。课题申请对主要研究内容作了如下表述：
1、围绕中央政府第六次机构改革的总体思路，即“大部制”改革框架，深入了解新一轮机构改革的背景、目的、意义等相关内容，并在此基础上，为XX区的机构改革捋清思路，给出工作轨迹。
2、本课题首先以回顾XX区前几年机构改革工作为出发点，立足区情，研究本区新一轮机构改革的思路和目标。
3、在上述改革总体框架下，结合工作实际，明确本区机构改革的重点、难点及其解决步骤，并提出新一轮机构改革的对策措施。
4、根据本课题的成熟程度，通过媒体向其他区县提供借鉴和示范作用。
2008年6月，XX区召开了对《新一轮政府机构改革研究》软课题的立项评估论证会。会议邀请了省编委办、省政府发展研究中心和省社会科学院等单位的专家参加。与会专家认真听取了对本课题立项的有关陈述，并对课题（以下简称“本项目”）的立项作出了以下评估意见：
1、“本项目”立项的意义重大。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，标志我国进入了新一轮的政府机构改革。XX区作为我省经济强区（市、县），紧紧围绕国家机构改革的方针政策，本着全面贯彻落实科学发展观，加快生态文明城区建设，谋划新优势，积极开展本级政府机构改革研究，是全面贯彻落实十七大方针政策的具体表现，此举意义重大，同时也全方位体现了XX区在全省 “领先” 的精神。
2、“本项目”立项的经济效益和社会效益明显。进一步深化政府机构改革，既是全面贯彻落实党的十七大精神的具体表现，也是XX区进一步加快政府职能转变、提高行政效率，完善社会主义市场经济体制，再造新优势，加快生态文明和全面小康社会建设的必然选择。为了提高科学决策的水平，降低本级政府新一轮机构改革成本，使新一轮政府机构改革更符合区情实际，有必要根据国家的总体方针，结合实际、积极主动地开展政府机构改革思路的研究，这必将对党委、政府的决策起到重大作用。
3、“本项目”立项的目的性明确。项目紧紧围绕中央政府第六次机构改革的总体思路，以XX区为基础例证，结合工作实际，研究本级政府机构改革的基本思路、总体目标、改革任务和政策措施，充分说明了对“本项目”研究的深思熟虑和研究的全面性，其研究目标非常明确。
每次改革都是一次“革命”，而机构的设置、职能转变和人员分流是这场“革命”成败的关键。通过前5次较大规模的机构改革，我们取得了很大的成就，也积累了宝贵的经验。不过，当前和今后很长时期中仍然面临进一步改革的挑战，各级政府必须通过自身的改革以适应变化的政治、经济和社会。与此前的政府改革相比，今后政府改革的难度和风险更大，任务更艰巨。尤其是当前我国社会转型正处于非常关键的时期，政府能否通过自身改革来促进经济、社会和政治转型，意义重大。因此，我们必须通过自身的改革，为市场经济进一步发展、公共服务的改善、公民社会的建立，以及政治体制改革提供良好的基础和平台。
创建这种良好基础和平台的具体内容包括：规模精简、职能转变、结构调整、依法行政、人事管理、行政决策、行政监督、政府责任等，以实现政府的政治效率，提高政府的职能效率，体现政府的组织效率。这种良好的基础和平台，表现在政府信息方面就是要建设开放型政府；表现在政府行为方面就是要建设法治型政府；表现在政府责任方面就是要建设责任型政府；表现在权力配置方面，就是要强调放权搞活，建设多元民主政府。总之，就是要按照“精简、统一、效能”的原则和“决策、执行、监督”三权相分离的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。”
一、国家实施新一轮政府机构改革的历史背景
（一）、国内背景
改革开放30年来，我国经济持续高速发展，经济结构和产业结构发生了根本性变化，市场经济逐步取代了计划经济，非公有制经济得到了飞速发展，在每一个改革阶段都取得了可喜成果。上层建筑正在逐步变革，以适应不断发展变化的经济基础。但是，这些成果的得来，却并不是一帆风顺的。通过几十年艰苦奋斗逐步夯实的经济基础，也在不断地对上层建筑的不适应部分提出新的挑战和更高的要求。
总结回顾改革开放以来近30年的政府管理体制改革历史和历次改革成果发现，机构改革贯穿着政府管理体制改革的始终，不但构成了进一步推动政府改革的突破口，同时也构成了政府改革的动力和阻力。分析这一改革过程，总结经验教训，有助于我们更好地理解政府改革的过去、现在，更好地把握当前改革的性质，坚定未来改革的努力方向。
第一次机构改革开始于1982年。当年，党的十二大决定改革行政机构，以革除部门林立、机构臃肿、相互扯皮的弊端，为将来的经济体制改革服务。当时，正值“文革”后开始启动改革开放政策，整个国民经济百废待兴。为“文革”期间下台的许多老干部落实政策，官复原职，虽然解决了“文革”的历史遗留问题，但也导致了许多新的问题。那时，国务院机构数量达到100个，有些部门副部长多达20来个，机构臃肿、人浮于事、效率低下到达历史最高峰。因此，此次改革要解决的主要矛盾是组织效率和工作效率。改革的成果是：规定了各级各部门的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；国务院部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。
第二次机构改革是在1988年。第一次改革成就经过几年的运行后有所回潮，国务院机构数量又增加了11个。通过这次改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。与此同时，开始把机构改革与政府职能转变联系起来，重点是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。这次改革的成功之处是认识到了计划经济条件下政府机构改革的困难，开始按照市场经济建设需要来设计和实施政府机构改革。
第三次机构改革始于1993年。这次机构改革是将综合经济部门的工作重心转到宏观调控，减少对企业的直接干预，进一步改革专业管理部门体制，撤并一些专业经济部门或业务相近的机构，使其转为经济或服务实体。改革的核心目标是围绕如何转变政府职能，力图按市场经济来设计中国政府的管理模式和加强管理能力。我国1992年起确立了建设市场经济的发展目标，1993年宣布正式实施社会主义市场经济建设。由此开始，市场经济建设取代“有计划的商品经济”，政府开始朝着市场经济的方向转轨。此前，由于受思想意识形态的影响，“商品经济”这个名词前被冠上了一个“有计划的”定语词组，从而扭曲了中国的“商品经济”。1993年以后，“商品经济”前的这个“有计划的”定语词组——一块中国特色的政治遮羞布终于被中国的改革家们毫无保留的撕去了。政府职能开始进入全面的，实质性的，为中国商品经济服务的转变。因为市场经济刚刚建设，政府职能的转变刚刚开始，不可能很快到位，机构改革只能以此为基础进行局部性的变革。但是，我国的经济学家们却给了此次政府改革以较高的评价。中国人民大学制度分析与公共政策研究中心主任毛寿龙教授如是说：“1993年的改革，可以说是组织逻辑与职能转变逻辑同时并进。”“这为1998年继续推动机构改革和人员精简提供了充分的职能逻辑的空间。”1993年改革实施的结果是：国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。
第四次机构改革是1998年开始的。在此前的一段时期中，政府机构设置与变更缺乏法律约束，在社会政治生活中，人治因素大于法治因素，致使政府机构改革陷入了精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈。这种精简与膨胀的循环，使得前几次的机构改革成果大为缩水，已经占领的有限阵地又部分地被夺了回去。1998年的改革旨在转变政府职能，实现政企分开，将政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，向企业及中介组织放权。改革的目标是逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。这次改革动作的力度和阻力都前所未有的大，可以说是大体走出了精简与膨胀的循坏怪圈，其关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与计划经济相关的经济部门，基本奠定了今天的政府机构格局。
1997年，由于国家实施抓大放小，国营企业大面积深化改革，市场经济建设大规模推进，政府职能转变进一步深化，遇到了各种各样的障碍。尤其是计划经济时期形成的组织机构，在市场经济建设中变成了一个个利益集团。他们借助其组织机构的存在，变成了政府职能进一步转变的最大障碍。到年底，国务院机构又膨胀到了72个。精简的人员也有很大数量的反弹。政府机构能够轻松地膨胀和精简得以反弹，主要是行政机关自己拥有机构设置与职能变更的权力，而不需要立法机关的约束，更没有外部的约束力量和约束机制所致。有报道说，1997年12月底，朱镕基总理在一次讲话中道出苦衷：他正在操作国务院机构改革，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤；长时间坐着谈话使他过度疲劳，每次站起来都很困难。1998年春，国务院以强有力的手段，排除各种干扰和部门利益的阻力，雷厉风行地把计划经济色彩的部门和机构撤并，铲除计划经济利益集团的组织基础，给政府职能转变提供新的组织机构空间，而精简人员更是针对所有部委。机构改革剥夺的不单纯是部门利益、个人利益，还有集团利益，其中难处可想而知。
任何改革都不可能一蹴而就，前进的道路上往往荆棘丛生。然而，总理还是痛下决心一次性拆掉9座小庙，9个专业经济部门一并撤销或降格变成行业协会。此举意味着按照计划经济模式设计的政府机构框架逐渐消解。在1998年的“两会”期间，朱总理在人大湖南代表团对家乡代表说：“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事！” 在那年“两会”闭幕式上，意气风发的新总理豪情万丈地说：“哪怕前面有地雷阵，有万丈深渊，也要勇往直前，鞠躬尽瘁，死而后已。”
这次政府改革的成功在于，强制撤并多个经济部门，实现了组织与人员的精简，同时进一步为政府职能转变提供了广阔的空间；推进国有企业改革，缩小国有企业规模，实行政企分开；通过政府职能转变为组织与人员精简服务。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由40个减少到29个，各级党政群机构共精简行政编制115万名，是历次机构改革力度最大的一次。当年，外电曾评价这次改革闯进了两大雷区：一是国企改革，一是机构改革。
第五次改革是在进入新世纪，加入世贸组织大背景之下的2003年开始的。“入世”后，面临经济全球化挑战，统一、开放、竞争、有序的现代市场经济体系日臻完善，对政府管理提出了新的要求。进一步深化国有资产改革，理顺所有权与经营权的关系；完善宏观调控体系，增强其有效性和综合作用能力；健全金融监管，防范金融风险；改革流通管理体制，改变内外贸易、国内外市场、进出口贸易分割的分部门管理，建立统一的大流通等。这次机构改革是依据中共十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》精神进行的。改革总体上只是微调，没有大幅度精简机构和转变职能，主要为调整内部机制，建立特殊机构。改革后，国家机构除国务院办公厅外由28个部门组成。新设了国资委、银监会，组建商务部、国家药监局、安监总局等。这次机构调整，为建设适应市场经济需要的政府体制奠定了组织基础，也为新一轮的“大部制”改革做好了有益的铺垫。然而，社会在进步，事物在发展，上层建筑必须通过实时改革以保证适应经济基础不断发展的需要。这正是国务院下决心进行新一轮政府体制改革的基本背景。
2008年3月，十一届全国人大通过了《国务院机构改革方案》。第六次机构改革的起始时间应该定位为这个时间。这次改革是在党的第十七次全国代表大会上明确提出的。十七大要求：加快行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案。根据党中央的部署，经过认真调研，广泛听取意见，反复研究论证，形成了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案(草案)》。《意见》指出，我国深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。《意见》明确了深化改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，具有长远的指导意义。过去五次行政体制改革的主要目标是精简机构，提高效率。此次改革与此前五次行政体制改革最大的区别是，方案中加入了“决策、执行、监督”三权分立的意图，主要目标是建立良好的公共治理结构。这是在初步建立了市场经济体制的特定背景下的方向性选择，对于整个行政体制和权力运行中的问题看得比较清楚了。就严格意义上讲是在推动政府转型、加快行政管理体制改革这样一个背景下提出的，跟过去虽有一定的连续性，但背景却发生了很大的变化。实行“大部制”也好，改革整个行政管理体制也好，都是推动政府转型的重要措施。 第六次机构改革后，国务院涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，除办公厅外，组成部门共设置27个。
（二）、国际背景
党的十七大报告指出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。“大部制”是国外市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。何为大部制，综合目前比较流行的说法，就是指在政府部门设置中，按政府综合管理职能，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中、整合，合并至一个政府管理部门，进而组成超级大部门政府组织体制。
大部制发轫于中国，秦汉实行的三公九卿制，可以看成是古代大部制的雏形；隋唐六部制得以进一步发展。而具有现代意义上的大部制则是西方发达国家最先采用的一种政府组织形态。大部制理顺了部门职责关系，从而最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门，提高了行政效率，降低了行政成本。20世纪60年代后期，英国开始采用内阁中组建被称为“超级部”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有关联系的事务交其管理。西方国家的内阁机构之所以较为精干，除了政府管得少外，主要得益于大部门制度。他们通常把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司、局，或改为部委管理的具有一定独立地位的机构。
澳大利亚的大部制：澳大利亚是18个国家一级的政府机构。譬如工业、旅游和资源部，负责所有的工业、第三产业、资源管理。还设有通讯、信息和艺术部等，这是澳大利亚两个较为典型的大部门。工业、旅游和资源部的前身是工业和商业部。
英国的大部制：英国的大部制是17个国家政府部门，主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成；该部仅执行机构就设有21个，还有几十个咨询委员会。
日本的大部制是12个国家政府部门：目前有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中规模最大。主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。
法国的大部制：法国的经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预、决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调，下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，该部仅在巴黎的工作人员就有近万人。
当今世界各国间的竞争，在很大程度上也表现为政府管理能力与水平间的竞争。世界主要工业化国家的内阁级部门数量都不多，精简机构、确定政府的合理规模以提高行政效率，也是西方各市场经济发达国家行政机构改革的重要目标和总体趋势。我国连国务院办公厅在内，现有28个部委级国家行政机构，西方国家最多不超过19个。从总量上来讲，美国的经济实力比我们强得多，也只有15个国家级政府部门。美国前总统克林顿自1993年发起的一场历时8年的政府重塑计划，共裁减了42万人，节约财政开支达1360亿美元。日本一向号称“小政府”，把“裁员、节支、高效”作为一项长期性的工作来抓。2001年1月，政府内阁也由原来的1府22个省厅减少到1府12个省厅。韩国精简后的中央政府部门将由原来的56个缩减为45个。俄罗斯也在走机构精简的道路。2004年4月，俄总统普京下令联邦政府裁减20％的政府机构工作人员。其他发达国家也只有十多个部委，如德国等欧洲国家大约也只有十几个部级机构。尤其值得关注的是，20世纪80年代以来，西方国家地方行政体制改革方兴未艾。“下放权力，扩大公民参与地方行政管理，使地方行政管理更加贴近公民，贴近实际，是西方国家地方行政体制改革比较普遍的做法”；“有的西方国家还将地方行政管理纳入市场竞争当中，如果有的地方政府职能部门不能及时有效地为公民服务，而其他社会团体、甚至私人企业能够很好地提供这一服务，那么中央政府就将停止对地方政府这一职能部门的拨款，而将相应的款项拨给能够为公民提供良好服务的社会团体或私人企业”。因此，西方国家地方政府规模的确定，主要取决于行政资源供给能力的强弱。当然，西方的一些做法并不一定适合中国的国情。世界上的小国人口少，主权范围较小，政府要管的事情很有限。但中国完全不同，除城市外，还有广大的农村，政府要服务的地域空间与人口数量更大更多，加之中国的市场经济发育时间较短，经济基础还相对较弱。
中国的行政管理体制改革是一个复杂的综合性系统工程，我国的大部制改革也不能指望一蹴而就，只能周密设计，踏实实施，稳步推进。从国际经验来看，英国用了大约20年时间才建立了大部制，日本用了六、七年。我国建设大部制的政府管理体制是未来12年的改革目标，是到2020年建立起中国现代行政管理框架的总规划，此次进行的大部制改革只是一个起点。因此，我们要正确理解十七届二中全会提出的2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标。
二、新一轮机构改革的目的和意义
（一）、改革的目的
中国特色社会主义行政管理体制，是我国政治体制的重要组成部分，其本质是在中国共产党领导下，坚持以人为本，执政为民，把发展和维护好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点；其基本要求是到2020年实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。
党的十七届二中全会指出，我国现行的行政管理体制基本适应经济社会发展要求。但我国的经济体制毕竟是从计划经济向市场经济转变而来，仍然不可避免地存在着上层建筑与经济基础不相适应的突出矛盾。随着计划经济体制的解体和市场经济的确立，政府部门必然要不断进行改革和调整。此前五次大的行政管理体制改革，其中一个重要内容就是不断调整政府机构，裁减编制，使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应。这些改革，虽然都难以从根本上解决现有行政机构设置的弊病，但确为进一步推进大部制管理奠定了重要的基础。
《国务院机构改革方案》指出：这次国务院机构改革的主要任务，是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，即“大部制”改革。大部制改革是在不断总结过去30年来改革经验和适应当前经济改革、社会发展和政治文明建设需要而提出来的，改革的主要目标和总体要求是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”大部制改革不仅可以大大减少政府部门之间职能重叠交叉，政出多门，各自为政、相互推诿，沟通难、协调难等问题。同时，通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间职能，减少机构数量和过多的协调、沟通环节，达到提高行政效率，降低行政成本的目的。传统的让多个部门负责同一项工作的做法，看起来是在加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任，造成了权责不对等。政府设置部门过多，职责划分过细且交叉，使各级政府之间及政府内各部门之间的关系难以协调，面对一项稍微综合一点的工作，政府就不得不建立领导小组之类的常设机构来加强协调和管理，从而造成政府系统行政成本高，行政效率低，行政责任难以落实的弊端。“大部制”是一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制，能够有效避免职能交叉，提高行政效率，便于内部协调，提高社会经济生活的统筹安排能力，同时也有利于行政部门负责人承担政治责任与行政责任，有利于责任政府的建设。
这次大部制改革与前五次改革有着根本的不同，主要是为了解决职能交叉的问题。把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调的是加强政府公共行政体制的服务职能，而不再把裁减人员和机构作为主要目标。尽管15年前朱镕基总理主政国务院时，中国的行政管理架构经历了大刀阔斧的精简和改革，但据专家的不完全统计，目前国务院部门之间仍有80多项职责存在交叉。如，建设部门就与发改委、交通、水利、铁道、国土等24个部门有职责交叉；农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。把几个部合并成一个大部，就是此次改革的主要目的。
政府机构改革是中国推动政治体制改革的重要步骤。我们必须拿出足够的勇气、决心和对策，具有长远战略眼光，整合各部门的职能，建设政令畅通的现代行政管理体制，实现可持续发展。为此，必须实现以下几点：
1、要实现行政管理现代化
所谓行政管理现代化，是指和社会化大生产与市场经济体制相适应的政府职能、组织机构、人事管理及其行政运转的科学化、合理化、规范化。因为，现代化国家首先应该是法制化国家，是依法行政的国家。在法制化社会里，政府与企业或与公民个人以及政府各部门之间出现的问题必须通过行政立法来规范和解决。确立行政法律在行政管理活动中的核心地位，是实现行政管理现代化的本质要求。
2、实现政府管理宏观化
现代化大生产和市场经济使社会分工越来越细，从事经济活动的独立体成了市场的主体。它们在法制化的轨道上自由运行，无须政府事无巨细都去管。政府应该是“宏观”管理者，应该放弃对微观具体事务的管理，转向加强对宏观决策指挥的管理。从微观管理转向宏观管理，是现代政府职能发展的一般规律。
3、实现行政管理责任化
现代化管理要求在行政机关中从上到下建立严格、完善的责任制。现代国家机关的行政责任制，就是对每个机构和每个人员的职责权限进行明确的划分。
4、实施行政管理民主化
现代国家承认主权在民的原则，实行民主政治。行政管理与民主政治紧密相连，在政治过程不断民主化的推动下，行政管理工作的公开性和透明度日益加强，诸如我们当前实行的“政务公开”。“政务公开”就是面向服务对象公布机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况，以接受社会各方面对行政机构的监督；主张行政组织机构的底层组织如社区组织，向普通民众开放，实行自我管理、自我服务，减少政府对社会事务的包办，逐步实现人民群众的自治制度。
5、实现行政管理信息化
行政管理信息化已成为行政管理现代化的显著特征。近些年，中国行政管理信息技术有了长足发展。行政机关中，办公自动化、信息网络等行政信息技术的应用越来越普及，中央国家行政机关之间、地方国家行政机关之间以及中央和地方的通讯联系立时可达，能以最快的速度处理行政事务。
6、实现行政决策科学化
行政决策科学化是为社会现代化进程中分工越来越细、综合性越来越强、情况越来越复杂所要求的。面对纷纭多变的现代社会，经验决策显然无法驾驭整个局面，迫切需要一套科学的决策体系。行政决策从经验阶段发展至科学化阶段，主要表现为行政决策由个人决策走向集体决策，由单纯的定性分析走向定性与定量相结合的分析，由仅仅注意决策的结果到注重决策的全过程。行政决策科学化，包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的科学性。
7、实现行政机构精简化
精简机构是行政管理现代化的重要举措。行政机构庞大，财政不堪重负，势必阻滞经济与社会的发展。精简机构不单纯是机构数量上的变动、组合、减少，而是由一系列环节构成的全方位的系统工程，应包含以下几个方面：一是下放权力，分解职能；二是调整或重新配置机构，包括合并、撤消、新设等；三是建立科学的行政工作程序，加强行政组织立法，使行政机构运转制度化、机构编制法定化；四是进行职位分类，定编定员，配备班子，调整干部，培训人员；五是妥善安排好编余干部的工作和出路。
8、实现行政管理高效化
市场经济要求政府实现行政管理高效化。政府的管理要有更多的活力，更多的创新精神，提升行政效率。为达此目的：一是要解决行政机构臃肿、重叠的问题；二是要解决各机构和各工作人员的职责问题；三是要解决干部队伍有干劲、有能力、有朝气、高效率的问题；四是要解决部分国家工作人员素质低、不称职、不负责、无精力和知识过时等问题。
本次行政管理体制改革的根本目的还在于：当前的中国社会还是一个政府主导型社会。按照经济基础决定上层建筑，上层建筑又对经济基础起反作用的普遍规律，政府作为上层建筑，对经济基础有一定的反作用力是正常的，也是必要的。但是如果政府功能太强大了，就会完全主导社会，制约经济基础的发展；就会有自身的利益，影响到市场的力量。这次改革就是要培育社会与市场的力量，来平衡和制约政府的力量，使它们之间能取得和谐发展。同时，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，让政府提高自身的管理能力，从而更好地为社会和经济基础服务。
长期以来，部门利益化问题是中国滋生腐败的主要动力源之一。部门之间职能交叉，决策周期长、成本高，协调沟通难，重要原因就在于受部门利益的严重影响，即所谓“权力部门化，部门利益化，利益法制化”。这些现象在一些执法部门尤为突出。当然，部门合并是一种权力的重组和利益的再分，如何“说服”既得利益者放弃现有的势力范围，将是一个复杂的博弈过程。另外，如何谨防新组建的大部门产生新的部门利益冲突，变以前各“小部门”的“分散利益”为更强势的“大部门”的“合利益”，这是当下就必须面对的现实问题。
总之，无论是制度建设、程序建设、机制建设，目的都是为了使政府机关和公务人员在行使其职能时，能够按照正当程序和保障公民权利的方式来行使职务行为，从而使得政府行为合法、有责、公开和有效；就是要让行政组织及其人员正确运用法律所赋予的行政权力，有效地管理公共事务，最大限度地实现公共利益，满足公众需求，建立服务型政府和人民满意的政府。
（二）、改革的意义
成熟的市场经济需要成熟的政府体制，在加大宏观调控力度、转变政府职能方面，大部制寄托了人们更多的希望。政府要提供更多的公共产品，公共服务。如基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、体育休闲、基础设施、环境保护、发布公共信息等，既是为市场创造一个良好的外部环境，又是使人民群众共享发展成果，实现人的全面发展的重要措施。政府要把更多的资源投入到公共服务领域，以使社会发展更加均衡。确立大部门体制，可以减少管理层次，缩短议事链条，方便集中决策，明确问责行政。政府机构的设置按照大部门模式展开，将大大改变中国目前的政府机构格局，强化政府首脑和部委决策之间的联系，提升决策能力和整合政策资源的能力，减少部门之间的横向协调困难，也利于廉洁高效的政府运转体制的实现。深化行政管理体制和机构改革，是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是政治体制改革的重要内容，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。根据党的十七大和十七届二中全会精神，深化机构改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。
大部制改革标志着政府将逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济事项交由市场调整；标志着宏观调控部门重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”，从直接管理向间接管理的转变，从“单职能、多机构”向“宽职能、少机构”的方向发展。一是这种管理模式能够减少部门和机构数量，降低行政成本；二是能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细而导致的政府职能交叉、重叠等引发的政出多门，多头管理；三是由于实行相近业务的统一管理，可以防止部门之间沟通难、协调难等经常遇到的通病。
改革开放特别是党的十六大以后，按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设，推进体制创新和管理创新的要求，我国不断推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。经过多年努力，政府职能转变迈出重要步伐，政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善，科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，廉政建设和反腐败工作深入开展。通过不断推进改革，我国行政管理体制逐步完善，为经济社会发展提供了有力保障。虽然从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但面对新形势新任务还存在一些不相适应的方面，主要是：政府职能转变还不到位，政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出，有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效制约和监督，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题，直接影响政府全面正确履行职能，也在一定程度上制约经济社会发展，因此，必须通过深化改革切实加以解决。只有这样，才能更好地适应发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的要求，才能更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战，为推进全面改革、扩大开放创造良好环境。
大部制改革有利于问责，有利于强化对权力运行的监督制约，有效防治腐败。在计划经济时代，决策权与执行权一体化，决策者与执行者身兼二职，既是“裁判员”又是“运动员”，使决策和执行都失去了监督，从而导致政策决策和执行的不公。我们现行的监督体制是多元化的体制，监督主体多、机构多、方式多、渠道多，但监督的实际效果并不理想。在实际运行过程中彼此既有交叉，也有空隙，职责权限不清，又缺乏沟通协调，于是造成有的问题多方插手、互相牵制，有的问题推诿扯皮、无人问津，从而导致行政管理成本高，与廉价政府的目标背道而驰。而且，有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身，容易导致权力过于集中、部门利益化，进而产生一系列的腐败问题。因此，在进行机构整合时，要使大部门的职责主要在于统筹决策、协调、监督；各专业部门的主要职责是具体操作执行。将决策权与执行权分离，是实现政府职能规范化、效率化、责任化的前提。这样，可以使政策制定者对政策执行者实行最有效和最直接的监督，政策执行相对独立又可以对政策制定者进行有效制约，即“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这种权力结构和运行机制的设计旨在加强对政府行政的全程监督，不但可监督政策的制定，而且可监督政策的执行。
大部制改革是为适应当前经济改革、社会发展和政治文明建设需要而提出来的，是在以往改革基础上的继续和深化，要坚持积极稳妥的方针，既充分利用当前各方面的有利条件，统筹兼顾，突出重点，在一些重要领域迈出较大步伐；又充分考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，循序渐进，不毕其功于一役。有的可适当过渡，有的可在集中改革后根据情况的变化再适时调整，做到长远目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合。
实施大部制改革是中国一揽子行政改革计划的第一环。宏观调控是社会主义市场经济条件下政府的一项重要职责，通过探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，形成科学、权威、高效的宏观调控体系。这种将现有部委合并形成“超级部委”的做法是为了精简机构、提高行政效率，以及加大对贪腐的监察打击力度。改革虽然有助于提高行政效率和打击官僚主义，但也可能造成权力进一步集中，因此配套的权力监督机制必须跟上。
在实行大部制改革的同时，应将“大部制”和“小政府”的建设有机结合起来，真正发挥大部制改革的预期功效。改革目标是建立“服务型政府”。
三、对XX区前五次机构改革的回顾
（一）、XX区的第一次机构改革
国务院1982年的机构改革基本完成后，中央于1983年分别下发了《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》和《中共中央、国务院关于县级党政机构改革若干问题的通知》，即中发[1983]6号和中发[1983]39号文件，来部署地方各级政府机构改革。同时，为贯彻落实中央两个机构改革文件精神，部署和指导本省地方政府的机构改革，XX省分别下发了省办发[1983]75号和省办发[1984]4号文件，即《关于批复XX市党政群机关机构改革方案的通知》和《转发省编委（关于县级党政机关机构改革方案的报告）的通知》。按照以上文件精神，1984年2月25日，XX市委以市通字[1984]2号文件批转了XX市编委《关于XX市党政群机关编制分配方案的报告》。由此，XX区的第一轮政府机构改革宣告启幕。
省办发[1983]75号文件规定：XX市党政群机关（包括市级和当时的五个区及区属乡、镇、社党政机关）的人员编制，按全市1982年底人口数的3.8‰核定，共核定编制4994名。同1982年底党政群机关实有人数6921人比较，应减1927人，减少27.8%。其中分给XX区602名，占辖区人口的1.73‰，比1982年实有人数817人减少215人，减少26.3%。乡、镇、办事处一级，以辖区人口为主要依据。办事处的编制名额控制在0.5‰左右；乡的编制控制在0.7‰左右。
市通字[1984]2号文件提出的基本改革精神是，根据经济体制改革的趋势和中央关于机构改革的要求，经济管理部门必须大力简化和紧缩，经济综合部门、统计监督部门、立法执法部门必须大力加强和完善。实行政社分开。政社分开后，乡的编制要力求精干，不得超过现在公社人员的编制。中共中央组织部、劳动人事部还同时下发了[1983]14号文件《关于严格控制机构膨胀的通知》，文件明确指出：“编制就是法规，机构设置和人员编制一经上级审定，就要坚决遵守，任何单位都不得随意增加和变相增加。”
1984年4月18日，XX市委办公厅以市办发[1984]9号文件批复XX区党政群机关机构改革方案：
1、区委工作部门
区委工作部门设5个：办公室（含政策研究、保密和党史资料征集工作）；组织部（含老干部工作）；宣传部；统战部（含对台工作）；政法委员会。
2、区人民政府工作部门
区人民政府工作部门设21个：办公室、计划委员会、经济委员会、科学技术委员会、劳动人事局（由劳动局、人事局合并组成，含编制委员会工作，保留编制委员会名称）、民政局（含退伍军人和军队离休、退休干部安置工作及盲协工作）、财政局、税务局、工商行政管理局、公安局、司法局、统计局、物价局、审计局、文教局（由文化局、教育局合并组成）、卫生局（含爱卫会办公室工作）、体育运动委员会、计划生育委员会、城乡建设环境保护局（含人防办工作、对外保留人防办名称）、农林水利局、档案局等。
3、改变性质的部门
档案局与档案馆合署办公，两块牌子一套人员，使用事业编制，区委办公室和区政府办公室双重领导，以区委办公领导为主；物资局改为物资供应公司，工业局改为工业生产公司，社队企业局改为乡镇工业公司，均为企业性质。
4、文革后陆续恢复设置的部门
陆续设置的区纪律检查委员会、人大、政协、检察院、法院和人民团体等组织机构，按照宪法、党章和有关规定共设置11个；街道办事处14个；乡政府1个。其编制包括在市通字（1984）2号和市通字[1985]18号文件确定给XX区实配662名的编制总数内。
（二）、XX区的第二次机构改革
1986年10月，区编委办对区的机构设置和编制情况进行了清理，并以X编字[1986]08号文件向区委、区政府做了汇报。这次清理反映了第一次机构改革后机构编制的重新膨胀情况，清理的结果如下：
1、机构编制情况
全区共有机构56个。其中：区委工作部门8个，（规定是5个，含不占行政编制的政法委员会，不含改归地方建制的武装部），后按市的意见又先后增设老干局，党史办、调研室；区政府工作部门22个，（规定是含档案局21个），后按市的意见增设城管办、侨务办，文化局与教育局未合并多一个，共增加3个，农水局与黔灵乡合并减少1个，税务局归市直管，不再列入区编制减少1个。实际是加3个，合并、上收2个，净增1个；其他逐步建立的人大、政协、机关党委、法院、检察院、妇联、团委、侨联、工会筹备组等11个，街道办事处14个，乡1个；还按市的意见增设了一些临时机构，如整党办、达标办、“五、四、三”办、征兵办、颁证办、工业普查办等。
2、机构和人员超编情况
上次机构改革后，全区党政群机关又陆续对口增设了土地管理局、监察局、工会、乡镇企业局、宅吉办事处共36个工作部门（不含公检法司、人武部），以后，又膨胀到43个，加上15个街道办事处和一个乡，全区共有科（局）级机构59个；区的行政编制总数为1440名。其中：按本辖区人口总数比例下达662名（后增至710名）；单列编制778名（公安分局639、司法局31、法院96人、检察院73、编委办2、劳动人事局3、物价局3、审计局5、人武部26）。全省的办事处编制是按辖区人口万分之五配备，XX区是按万分之九配备。全区实际行政编制总数为1453名。至1990年底，全区党政群机关（不含政法系统）实有人数796人，与上级下达的编制数710名相比，超编86人。全区共有43个单位或部门建立的内部机构多达189个。
接着，中央、省、市各级编委纷纷下文强调对各级行政机关编制及人员“消肿”。XX省委组织部、省人事局、省机构编制委员会以X机编[1990]92号《关于开展机关编制人员“消肿”工作的通知》，提出在一九九一年底压缩30%的目标。此后，根据中发（1987）12号和省发（1987）12号文件精神，区编委配合组织、人事部门又对全区非常设机构进行了清理。通过清理整顿，全区原有非常设机构43个，撤销36个、合并2个，保留5个，减少83.7%。
第二次机构改革后，遵照市办发[1984]9号文件规定，党委工作机构设5个，分别是：办公室、组织部、宣传部、统战部、政法委员会；政府工作机构设21个，分别是：办公室、计委、经委、科委、劳动人事局（含编委办）、民政局、财政局、税务局、工商局、公安局、司法局、统计局、物价局、审计局、文教局、卫生局（含爱卫办）、体委、计生委、城乡建设环境保护委，农林水利局（并入黔灵乡）、档案局（含档案馆）；根据有关法律及章程规定，当时设立的党政群机构8个，分别是：人大、政协、检察院、法院、纪律检查委员会、直属机关党委、妇联、团委。
（三）、XX区的第三次机构改革
区（市、县）党政机构改革是国家整体改革的重要组织部分。根据省发[1994]4号、省办发[1995]1号、X机编[1995]001号和X机编[1995]09号、省委[1996]省通字9号等文件精神，以市通字[1996]17号批准的《XX区党政机构改革方案》为标志拉开了XX区第三次机构改革的序幕。
本次改革以建立社会主义市场经济体制为目标，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，强化政府宏观管理职能，促进宏观经济调控体系的完善，逐步建立起功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府行政管理体制。当时，XX区有区委机构13个，政府机构32个。原来的计委和经委合并为计划经济贸易局。机构改革的目标是：根据中发[1993]7号文件和省、市有关机构改革的精神，区委工作机构由13个调整为6个，精简53.8%；区政府工作机构由32个调整为23个，精简28.1%。机构设置如下：
党委机构设置7个（含归口管理的1个），分别是：纪委（与监察局合署办公，一个机构两块牌子）；办公室（含政研、信访、党史、保密、机要工作，对外挂机要局、保密局牌子）；组织部（含组织、干教、知工）；宣传部（含文明办和外宣办，国防教育由宣传部与人武部共同承担）；统战部（挂党、政“台办”牌子）；政法委（与综治办一个机构两块牌子）；离退休干部工作局（归口组织部）；区机构编制委员会办公室为区机构编制委员会的常设办事机构，为区委和政府共有，列入区委序列。
政府机构设置24个（含合署办公机构1个），分别是：办公室（含法制、外事、信访、侨务，挂外事办牌子）；计划与经济贸易局；商务局；教育局；科学技术局；财政局（国资管理）；工商局（含物价工作，挂物价局牌子）；审计局；统计局；公安分局；司法局；卫生局（含爱卫会事务）；计生局；地税局；国土局（含移民和矿管，挂矿管办牌子）；建设局（含人防战备、房改、规划）；人事劳动局；城管委；文体广播电视局；监察局（与纪委合署办公，一个机构两块牌子）；乡镇企业局；民族宗教事务局；民政局；农林水利局（含区划、绿化、护林防火、抗旱、畜牧兽医，挂农业综合开发办、扶贫办牌子）；档案局改建为区档案事业局，（与档案馆合署办公，一套人员，两块牌子，为正科级事业单位）；物资局改建为物资总公司。
人大、政协机关严格按照省发[1996]6号文件即《关于XX省地方各级人大机构改革的实施意见》和《关于XX省地方各级政协机构改革的实施意见》的精神组织实施；法院、检察院机构改革严格遵循各自的组织法，按照中央和省出台的实施意见组织实施；群团组织除工、青、妇、科协使用行政编制外，其他群团组织使用事业编制，参照执行国家公务员制度。
乡（镇）机构改革重点是加强基层政权和基层组织建设，理顺党政关系，精干领导班子；街道办事处机构改革重点是理顺与区的关系，明确事权，充分发挥在城市管理、社会治安综合治理、计划生育、开展社会服务、发展区域经济等方面的作用。
本次改革规范了机构级别和称谓：区委工作部门一般称部，区政府工作部门一般称局。部、局（委、办）均为正科级建制。法院、检察院为正科级建制，院长、检察长配备副县级干部。区委、区政府工作部门内设机构一般称股、室，均为正股级建制。乡、镇和街道办事处可设3至5个综合办公室，为正股级建制。
重新核定区级党政群机关的人员编制，严格定编定员。当时，区级党政群机关（含街道办事处）的行政编制总数核定为700名（不含公、检、法、司和国税机关），实有1069人（不含乡），明确减少369人，精简34.51%。
班子配置：区委设书记1名，副书记2至3名；区政府设区长1名，副区长2至4名。区委、区政府部门设正职1名、副职1至2名。少数工作量大、人员编制较多的部门，副职不超过3名。区委、区政府部门内设机构，只配正职或副职1名，个别的不超过2名。
街道办事处设党政办公室、经济科、计生科、城管科、政法委（综合办、禁毒办）、街政科等6个职能科室。
XX区第三次机构改革于1997年基本完成。按照机构编制的管理法规，建立健全各项管理制度，从根本上防止机构编制的再度膨胀。
（四）、XX区的第四次机构改革
XX区第四次机构改革以XX市委[2001]34号（通知）为起点，根据中共中央、国务院中发[1999]2号《关于地方政府机构改革的意见》和中办发[2000]30号《关于市县乡人员编制精简的意见》和X党发[2001]12号《关于全省市县机构改革的实施意见》以及X委[2001]22号《关于印发〈XX省城市党政机构改革方案〉的通知》精神，结合XX区实际于2001年6月初开展起来的。
本次改革的目标是：建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。
1、改革的内容
本次机构改革的内容是：区委部门在保持基本格局的前提下，进一步理顺关系，对确需区委和区政府的部门共同承担的职能，采取合署办公或一个机构两块牌子的办法处理；部门承担区委和区政府有关特殊专项职能的，可挂该部门牌子，不设专门机构。区党政部门不设纪检监察机构，区直部门的相关工作由区纪检监察机构统一负责。
2、简政放权
按照政企、政事、政社分开的原则，解除政府主管部门与国有企业的隶属关系，不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权；把属于事业单位的职能交给事业单位，把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织；政府集中精力抓好经济社会发展规划、政策指导、执法监督、组织协调以及为企业和公众提供公共服务等方面的工作，逐步承担起社会管理职能，搞好社会服务。
3、理顺关系
第一，理顺区委部门之间、部门内设机构之间的职能关系，凡可由下级党委工作部门管理或下属单位承办的职能，尽量下放或移交；第二，理顺区政府与镇、街的关系，将属于镇、街的职权，下放给镇、街；第三，理顺区级党政部门之间，政府各工作部门之间的关系，界定部门分工，划清职责任务，避免职责交叉，明确主次关系，规范办事程序，完善运行机制，提高工作效率。
4、政府机构调整
人事劳动局更名为人事劳动和社会保障局；城市管理委员会更名为城市管理局；法制科更名为区政府法制办公室，设在区政府办公室，为副科级建制；老龄委员会更名为老龄工作委员会，为正科级建制，设在民政局；国土局与矿产资源管理办公室合并组建为国土资源局；新建维护社会稳定领导小组办公室，为正科级建制，设在政法委；撤销计划与经济贸易局，分别组建发展计划局、经济贸易局；撤销农林水利局；分别组建农业水利局、林业绿化局、城市综合执法局（与城市管理局合署办公）、环境保护局、旅游事业局；撤销商务局，其管理职能交经济贸易局承担；机构编制委员会办公室单独设置，列入区委工作部门；机要局、保密委员会办公室（国家保密局）设在区委办公室，为副科级建制；信访办公室、人民防空办公室（交通战备办公室）设在区政府办公室，为副科级建制。
5、党、政机构设置
区委部门设置8个（归口管理机构1个），分别是：办公室（含政策研究、机要局、保密局）；组织部；宣传部（含外宣、文明办）；统战部（含台办）；政法委（与综治办合署办公，一个机构两块牌子；维稳办设在政法委）；机构编制委员会办公室；直属机关党委；离退休干部工作局（归口组织部管理）。
区政府部门设置27个，分别是： 办公室（含外事、侨务、国防教育、体改、信访办、人防办〈交通战备办〉、法制办）；发展计划局（含外协，挂招商引资局牌子）；经济贸易局（含非公经济）；教育局；科技局；民宗局；公安分局；监察局；民政局（含老龄办）；司法局；财政局（含国资办）；人事劳动和社会保障局；国土局；建设局（含规划）；农业水利局（含农机、畜牧、水产、饲料、防汛抗旱等，挂扶贫开发办、农业综合开发办牌子）；林业绿化局；文体广播电视局；卫生局（含爱卫办）；计生局；审计局；统计局；环保局；乡企局；城管局（城市综合执法局与其合署办公）；物价局（物价检查所与其合署办公）。直属事业单位2个：档案局（与档案馆实行局、馆合一体制）；旅游事业局。
街道办事处党政机构参照乡（镇）党政机构限额执行。
人大、政协、法院、检察院和群众团体机构改革，分别按照X党发[2001]13号，《中共XX省委关于全省各级人大机关、政协机关机构改革的实施意见》、《XX省各级人民法院机构改革实施意见和各级人民检察院机构改革实施意见》和X党办发[2001]16号《中共XX省办公厅关于印发〈XX省各级群众团体机关机构改革实施意见〉的通知》组织实施。
此次改革，区级党政群机关人员编制精简20%；XX镇机关行政编制精简14%；区委设书记1名，副书记4名；区政府设区长1名，副区长5名；非领导职务职数按党政领导职务职数的50%配备。
通过前四次以XX区为例的县级地方党政机构改革看出，地方机构改革和国家机关改革一样，同样逃不出在精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈中转悠。政府机构之所以能够很轻松地膨胀，主要是行政机关自己可以确定机构设置与职能变更，行政领导权力很大，不需要立法机关的约束，更没有外部约束力量和约束机。因此，XX区政府机构改革依然反映出在精简——膨胀的循环中缓慢前进。
（五）、XX区的第五次机构改革
XX区的第五次机构改革以2004年7月22日中共XX市委X委厅字[2004]61号《关于印发XX区人民政府机构改革方案的通知》为起点展开。是根据中共中央、国务院中办发[2003]15号《关于地方政府机构改革的意见》和X党办发[2003]17号《关于XX省市（州、地）县（市、区、特区）政府机构改革的实施意见》以及省编办字[2004]31号的要求，结合XX区实际展开的。
区政府机构改革以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，以转变和规范政府职能，调整和完善政府机构设置，改变管理方式，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
经过职能调整与整合，将发展计划局更名为发展和改革局。发展和改革局为综合研究拟定经济和社会发展政策、指导总体经济改革、调节全区近期国民经济运行的区政府工作部门，将原由政府办公室承担的经济体制改革工作职责，由经济贸易局承担的协调全区经济运行、服务和管理工业企业的相关职责，由区乡镇企业局承担的全区乡镇企业工作的相关职责，划入区发展和改革局。将区经济贸易局改组为区商务局，承担全区商业、第三产业的工作职责：将安全生产委员会办公室及其职责划入安全生产监督管理局；将原挂靠在区发展计划局的招商引资局单独设置，组建区安全生产监督管理局，两局的职责为受区政府委托行使部分行政管理职能的直属事业单位，正科级规格；将设在区政府办公室的信访办公室更名为区信访局，信访局、法制办仍设在区政府办公室，均为正科级规格；将区乡镇企业局并入区发展和改革局，对外仍保留区乡镇企业局牌子；将计划生育局更名为人口和计划生育局，仍为区政府工作部门。
经过调整的区政府工作部门设26个，受区政府委托行使部分行政管理职能的直属事业单位4个，共26个。包括：办公室（含外事、侨务、国防教育、信访局、人防办〈交通战备办〉、法制办）；发展和改革局（乡镇企业局）；商务局；教育局；科技局；民宗局；公安分局；监察局；（与纪委合署办公，不计入政府机构个数）民政局（老龄委设民政局）；司法局；财政局（含国资管理）；人事劳动和社会保障局；国土资源局；建设局（含规划管理）；农业水利局（含农机、畜牧、水产、饲料、防汛抗旱等，挂扶贫开发办、农业综合开发办牌子）；林业绿化局；文体广播电视局；卫生局（含爱国卫生）；人口和计划生育局；审计局；统计局；环保局；城管局（城市综合执法局）；物价局（物价检查所与其合署办公，不计入政府机构个数）。直属事业单位4个：档案局（与档案馆实行局、馆合一体制）；旅游事业局；招商引资局；安全生产监督管理局。
2003年国务院的机构改革没有大幅度精简机构，也没有大幅度转变职能，只是为了应对进入新世纪和加入世贸组织两大国际背景而在国家层面上建立或调整了一些特殊机构。有些问题，如完善证券市场、金融市场等，在国家层面上，是很重要和必要的，但在地方来看，却不是地方政府职权范围的事。因此，XX区第五次机构改革主要为调整内部机制，少量精简，显得波澜不惊，整个改革在平平淡淡中于2004年底悄然完成。
（六）、XX区历次机构改革情况对比
表一：党委、群团、政法、人大、政协各次改革机构设置情况
|
次 别
|
第一次
|
第二次
|
第三次
|
第四次
|
第五次
|
当 前
|
|
年 份
|
1984
|
1990
|
1996
|
2001
|
2004
|
2008
|
|
部
门
设
置
|
办公室
政研室保密局党史办
|
办公室政研室保密局机要局党史办
|
办公室政研室保密局机要局信访办
|
办公室政研室保密局机要局
|
办公室政研室保密局机要局
|
办公室政研室保密局机要局
|
|
组织部
|
组织部老干局
|
组织部离退休干部局
|
组织部离退休干部局
|
组织部离退休干部局
|
组织部离退休干部局
|
|
|
宣传部
|
宣传部
|
宣传部文明办
|
宣传部文明办
|
宣传部文明办
|
宣传部文明办
|
|
|
统战部对台办
|
统战部对台办
|
统战部对台办
|
统战部对台办
|
统战部对台办
|
统战部对台办
|
|
|
政法委
|
政法委
|
政法委综治办
|
政法委综治办维稳办
|
政法委综治办维稳办
|
政法委综治办维稳办
|
|
|
|
机关党委
|
机关党委
|
机关党委
|
机关党委
|
机关党委
|
|
|
|
|
编委办
|
编委办
|
编委办
|
编委办
|
|
|
|
团区委
|
团区委
|
团区委
|
团区委
|
团区委
|
|
|
|
区妇联
|
区妇联
|
区妇联
|
区妇联
|
区妇联
|
|
|
|
总工会筹备组
|
区总工会
|
区总工会
|
区总工会
|
区总工会
|
|
|
|
区侨联
|
区侨联
|
区侨联
|
区侨联
|
区侨联
|
|
|
|
|
区残联
|
区残联
|
区残联
|
区残联
|
|
|
|
|
区科协
|
区科协
|
区科协
|
区科协
|
|
|
|
区法院
|
区法院
|
区法院
|
区法院
|
区法院
|
|
|
|
检察院
|
检察院
|
检察院
|
检察院
|
检察院
|
|
|
|
区人大
|
区人大
|
区人大
|
区人大
|
区人大
|
|
|
|
区政协
|
区政协
|
区政协
|
区政协
|
区政协
|
|
|
|
区纪委
|
区纪委监察局
|
区纪委监察局
|
区纪委监察局
|
区纪委监察局
|
表二：政府系统各次改革机构设置情况
|
次 别
|
第一次
|
第二次
|
第三次
|
第四次
|
第五次
|
当 前
|
|
年 份
|
1984
|
1990
|
1996
|
1998
|
2004
|
2008
|
|
部
门
设
置
|
办公室
|
办公室
|
办公室法制办外事办信访办侨务办
|
办公室法制办外事办信访办侨务办人防办
|
办公室法制办外事办信访局侨务办人防办
|
办公室法制办外事办信访局侨务办人防办
|
|
计 委
|
计 委
|
计划经贸局
|
发计局、招商局
|
发改局乡企局
|
发改局乡企局
|
|
|
经 委
|
经 委
|
商务局
|
经贸局
|
商务局
|
商务局
|
|
|
科 委
|
科 委
|
科技局
|
科技局
|
科技局
|
科技局
|
|
|
体 委
|
体 委
|
|
|
|
|
|
|
计生委
|
计生委
|
计生局
|
计生局
|
人计局
|
人计局
|
|
|
劳人局编委办
|
劳人局编委办
|
人事劳动局
|
人劳和社保局
|
人劳和社保局
|
人劳和社保局
|
|
|
民政局
|
民政局老龄委
|
民政局老龄委
|
民政局老龄委
|
民政局老龄委
|
民政局老龄委
|
|
|
财政局
|
财政局
|
财政局
|
财政局
|
财政局
|
财政局
|
|
|
税务局
|
税务局
|
地税局
|
|
|
|
|
|
工商局
|
工商局
|
工商局（物价）
|
|
|
|
|
|
公安局
|
公安局
|
公安分局
|
公安分局
|
公安分局
|
公安分局
|
|
|
司法局
|
司法局
|
司法局
|
司法局
|
司法局
|
司法局
|
|
|
统计局
|
统计局
|
统计局
|
统计局
|
统计局
|
统计局
|
|
|
物价局
|
物价局
|
|
物价局
|
物价局
|
物价局
|
|
|
审计局
|
审计局
|
审计局
|
审计局
|
审计局
|
审计局
|
|
|
文教局
|
文化局
|
文体广电局
|
文体广电局
|
文体广电局
|
文体广电局
|
|
|
|
教育局
|
教育局
|
教育局
|
教育局
|
教育局
|
|
|
卫生局
|
卫生局爱卫办
|
卫生局爱卫办
|
卫生局爱卫办
|
卫生局爱卫办
|
卫生局爱卫办
|
|
|
城建环保 局
|
城建环保 委
|
城建环保 局
|
环保 局
|
环保 局
|
环保 局
|
|
|
农林水利 局
|
|
农林水局、开发扶贫办
|
农水局开发办
扶贫办
|
农水局开发办
扶贫办
|
农水局开发办
扶贫办
|
|
|
14个街道办
|
15个街道办
|
15个街道办
|
15个街道办
|
15个街道办
|
15街办XX新片区
|
|
|
XX乡
|
农林水XX乡
|
XX镇
|
XX镇
|
XX镇
|
XX镇
|
|
|
|
城管办
|
城管委
|
城管局综合执法局
|
城管局综合执法局
|
城管局综合执法局
|
|
|
|
侨务办
|
|
|
|
|
|
|
|
|
国土局
|
国土资源局
|
国土资源局
|
|
|
|
|
|
建设局（房管、规划）
|
建设局（规划）
|
建设局（规划）
|
建设局
|
|
|
|
|
乡企局
|
乡企局
|
|
|
|
|
|
民 委
|
民宗局
|
民宗局
|
民宗局
|
民宗局
|
|
|
|
|
|
林业绿化局
|
林业绿化局
|
林业绿化局
|
|
|
档案局（馆）
|
档案局（馆）
|
档案事业局（馆
|
档案事业局（馆
|
档案事业局（馆
|
档案事业局（馆
|
|
|
|
|
|
旅游局
|
旅游局
|
旅游局
|
|
|
|
|
|
|
招商局
|
招商局
|
|
|
|
|
|
|
安监局
|
安监局
|
四、XX区当前的机构设置和存在的问题
（一）、当前的区情实际和缺编情况
XX区地处中心城区，全区含15个街道办事处、一个镇。2007年，根据省政府X府发[2007]156号文件精神，正式将XX区XX村、XX村、XX村、XX村、XX村及XX区XXX村的约15万人口和34.67平方千米国土面积移交XX区管理（以下称为“新片区”）。移交后，XX区国土总面积由原来的67.5平方千米增加到102.17平方千米；总人口由原来的80多万增加至约100万;经济体量在全市乃至全省均占有很大比重，全区生产总值占全市近三分之一，占全省近十分之一。
从XX省目前情况看，县级机构特别是中心城区机构编制超编普遍较为严重。造成超编的原因很多。一是，经过几轮机构改革后，行政编制不断压缩和减少，但工作却越来越繁杂；二是，街道办事处未单独定编、核编，造成大量超编现象，工作人员不堪重负；三是，历次机构改革均按总体要求进行“一刀切”，未考虑各区（市、县）的人口数量、地域面积和社会贡献等诸多实际因素，在员额分配时一味搞平衡，进行平均分配，甚至根据文件新增了近35平方千米的国土面积和约15万人口，而编制却仍然未给予及时划转或增加，至使XX区在经济社会各项事业管理中遇到极大困难；四是，随着国有企业体制改革，很多中央直属及地方国有企业纷纷将原企业的公安、学校划归地方政府管理，不仅给区级财政增加了负担，又在原有机构和编制基础上增加了巨大压力；五是，正因为XX区面积大、经济总量和人口多，每年刚性分配给XX区的“选调生”及军转干部数额最多，偶尔补给的编制却是“杯水车薪”。
在该省第一次机构改革时，XX市委根据省办发[1983]75号文件精神，在市通字（1984）2号文件中曾经规定：“乡、镇、办事处一级，以辖区人口为主要依据，办事处的编制控制在0.5‰左右；乡的编制控制在0.7‰左右。”而事实上，1990年前，全省的办事处编制是按辖区人口万分之五配备，XX区是按万分之九配备的。但以后几年，便走向了另一个极端。截至2007年底，XX区15个街道办事处的定额编制数为180名，仅为人口比例的0.225‰，实有228名，超编48名，超编比例占定编数的26.7%。如果办事处按辖区人口为主要依据控编在0.5‰左右，即使不计算新划入的地域和人口，仅按约80万人计算，XX区将会得到大约400名编制，比现在的定编数多出122.22%，每个办事处平均约有27名。如果加上新划入的地域和人口，获得的编制将会更多。
以上分析可以看出，在编制问题上，XX区多少年来一直都在承受着被鞭打快牛的艰难和痛苦。编制不断减少，但省、市对XX区在经济、维护社会稳定及各项事业发展的要求却愈来愈高。编制不足已成为制约XX区经济社会发展的“瓶颈”问题。由于编制不足，基层工作人员长期身兼数职，超负荷运转。尽管2007年中央下达部分行政编制用于解决办事处编制不足问题，而XX区每个办事处仅凭现有编制仍然很难正常开展工作。
因此，在新一轮机构改革时，应该针对区（市、县）级单位的具体情况，在部门设置、领导职数配备及人员编制核定等方面，坚持科学发展观，按照实事求是、科学配置、合理分配的原则，才能建立更加科学合理并有较强可操作性的县级机构管理体系。
（二）、当前机构设置及人员编制状况
1、当前机构设置状况
1）、党的机构8个（区委工作部门7个；归口管理机构1个），分别是：办公室（含政策研究、机要局、保密委员会办公室〈国家保密局〉）；组织部（离退休干部工作局归口组织部管理）；宣传部（含外宣工作，精神文明建设指导委员会办公室）；统战线部（含台办）；政法委（综治办与其合署办公，一个机构两块牌子；维稳办设在政法委）；编委办；直属机关党委。
2）、政府工作部门设26个，分别是：办公室（含外事、侨务、国防教育工作、信访局、人防办〈交通战备办〉、法制办设在政府办公室）；发展和改革局（乡镇企业局）；商务局；教育局；科技局；民宗局；公安分局；民政局（老龄委设在民政局）；司法局；财政局（含国资管理）；人事劳动和社会保障局；国土资源局；建设局（含规划）；农业水利局（含农机、畜牧、水产、饲料、防汛抗旱等，挂扶贫开发办、农业综合开发办牌子）；林业绿化局；文体广播电视局；卫生局（含爱国卫生工作）；人口和计划生育局；审计局；统计局；环境保护局；城市管理局（与城市综合执法局合署办公）；物价局（物价检查所与其合署办公，不计入政府机构个数）；档案局（与档案馆实行局馆合一体制）；旅游局；招商局；安监局。
3）、群团部门6个，分别是：工会；妇联；共青团；科协；侨联；残联。
4）、人大、政协、纪委机关（监察局与其合署办公）、法院、检察院。当前的机构设置状况唯有国土资源局不在第五次机构改革时的机构名单之列，其余机构与第五次机构改革时设置状况相同，之后根据工作需要增加了招商局和安监局。
2、当前人员编制状况
截至2007年底，XX区各级各系统行政编制数为1616名；实际在职人数为1842名，超编226名，超编比例为14%。其中区属机构定编数为1339名，实际在职数为1526名，超编187名，超编比例为14%；群团系统定编数为23名，实际在职数为43名，超编20名，超编比例为87%；在区属机构中，政府机构定编数为241名，实际在职数为395名，超编154名，超编比例为64%；街道办事处定编数为180名，实际在职数为228名，超编48名，超编比例为21%；云岩区唯一的镇，黔灵镇定编数为44名，实际在职数为35名，缺编9名，缺编比例为20%。云岩区的公、检、法、司除公安略有超编外，其余部门基本上在定编数内。
分析表明，XX区人员编制超编的主要部门从多到少依次是群团系统，超编比例为87%；政府机构，超编比例为64%；街道办事处，超编比例为21%；黔灵镇，超编比例为-20%。
（三）、当前政府机构设置和运行中存在的普遍问题
1、全省层面上的问题
1）、政府部门法定职能定位不准，事权关系未完全理顺，成为依法行政和提高行政效率的最大难题。
由于在从计划经济体制到市场经济体制转换过程中，政府行政管理的惯性作用，在实际运行中形成了县级地方人民政府有多少行政事务和责任，就相应地给乡（镇、街）级人民政府规定了多少行政事务和责任，而履行社会管理和公共服务职能的执法权和管理权，乡（镇、街）级人民政府却少得几乎没有；乡（镇、街）级人民政府在履行许多社会事务管理时，即使有法可依，却由于不具备执法主体资格而面临难以依法行政的尴尬，进而造成行政效率难以提高。尤其是作为中心城区，XX区拥有15个街道办事处，（未考虑新近划入的“新片区”）仅有一个农业镇，以上所反映的问题比其他农业县表现得更为突出。
2）、县、乡政府规模与行政资源供给能力之间缺乏硬性约束，无论大小，均一概而论。
XX全省17.6万平方公里，有1541个乡（镇、街），平均管辖面积114.２平方公里。但实际情况是，大的乡（镇）面积有400平方公里左右，人口多达十余万；小的乡（镇）面积仅有10平方公里；人口少的乡（镇）还不足2000人；乡（镇）地域面积和人口差异极为悬殊，而大小乡（镇）的机构设置和人员编制却差别不大。一方面，地域较大或人口较多的乡（镇）并没有因为地域大或人口多，客观上工作量大而相应成比例地得到较多的机构设置和人员编制，以致于人手紧张，进而影响工作；另一方面，地域较小或人口较少的乡（镇）也没有因为地域小或人口少，客观上工作量相对较少而相应减少机构设置和人员编制，以致于人浮于事。
就全省来看，由于在以往的机构改革中较少考虑地域、经济和人口以及相应的政府规模与行政资源供给能力之间的关系，在确定一个政府的具体编制规模时，很少考虑其所承担的社会职责，管理的地域和人口因素，对该地区的财政收入规模和供给能力与政府的行政事业费支出之间很少规定硬性指标，以致形成了无论同级政府所管理的地域大小，人口多少，财政收入规模如何以及所承担的社会职责轻重等，每个区（市、县）级政府都基本对应省市两级设置相应的行政和事业机构，而且一概用相同标准来安排机构个数、领导职数和人员编制。导致本级财政支付压力有增无减，不堪重负，使许多地方的财政实际上变成了“吃饭财政”，无力发展公益事业，改善基础设施，为社会提供公共产品和服务。这些问题，虽然不完全是XX区自身的原因所致，但由于这些政策体制上不合理因素的长期存在，对工作产生影响。
乡（镇）如此，通过对乡（镇）的分析来观察区（市、县）级政府，区（市、县）级政府在地域面积、人口数量和财政供养人员方面的情况也大致如此。特别是XX区作为中心城区，其经济、地域、和人口总量以及社会发展水平等诸多方面都与一些较小的县级区划存在很大的差别，但在享有同级政府机构和人员编制政策时又基本不相上下，这种明显的不合理导致工作难以开展。
3）、行政执法机构多，体制不顺
近年来，我国在建设法治型社会方面的力度相当大，在许多行业都有相应的独立法规出台。因此，各行业主管部门同时也成了该行业法规的执行主体。正所谓老百姓说的：“满街都是盘盘帽，难辩谁是正规军”。由于行政机构多、执法队伍多，职权交叉重复，各部门之间缺少协调配合，各执法部门在管理过程中不易统筹部署，合理调配，不仅造成管理力量分散，力度不够，重复管理，浪费人力、物力、财务，而且导致多头执法，执法扰民的问题，在社会上造成了不良影响。
4）、政事不分，事业单位行政化倾向比较突出
由于政府职能转变不到位，县、乡机关行政编制普遍偏少，难以承担其工作任务。于是便再次诱发了政事不分和变相扩大机关编制等问题。一是有些地方在机构设置问题上，采取上有政策，下有对策的阳奉阴违做法，用扩大事业编制的办法来弥补行政编制的不足，变相扩大行政编制，增加管理成本，导致人员编制管理上的混乱；在同一个单位中存在行政和事业两种不同编制的人员，形成所谓“亲生的”和“抱养的”两种不同身份人员。这种状况，在平时还能相安无事，一旦遇到提干、调资等关键时刻，由于身份不同而享受的政策不同，问题就来了。二是为缓解工作压力和增加单位收入，一些机关把部门行政执法、监督检查和社会管理等行政职能转移给所属事业单位执行，使事业单位变成了行政机关的附属物、收费站，导致新的政事不分。三是事业单位改革滞后，目前对事业单位的管理模式还是沿用计划经济时期的模式，事业单位的机构规格、内设机构、领导职数和人员职务待遇仍在参照行政机关执行，这是造成事业单位行政化问题突出的制度性原因。
2、XX区存在的的问题
自改革开放以来，围绕适应建立社会主义市场经济体制的需要，XX区按照国家、省、市的文件精神和具体部署，分别进行过五次较大规模的行政管理体制和机构改革。改革后的区政府在转变政府职能，理顺部门职责和分工，精简机构和人员编制，提高工作效率，降低行政成本，建立行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制方面迈出了重要步伐，向建设服务型政府、责任型政府、法治型政府和廉洁型政府的要求；向转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能；向权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为推进依法行政奠定了坚实基础，为加快XX区生态文明城区建设，全面实现小康社会在很大程度上提供体制保障。
但XX区并不是存在于真空之中，从总体上看，机构臃肿、职责不清、行政成本居高不下、工作效率难以提高等问题依然不同程度存在。这些问题虽然表现为全省甚至是全国的通病，在XX区的表现还是比较突出的。
1）、机构臃肿，部门职能交叉重叠；错位、越位和缺位等现象仍然存在。目前，区政府工作部门实际上是24个，党委工作部门8个，行使部分行政职能的直属事业单位4个，群团机关6个，加上人大、政协、纪委、政法委机关和法院、检察院以及付设在有关机构中的议事协调机构的常设办事机构等，总数在50个以上（不包括纯事业单位）。虽说是监察局和物价局均不计入政府机构个数，但这些单位需要人手工作，需要财政支付经费，对外需要行使政府职能，能掩耳盗铃地说它们不算政府机构吗？
2）、错位、越位和缺位等现象使得职能部门的作用难以充分发挥，比如涉农机构。区的涉农部门机构设置已经在过去的机构改革中做了合并，称为农业水利局，还曾经一度与黔灵镇作了合并。但这种体制格局在市场经济条件下其弊端还是明显的。第一，就XX区而言，农业在国民经济中的比例已经很少，在16个办、镇（尚未考虑“新片区”）中，仅有一个农业镇，而且涉农的工作事务也已经很少了；第二，作为中心城区，水利工作表现在农业上的份额已经很少，在很大程度上表现为城市建设中的工作，比如河道治理、水资源保护和利用等都会通过城市建设过程来实施，如果还让水利的工作内容与农业同居一室，相提并论，则会阻碍城市发展。第三，XX区林业发展的主要方向应该定位为城市园林绿化，而且是涉农系统工作中的大头和重点，应该摆在相对突出的位置。因此，XX区的农林水系统应该按照区情实际重新组合定位。
3）、资源分散，不利于资源的保护和开发利用，进而表现为效率低下，统计失真。还用农、林、水系统为例来进行分析.就XX区实际而言，如果还保持现在的农业、林业、水利等部门的存在格局，在制定城市发展规划、资源综合开发、人才使用等方面，长远来看，则会出现严重的矛盾和资源浪费。比如，在制定城市发展规划时，对水利资源的综合开发利用一定要与城市建设的相关因素结合起来综合考虑，如果水利与城建的相关职能并为一起，由一个部门来执行和统筹考虑，则会利多敝少；反之，则会因各自维护部门利益而出现推诿和扯皮现象，影响政府效能。
又如，原由经贸局与乡镇企业局分别对乡镇企业、民营企业、非公企业、私营企业和中小企业进行管理，就存在着明显的职能和机构重叠，多头管理和重复统计。如果将管理、服务和协调全区各类工商企业经济运行的相关职责划入一个综合部门管理，以上矛盾和弊端便迎刃而解了。
五、指导思想、基本原则、总体目标和应注意的问题
（一）、新一轮机构改革的指导思想
改革的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持立足云岩区的区情实际，按照建设服务型政府、责任型政府、法治型政府和廉洁型政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为加快生态文明城区建设，全面实现小康社会提供体制保障。
（二）、新一轮机构改革的基本原则
改革的基本原则是：坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点；坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治政府相协调；坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、连续与发展、立足区情实际与借鉴外地经验的关系；坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央政策和部署的总体框架下，充分结合地方实际改革创新；坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展与社会稳定的关系。
（三）、新一轮机构改革的总体目标
改革的总体目标是：以中国特色社会主义理论体系为指导，按照中央部署，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制为总的奋斗目标。当前，主要是立足基本区情，通过机构整合，探索实行职能有机统一的大部门体制，建设一个与发展社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应的，与建设社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会相协调的，与市辖县级城区社会经济发展和人民群众思想认识相统一的行政管理体制；努力提高干部的执政理念和执政能力，把云岩区政权机构建成为坚持在中国共产党领导下，与我国政治体制改革总体要求相一致的，服务型基层人民政府。逐步实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设一个云岩人民满意的真正人民的政府。
（四）、新一轮机构改革应注意的问题
1、推行大部制改革不能照搬西方的经验和模式
有人一提起大部制，就滚瓜烂熟地背出日本是12个，美国是15个，英国是17个，澳大利亚是18个，津津乐道于发达市场经济国家政府数目是如何精简，大有马上要向西方国家看齐的架势。其实，如果仅仅从部门数量多少来看待这个问题，便失之偏颇。评价现代政府管理的优劣，关键是看其是否适应社会经济发展的需要。
大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，也是我国政府改革的发展方向，其中的一些思路和原则，如避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，是我们应该积极吸纳的；但不能脱离现实国情，全盘照搬，急于求成。要知道，时下的中国还不完全具备支撑大部制运行的内部土壤和外部条件。
中国是发展中国家，一个从长期计划经济管理模式正在向全面市场经济转型的国家。西方发达国家从欠发达到发达，用了一两百年时间才走完的路，我们不可能在过短的时间走完；同样，他们两百年间遇到的问题和矛盾，也不可能全部集中在太短的时间爆发和处理完毕，中国事务的复杂和艰巨程度前所未有。因此，不能用简单的思维去比较发展中的中国和发达的市场经济国家。
政府的规模和管理能力的大小，必须和它承担的责任相适应。中国最现实的国情是：人口多，地域广，底子薄；地区差异大，矛盾多；市场经济体制建设任务繁重，现阶段仍需强有力的政府指挥建设和管理。倡导和推行大部制固然应该，但在机构设置、职能配置上也要有很长的过渡时间，不能马上照搬西方的经验和模式。因此，我国的大部制改革，也必将是一个长期的过程，而区（市、县）基层的大部置改革，更要注意这些问题。
2、推行大部制改革，并不意味着大量裁减人员
政府每周的政务办公会议，坐了一大屋子人，还没有等到每个人表态完，已经到下班时间了。要参加的人数少，就要大部门制。如果部门数量不减少，层级也就不能减少，人员就更谈不上减少了。实际上，我国如果不进行大部制改革，精简机构也就无潜力可挖了。但是，推行大部制，并不意味公务员队伍必然大量减员。大部制改革的确会涉及被撤并部门相当数量的干部的去留问题，但这不是绝对的人员精简。大部制改革是一退一进的双向运动，退就是要逐步地、坚决地从微观经济领域退出；进就是要更多地发挥公共管理和公共服务职能，这是结构和职能的调整，而不是简单意义上的精简。
要使政府职能转变，公共服务部门和监督部门就必须在质和量上充实公务员队伍。地方安全责任事故的频发，执法队伍不时与群众发生纠纷甚至被群众围打，这些问题有的是执法、监管部门的渎职失职，也有的是上级对这些部门授权不够、人手不足和素质不高引起的。像安监、环保、质监、监察、网络、税收、城市管理这些部门，都需要大量的专业执法人员，都存在加强充实公务员队伍的现实需求。
随着社会经济的发展，新名词、新领域不断出现。过去政府并没有这方面的管理功能，现在就需要新配备专业人才，进行管理和引导。因此，政府管理的面更宽、领域也更多。旧的岗位消失，新的岗位产生，都离不开充实和加强干部队伍以及政府的引导和管理。
政府机构调整必然带来干部队伍结构的调整，大部制改革后，分流人员也并不是无处可去，关键是看能不能胜任新岗位的更高要求；而要适应新岗位的要求，就必须进行职业技能再培训，这就是改革中分流人员的基本出路。
3、部门并不是一大就灵
我国机构设置是“蜂窝煤”结构，下上一般粗，各个部门“依法扯皮”，法律碰车现象时有发生，导致行政效率降低，最后无人承担责任。百姓戏言：“问题出在前三排，根子就在主席台”。因此，必须按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则对政府的事权加以明确规范，以及考虑大部门设置。行政管理体制作为连接经济体制、政治体制和各项社会管理体制的中介点，必然因其他体制改革而改革；反过来，行政管理体制改革也要求经济、政治和社会管理各项体制的改革同步推进。还有，党政部门权力如何对接，如何进一步整合党政部门，也是大部制改革中必须思考的问题。当前在操作层面上，尤其要解决执行力的问题，关键在各级官员身上，同时还有依法行政的问题。大部制改革须以法律的修改完善为先导，以计划经济为背景的许多部门，行政法规必须进一步归并、完善。因此，我国行政管理体制改革是一个综合性系统工程，不可能一蹴而就。
六、XX区大部制改革的政策措施
胡锦涛总书记指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”
围绕总书记对建设服务型政府的基本构想，要求XX区在新一轮机构改革时，针对区（市、县）级政府的具体情况，在部门设置、内设机构职责、领导职数配备、人员编制核定以及精简分流等方面，坚持科学发展观，按照实事求是、科学配置、合理分配的原则，以保证建立起更加科学合理并有较强可操作性的县级政府管理体系。
构筑大部门体制需要对政府机构设置进行整体分析，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要。大部门的设置要把破除部门利益、裁撤冗余的议事协调机构、减少部门行政副职等问题作为统筹的要点，放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量。任何政府机构的规模与组织都必须与其面临的制度环境、社会需求和历史趋势相适应。部门职能整合、机构裁撤只是实现行政管理目标的手段，不是最终目的。部门的数量也不见得就是衡量机构改革成功与否的标尺。部门的数目多少，取决于政府事务的范围和部门设置的组织方式、行政程序以及规模大小，这些都与职权划分的原则有关。因此，要通过深化政府机构改革，完善行政管理的组织基础。
（一）、结合区域实际转变政府职能
1、科学合理地界定地方政府的职能
政府职能问题是政府管理的重要问题，职能决定机构设置。行政目标管理方式，直接影响着行政效率和行政成本的高低。要科学合理地界定区（市、县）级地方人民政府的职能，通过界定区（市、县）级地方人民政府的职能，合理划分政府的经济社会事务管理责权，明确管理范围，分清责任层次，使职责和职权相统一，形成层次分明、责权清晰、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制，做到依法行政，依法管理。
政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。实现政府职能根本转变，必须把不该由区（市、县）级地方人民政府管理的事项转移出去，把该管理的事项明确清楚，切实管好；要按照“政企、政事、政社、政资”四个分开的原则，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；充分发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。区（市、县）级地方人民政府职能转变的具体着力点在三个方面：一是要更加注重社会管理和公共服务；二是要突出地方政府的管理和服务重点和特点；三是要进一步理顺部门职责关系，合理界定政府部门的职责，做到权力与责任对等，避免职能交叉重叠。
在政府职能中，县、乡两级政府主要是履行社会管理和公共服务的职能，我们务必要十分清楚区（市、县）级地方政府的职能定位。在摆正自身位置的基础上，立足区情实际，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，建设一个与发展市场经济和民主政治相适应的，与先进文化和和谐社会相协调的，与县级中心城区社会经济发展和人民群众思想认识相统一的行政管理体制，把发展好维护好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点的服务型基层人民政府。逐步实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变；建设一个云岩人民满意的真正人民的政府。
2、XX区政府如何转变职能
早在中共十三大报告中就提出：“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。”县级地方政府转变职能的关键主要是进一步缩小政府承担事务的范围，把与政府性质及职能不相符的事务一律交给企事业单位和市场中介组织；强化制度约束与责任追究，严格制约政府部门对企事业单位和市场中介组织经营活动和具体业务的直接干预。行政管理体制改革要求政府更加注重公共服务，为老百姓解决更多的涉及他们切身利益的问题。中国当前社会中很多问题，其中最突出的是教育、医疗、交通和住房等问题。在城市中，还有小区治理、社会救助、公益事业、慈善等都是基础性公共服务内容。对于基层政府来说，首先是抓紧抓好就业、教育、分配、社保、稳定五大现实问题。把老百姓关注的民生热点难点问题列入议程，通过沟通机制给百姓以承诺，给政府以压力。如何通过改革，加强基础性公共服务，为社会自治提供制度基础，是政府今后所面临的主要压力。基础性公共服务和社会自治问题如果不能够得到解决，改革成果不能够为百姓所分享，将会产生严重的社会和政治问题。这一点，务必引起政府的高度重视。
什么叫公共服务型职能，它包括三个方面：一是经济型公共服务，在市场经济初步建立的条件下，政府不要成为微观的主体，要站高一些，强调宏观调控；二是社会型公共服务，进入到一个发展新阶段，随着全社会公共需求全面快速增长，老百姓对基本公共服务需求大大上升，政府需要向老百姓提供大量基本公共产品；三是制度型公共服务，我们的改革还远没有完，经济转轨、社会转型还处在关键时期，政府在推进改革的职能上还需要从法制上加以强化，而不是说改革不进行了。
推进政府职能转变，将政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调解决经济运行中的重大问题，加强预测预警和信息引导，促进区域协调发展。
转变政府职能，要从投资型、经济发展型政府走向公共服务性的经济促进型政府。政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是通过提供公共服务，改善公共管理，制定公共政策，解决公共问题，来为市场经济发展提供服务，进而促进经济的发展。
转变政府职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多、头绪过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节的问题。
区政府在履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能时，要切实解决政府职能越位、缺位和错位的问题。要清理、回收不宜由事业单位承担的行政事务，恢复事业单位的本来面目。一些社会发展和公共服务方面的职能，交由专门的事业单位承担，政府依法管理；要减少和规范行政审批，坚决把政府不该管的事交出去，充分发挥社会组织、行业协会、商会和中介服务机构的作用。市场经济发达国家的实践表明，企业自我管理、行业中观调节、政府宏观调控，三位一体、共同作用，是形成有利于科学发展的宏观调控体系的内在要求和基本经验。
3、强化政府部门工作职责
对于政府部门的工作要从以下三方面强化和转变职能。第一，要明确职事。职事，就是岗位任务，确定职事就是要实行“定任务、定人员、定数量、定质量、定时间”等五定制度。把这“五定”制度建立了，职事就明确了，机构和人员的职务要求也就清楚了。第二，要明确责任。有了职，还必须明确担负此职务所应负有的责任。第三，要明确权力。权力，是完成工作任务，履行责任的必要条件。真正做到职事到人、责任到人、权力到人。要理顺区直机关各部门之间的关系，按照便于统一领导和管理的原则，合理调整和界定部门的职能，避免职责交叉；按照“一件事情由一个机构管理为主”的原则，将相同或相近的职能交由一个部门承担；需要由几个部门共同参与的工作，也要明确分工，分清主次责任，确定牵头部门，健全部门间协调配合机制，
（二）、结合区域实际深化基层政府改革
1、必须重视街道办事处的法律地位
世界上无论哪个国家，出于治理的需要，都需要把疆土划分为若干层次的行政区域，并在所划分的区域内设置相应的、层级不同的行政机构来实施管理。我国《宪法》规定，全国行政区划共分为省、县、乡3级，再加上国家层共四级。但在目前实际运行中，我国“地区（市）”一级已经变成了“实体型政府”，使得我国行政区划事实上是六级：国家、省、地、县、乡、（镇、街）、行政村。层级设置过多存在极大的弊端。专家认为：“理论上，三级管理再加上核心领导层是最理想的。”专家说：“通过六层过滤，什么水都变成矿泉水了。”而百姓说：“村骗乡，乡骗县，一级一级往上骗，一直骗到国务院；国务院，发文件，一层一层在改变，基层如何不走偏。”这里无论是专家的话还是百姓的话，无非是反映了由于政府层级过多带来的一些问题。一是管理系统信息传输速度慢，造成决策迟缓；二是信息的失真率较高，每多一个行政层级，信息传输失真就会多一成；三是浪费大，行政成本高。一方面，层级多，使得国家权力下沉，正所谓“天高皇帝远”，一线官员和基层政府就可以为所欲为，县（处）长就可以“统治”中国了；乡长、村长成了地方“土豪”，造成监管困难。另一方面，基层的问题即使能层层往上报，报到第六级以后，多么重要、具体的事都变成虚化、飘渺、抽象的了，高层可以说说很原则、很抽象的官话，问题也就不了了之了。
从西方市场经济发达国家实践经验和有关专家的呼吁、预测及研究成果来看，我国未来的国家管理层级仍将按国家级、省级、县级和乡级的四级管理体制发展。
区（市、县）级地方人民政府所辖的街道办事处是同级政府针对本辖区内居住人口相对集中，人口数量相对较多的行政区域的社会、经济、文化等特殊性，为了更方便更有效地对这一行政区域实施管理和服务而设置的派出机构。一方面，在我国已经纯城市化的市设区，街道办事处承担着基层政府与社区民众沟通、联系的桥梁和纽带作用，区政府通过街道办事处把党和国家的方针政策传达给社区民众，社区民众则通过街道办事处向党和国家表达他们的心声。另一方面，目前我们国家行政区划是国家、省、地、县、乡、（镇、街）、行政村六级，既然在综合性的县级政府建置中，把乡、村列为最基层的两级行政区划，那么在纯城市化的市设区中，就应该理直气壮地承认街道办事处和社区居民委员会的法律地位。虽然目前有关法律还没有将街道办事处的法律地位明确界定出来，但是，街道办事处作为市设区的派出机构已经是不争的事实，应该承认是相当于乡（镇）一级的城市社区的（准）政府机构。
街道办事处正所谓“上面千条线，下面一颗针”，承担的工作千头万绪，涵盖了党务、纪检、政务、经济、税收、科技、教育、统战、城管、卫生、民政、综治、计生、人武、劳动、社保、统计、精神文明建设、以及群团等大量面向基层，服务群众的工作。各街道办事处门前几乎无一例外地挂满了数十块五花八门的名牌，俨然是一级政府构架。在实际运行中形成了凡是上级党委、人大、政府、政协、纪委以及群众团体有的机构都一概要求街道办事处对口设置；上级各系统各部门有多少行政事务和责任，就相应地给街道办事处规定了多少行政事务和责任；而履行社会管理和公共服务职能的执法权和管理权，又因为仅仅是办事处而不是名正言顺的一级政府，却少得几乎没有；街道办事处在履行许多社会事务管理时，即使有法可依，却由于不具备执法主体资格而面临难以依法行政的尴尬。
街道办事处承担着如此繁重的社会管理工作，但长期以来，却一直未给单独定编、核编。XX省的实际情况是，在综合性的县级政府建置中，把乡（镇）正式列为基层行政区划，法定为一级政府。大的乡镇面积有400平方千米左右，人口多达十余万；小的乡镇面积仅有10平方千米；人口少的乡镇还不足2000人；乡镇地域面积、人口差异和社会职能极为悬殊，而大小乡镇的机构设置和人员编制却差别不大。财政供养的人员最少的也有100多人，最多的有200多人。而市设区的各街道办事处承担着远比还不足2000人口的小乡多得多的社会服务工作，却不被上级国家权力机关引起足够重视，长期不给定编、核编，一直挤占着区级政府的编制。
早在2002年4月，XX区编制委员会办公室在X机编办字（2002）7号（总结）中针对街道办事处机构改革提出：“我区作为省会城市的中心城区之一，仅有1个镇，有15个街道办事处。由于长期以来街道办事处从未定编及核编，办事处工作人员均挤占我区行政编制。在这次机构改革中，省、市编办对这个问题非常重视，多次到我区调研和现场办公。鉴于在过去从未对城区办事处核定编制，加上城区办事处在城区中重要位置，工作任务日趋加重，建议对城区街道办事处设单列编制，以保证各街道办事处的各项工作不受影响。”
然而，办事处的编制问题并没有因此得到解决。2003年机构改革时，由于街道办事处仍然未单独列编，XX区只能从全区总编制中调剂150名平均分配给15个街道办事处。这样一来，一方面，造成区直部门行政编制严重不足，许多部门仅有2至3名员额，根本无法正常开展工作；另一方面，每个街道办事处平均10人的编制，也难以搞好工作。由于编制不足，基层工作人员长期身兼数职，超负荷运转。尽管2007年中央下达部分行政编制用于解决办事处编制不足问题，而该区每个办事处仅凭现有编制仍然很难正常开展工作。因此，在本轮机构改革中，首先应该正视街道办事处存在这样一个事实，给以足够的重视和职能定位；其次是认真分析街道办事处的作用以及所处的行政、法律地位；第三是实事求是地界定其职责权限，工作内容及工作量，合理为街道办事处定编定员，让其以合法地位充分发挥行政管理职能。
2、深化事业单位改革，克服事业单位行政化倾向
事业单位是在计划经济体制条件下建立和发展起来的．带有计划经济的浓厚色彩。政、事职责不分，社会化程度不高，财政负担沉重，缺乏市场竞争、自我发展和自我约束机制，需要与发展脱节，内设机构臃肿，人员结构不合理等问题普遍存在。因此，在实施“大部门”体制改革时也需要事业单位改革与之同步推进，深化其改革。
当前，政事不分，事业单位行政化倾向比较突出。由于政府职能转变不到位，工作方式和管理手段改变不大，XX区区级机关及街道办事处行政编制普遍偏少，难以承担其工作任务，于是便再次诱发了政事不分和变相扩大机关编制等问题。一是，有些单位采取上有政策，下有对策的阳奉阴违做法，想方设法采取扩大事业编制的办法来弥补行政编制的不足，变相扩大行政编制，造成在同一个单位中存在行政和事业两种不同编制的人员，形成所谓“亲生的”和“抱养的”两种不同身份人员。二是，为缓解工作压力和增加单位收入，一些机关把部门行政执法、监督检查和社会管理等行政职能转移给所属事业单位执行，使事业单位变成了行政机关的附属物，收费站，导致新的政事不分。三是事业单位改革滞后，目前对事业单位的管理模式还是沿用计划经济时期的模式。事业单位的机构规格、内设机构、领导职数和人员职务待遇仍在参照行政机关执行，这是造成事业单位行政化突出的制度性原因。
对XX区事业单位的改革思路是：一是对现有事业机构进行再次严格清理，按照社会实际需要来考虑设置、撤销、或保留。对职能弱化和可以由市场进行调节的予以撤销；对职能相同或相近的进行整合或重新组建；二是改变或尽量减少事业单位按行政区划上下对应设置的现状，应按经济区域或地域设置；三是剥离事业单位与行政机关的隶属关系，使其真正成为独立的法人实体，独立承担法律责任，实行无主管部门管理，统一由政府事业单位登记管理局依法进行登记和审核管理。四是按照行政执行性、社会公益性、科研勘测设计性和开发经营性四大类，对现有事业单位进行分类。对行政执行类事业单位可纳入行政机构的范畴进行改革和管理；对社会公益性一类中的基础科研类事业单位，它以提供社会公益服务为目的，产生的主要是社会效益而不是直接经济效益，可实行财政全额预算管理；应用科研勘测设计类和开发经营类事业单位除有一定社会效益外，主要是通过服务产生直接经济效益，应以市场为导向实行企业化管理。当前的临时解决办法是：对事业单位可实行“停止增员、核定收支、总量控制、自然消肿”的过渡性方针，等待机构改革中进行调整，逐步将大多数事业单位推向社会，进入市场。
因此，区属事业单位的改革要在深入调查研究的基础上，按照“确立科学化的总体部局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制”的思路积极稳妥地推进。其中，社会化问题的内涵为：一是鼓励社会举办事业单位，为社会提供广泛的服务，经费实行自收自支，不由国家包揽；二是将现有国家举办的事业单位逐步推向社会，进入市场，形成自我发展、自我约束、自由竞争机制。除教育和确需财政负担的事业单位以外，其余的视其实际情况一步或分步到位过渡为自收自支，力争三年内实现自负盈亏，减少财政负担。
3 、从体制上、源头上改革和创新行政执法体制
现代化国家是法制化国家，是依法行政的国家，机构改革强调行政管理法制化。“文化大革命”结束后，中国痛感法制的重要性。没有法制，没有法律的约束，就必然盛行个人崇拜、个人意志和个人权威，搞封建专制那一套。在法制化社会里，政府与企业或与公民个人以及政府各部门之间会出现一些问题，通过法律来解决是正常的。
确立行政法律在行政管理活动中的核心地位，是行政管理法制化的本质要求。行政管理法制化包含两个方面的内容：一是通过行政立法，用完备的法律体系来规范行政管理，使整个行政管理在法律规定的范围进行，即做到行政立法、有法可依；二是运用法律手段来进行行政管理，通过行政执法和法制监督来实现行政管理，即做到执法必严、违法必究。
近年来，我国在建设法治型社会方面的力度相当大，在许多行业都有相应的独立法规出台。因此，各行业主管部门同时也成了该行业法规的执行主体。然而，由于行政执法机构过多，进一步造成体制的不顺。老百姓说：“满街都是盘盘帽，难辩谁是正规军”。由于行政机构多、执法队伍多，职权交叉重复，各部门之间缺少协调配合，各执法部门在管理过程中不易统筹部署，合理调配，不仅造成管理力量分散，力度不够，重复管理，浪费人力、物力、财力，而且导致多头执法，法律碰车、执法扰民的问题，在社会上造成了不良影响。
譬如，针对一项产品质量问题的检查工作，为了部门权力分配和照顾部门利益，规定在生产领域的问题由质量监督部门管理，在销售环节的问题由工商部门管理。这样一来，在介于难以鉴别环节或有利益可得的问题时，要嘛两家争着管，要嘛两家都不管。再比如，针对娱乐场所噪音、建设施工噪音及其他不同噪音可以由公安、环保、城管等不同部门分管，如此交叉的结果是有利的事情争着管，无利可图都不管，责任大的不愿管，出了事情没人管的局面。
又如，编制外临时人员大量充斥执法部门是当前执法队伍状况的一大特征，这种状况产生了一系列不良结果：公、检、法、城管、文化、路政、税收等等执法机构中充斥被称之为“二排”的城镇无业青年甚至打工农民。这些人大都素质极差，其中不乏相当数量的“歪戴盘帽斜穿衣，吃拿卡要样样来”之徒。群众把执法监督机构中低文化层次的非正式人员称为“文盲加流氓执法者”。毫无疑问，行政机关和执法队伍中的这种低文化素质的人员结构状况，主要是由于一些部门以执法为由，行收费之实而通过开后门，拉裙带从社会上私招滥顾来的。他们中的一些人，甚至有前科，多劣迹。由这样一批人充塞在执法队伍中，政府形象和造成的后果可想而知。
上述人员的在岗，还带来了多种弊端。首先，降低了执法队伍素质。临时人员大都为无业青年，综合素质极差，严重影响执法质量；其次，加剧了地方“三乱”。由于这些人员不是财政负担，而是通过乱收费、乱罚款、乱摊派来筹集费用开支，在相当程度上助长了种种不法行为，劣化了社会秩序和社会风气；三是由于这些人员占据编制和工作岗位，以致近些年来的大中专毕业生无法分配，使国家和个人都蒙受了损失。正因为这些人员占了编制，所以国家在近些年对于基层事业单位接收大中专毕业生，不得不采取可以不受编制限制的政策。这样一来，既违反了“编制就是法规”的原则，又加重了地方财政的负担。四是由于这些人员文化素质低下，难以接受和应用现代科学技术，必然导致其工作质量和办事效率低下；五是这种用人政策与党和国家早已确立的干部政策直接相悖，长此以往，必将误国误民；六是由于这些人的考试录用后面有相当的灰色经济效益，如不堵死其录用转正的路子，会进一步加重政府腐败。对于如此严重的用人弊端，应该引起有关方面的足够重视。
上述用人问题上的不良状况，已经制约了区域经济发展与社会进步，与社会主义体制要求极不相称。带着这支队伍，等于背上了沉重的历史包袱，发展步履将会更加艰难，为低素质人员结构所付出的代价将会更高昂。为此，必须坚决而果断地采取对策加以改革，使之像温总理所说的那样：“真正让我们的权力运作在阳光之下。”
针对当前市场执法主体过多、队伍过滥、多头执法的状况，应该抓紧清理和整顿行政执法队伍，改革行政执法制度。按照决策与执行公开，综合设置执法队伍的原则，规范行政执法范围和程序，实行相对集中的行政处罚权制度，强化行政执法监督机制，进一步优化执法队伍结构。为加强执法监督力度，避免干扰，保证执法的公正性、权威性、正确性，维护良好的市场经济秩序，应归并和规范执法队伍，建议分别组建国家和地方两个执法体系。
1）、组建“国家综合执法体系”。已经改为垂直管理的工商行政管理机构、质量技术监督机构、环境保护机构、国家税收机构，不管国家在此次“大部制”改革中如何改革调整，都建议将它们归并整合到一起，组建成“国家综合执法体系”。全面履行国家执法职能。这是发展市场经济的客观需要，是打破地方保护和市场壁垒，建立公正、平等的市场竞争秩序的保障和必要措施。
2）、组建“地方综合执法体系”。可将地方政府的市政管理、规划建设、地方税务、知识产权、公路管理、文化出版、安全监督、统计、会计、医药、食品、卫生、矿山、土地、农业、森林、水利、教育等，凡是国家有法可依，需要行使执法监督权利的所有部门和机构的执法队伍，全部合理归并到一起，共同组建“地方综合执法体系”，克服多头执法的弊端。
3）、在整合执法队伍的基础上，规范执法程序、明确执法主体。
整顿和规范市场秩序，首先是清理和整顿行政执法队伍。队伍不整顿建设好，即使拉上战场，也注定要吃败仗的，这是云岩区机构改革的一项重要任务。因此，必须进一步从体制上、源头上改革和创新行政执法体制。按上述意见将整个行政、经济、技术执法部门分为“国家”和“地方”两个体系后，分别各自归并为一个大部门联合办公，形成国家和地方两个执法主体。建议命名为“行政经济技术执法局”，执法人员或称为“经济技术警察”。工作中统一着装授衔、统一执法标准、统一执法程序、统一执法口径、统一经费渠道、统一相关事项的管理、审查、审批、巡查、检验、监察等，做到政出一门。
国家行政学院汪玉凯教授对“大部制”改革阐明了“专业管理体制一步步向综合管理体制的转变”的改革原则。以上从体制上、源头上改革和创新行政执法体制的论述和思路，正是把行政执法体系逐步从专业管理体制向综合管理体制转变的创新思维和创新实践。
完备的政府管理法制体系既是良好的行政管理体制的重要内容，也是有效和规范实施行政管理的重要保障。建立健全规范的经济社会活动，特别是涉及市场主体行为、产权保护、交易秩序及劳动、就业、保障等的法律法规，为政府全面依法行政创造完备的法制环境；建立健全规范的政府行政活动，特别是涉及机构编制、职责权限、行为方式、奖励处罚等的法律法规，强化对政府行为的监管，强化行政人员法律素质培训，切实提高行政人员执法能力，改革行政执法体制，推进综合执法试点，实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法和文明执法。
（三）、“大部制”改革需要注意的问题
1、大部门体制变革必须自上而下进行
XX区编委办之所以提出《新一轮政府机构改革研究》课题，一是为了在国家机构改革方案总体框架下，结合区政府的工作特点和工作实际来准备、思考、应对即将开展的第六次机构改革。二是出于职业的敏感和对工作的高度责任心，在新一轮机构改革到来之前，结合本区实际开展专项研究，以期通过实际调查、历史总结和经验比对，及时探索本级政府“大部制”改革的方法、措施和思路，向区委、政府提出改革的基本框架、政策措施、工作部骤、意见建议等，以便让区委、政府领导做好思想准备和决策参考，并不意味着XX区要抢在市、省之前先行实施“改革”。
如果中央、省、市还没有进行部门整合而地方先行，就会出现上下级部门间断链脱节现象，在现有的行政体制下势必造成政策执行上的上下不一致、政令中梗阻。行政管理体制是纵横交织的职权分配，要求的是统一、协调。构筑大部门体制需要对政府各管理要素、行政任务、实际需要和机构设置进行通盘考虑。因此，对于任何的自下而上方式进行的“大部制“试验都要十分慎重。
市场经济国家的政府组成部门大多都维持在15个左右，基本上都是按照管理要素将密切相关的行政事务划分并设置为一个部门。但是，经济和社会发展水平不同的国家所面临的行政任务是不同的，更何况执行这些任务的方式还受政治体制的影响。任何政府机构的规模与组织都必须与其面临的制度环境、社会需求和历史趋势相适应。部门职能整合、机构裁撤只是实现行政管理目标的手段，不是最终目的。部门的数量也不就是衡量机构改革成功与否的标尺，处理好集权与分权的关系，职能整合、权力集中可以带来高效的行政决策，但是必须与机构分权、组织分权、地方分权相结合。
2、大部门设置不必一定要与上级政府部门相对应
新中国建立后，实行的是以中央集权为特征的中央与地方关系体制，在较长历史时期中，基本适应了中国国情和经济发展的需要。但是，在社会政治经济日益发展、现代化建设速度加快的情况下，必须进一步理顺中央和地方的关系，按照国家政体的原则，充分发挥中央和地方两个积极性，进行中央和地方的适当分权，合理划分中央和地方的管理权限，加强中央的宏观调控能力，扩大地方的自主权。中央的责任是提出大政方针和进行监督。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一畅通的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管。要依法规范中央和地方的职能和权限，处理好中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系。宏观调控职能应主要是中央政府履行的职能，地方政府是无法担当此任的。
国务院提出了划分中央和地方经济社会事务管理责权的基本原则，确定了政府职能转变的具体方向。中央和地方政府要按照职能转变的要求，突出各自的管理和服务重点。国务院组织主要由四个系统组成，一是辅助系统，主要是负责协助国务院总理处理政务，办理事务，组织会议等；二是决策系统，主要是内阁组成部门，主要负责决策；三是执行系统，主要负责政策和法律的执行，它们属于执行机关，国务院的直属机关通常是一些执法机关和执行机关；四是监督系统，主要负责监督，它们主要是负责国务院政策制定和执行性、监督性的机关，如审计署、监察部等。而地方政府除了接受中央政府的宏观调控外，还要考虑地方经济社会发展和为社会服务，这个过程中的具体工作是与中央政府有很大区别的。因此，在考虑地方政府的“大部门”设置时，只需要注意上下的工作对接，而不必强调部门的直接对应。
XX区政府机构设置原则上不考虑是否与国务院和省、市的办事机构相对应。为了让上下级政府逐步适应这种不对应设置，可以考虑一段相互适应的过渡期。在过渡期内，由于受机构个数的限制，有的可采取一个机构几块牌子的办法，以求同上级政府部门的职能对应，保证业务工作联系渠道的畅通，但不一定要求必须坚持统一对应的机构规范。
3、处理好三权分离、科学决策等问题
过去是“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本高、效率低，甚至部门利益凌驾于公众利益之上。因此，在设计“大部门”时要按照“决策、执行、监督”的行政分权原则进行职能机构的设计和配置，重构政府组织体系，以适应新一轮的行政体制改革目标。
探索职能有机统一的大部门体制是政府体制改革的战略选择，应当考虑到大部门体制推行的复杂性，克服部门利益膨胀的弊端，本着科学、严谨的态度做好整体方案。同时还要处理好改革的整体规划方案与分步推进方案的关系，制定出一个先易后难的分步骤推进的改革计划。而不能采取在没有明确的整体方案和目标之前就盲目“先行试点”的操作方法来推进，避免大部门体制改革在与部门利益博弈的过程中半途而废。
行政决策程序要公开、透明，摒弃过去若干次机构改革决策的神秘主义做法，吸收专家、相关人员和公众参与，进行民主商议和科学论证。充分发挥民主决策、科学决策机制的优越性。行政过程的透明化实际上更有利于决策的科学性和民主性，避免利益集团的干扰，从而获得更多的理解。此外，改革还应当循着法制的轨道来开展，将“大部门模式”的机构改革成果法制化，为建构法治政府奠定基础。
4、加强社会组织和行业协会建设
今后一个时期，行政管理体制改革进一步加快，政府将不再包揽一切事务，政企、政事、政社不断分开，众多群众性、社会性、公益性、服务性的社会职能将向社会分离和转移，“小政府，大社会”格局日益明显。
行业协会可以提供政策咨询，反映合理诉求，平衡各方利益，调解贸易纠纷，规范市场秩序，促进产业升级。因此，各地都在对社会组织进行统一规范管理的探索。如上海、深圳、重庆等地设立行业协会发展（服务）署等独立管理机构；鞍山、青岛力推民政部门主管各行业协会；湖北、安徽、无锡推行工商联主管体制。到2007年末，我国社会组织数目已达36万家，其中行业协会超过6万家。目前，协会和商会中，全国工商联作为主管部门的，到去年年底有8711家；国资委主管的302家。此外，发改委、商务部、工商总局、信息产业部、质量技术监督总局等都主管着相关行业协会。
行业协会还进行技术培训、商标制定、广告宣传、市场开拓、法律援助等。因此，行业协会不仅促进经济发展，还大量增加就业。美国在行业组织中的就业率占全体就业的百分之八，中国初步统计现在仅是万分之零点三。因此，要改变社会组织受制约的现状，大力发展社会组织。
七、XX区大部制改革的基本设想
（一）、党委部门的机构改革
第六次机构改革，也就是俗称的“大部制”改革，是主要针对各级政府部门的一次改革。党委部门只是针对政府改革中与之有联系，或是党政双重管理的部门实施微调性的适应性改革。因此，党委部门的机构改革原则上应保留直属部门，归并管理机构。保留现在的办公室、组织部、宣传部、统战部、政法委、机关工委、编委办公室的设置构架。继续将机要局、保密局、信访局归并到党委办公室作为内设机构，对外挂牌，编制单列，干部适当高配；继续将“离退休干部工作局”的职能划归组织部管理。为体现我国党管干部的原则，离退休干部工作局定为党委机构，不再作为政府的机构。党委部门机构改革的重点是精简部门内设机构和参照同级政府部门人员精简政策，适当精简分流机关人员。
（二）、按照“大部制”改革框架设置政府机构
我国现行的各级地方政府机构设置的基本框架，是在计划经济体制的条件下逐步形成的。由于历史条件的制约和宏观环境的限制，一些深层次的矛盾和问题虽然已经多次改革，但仍未得到根本解决。机构设置、职能配置与市场经济发展的矛盾日益突出。针对这种情况，XX区的对应政策是必须依据社会主义市场经济体制的要求，正视本级政府的现状和区情实际，切实转变政府职能，合理划分和界定政府各部门的事权范围，理顺上下左右的工作关系。对那些职能交叉，互相扯皮，工作效率不高，形不成集中统一管理的机构，要下决心实行精简合并，集中其行政职能由一个部门管理。克服管理多头、政出多门的弊端，逐步建立起一套办事高效，运转协调，行为规范的行政管理体系。坚持走“小机关、大服务”的路子，认真研究政府的机构设置与调整、合并、压缩方案。
1、区发展和改革局除承担上级政府赋于的区域经济调节职权外。主要是根据国民经济和社会发展战略目标以及国家重大决策，制定本区经济社会发展的速度和中长期规划，调节本区经济结构，执行国家价格政策，抑制通货膨胀，安排地方性基础设施建设项目。可将原区招商引资局、统计局、物价局并入区发展和改革局，作为内设机构，对外分别挂牌，干部适当高配。
2、区财政局除承担上级政府赋于的区域经济调节职权外，主要负责本区财政预算、决算，组织地方收入入库，调节区域经济运行，协助政府开源节流，实施财会监督，监测国有资产保值增值。将原由财政部门管理的国有资产管理工作、区级财政国库支付工作以及街、镇财政所的工作并入财政局，作为内设机构。
3、建立统一的劳动力市场和统一的社会保障制度，对口国务院机构设置，组建区人力资源和社会保障局。
一是按照“大社保”模式整合社会救助、保险、优抚、福利等，将地方政府的国家公务员交由人力资源和社会保障局管理。将现由劳动部门管理的城镇职工社会保险、人事部门管理的机关事业单位社会保险、民政部门管理的农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险、卫生部门的医疗保险职能，全部交人力资源和社会保障局管理。
二是过去由劳动部门管蓝领（工人），人事部门管白领（干部），现在是蓝领和白领在就业服务、统一社会保障方面是平等的，这更有利于在整个社会范围内对人才合理、有效的配置。撤销区人事劳动和社会保障局。
4、为推动社会服务信息化、加快电子政务建设和知识产权管理，将区级信息产业、电子政务建设和知识产权管理工作归并在科学技术局，作为科学技术局内设机构的工作。为对接上级政府相应部门的工作，在过渡期内，可分别挂区信息产业局和知识产权局牌子。为更有利于商标、专利技术申请的保护与规划，国务院已决定将国家商标局从国家工商总局调整到国家知识产权局。国家商标局在隶属国家工商总局时，是省垂直管理部门，而划归国家知识产权局后，则属于地方管理了。因此，在区科学技术局加挂区知识产权局牌子后，商标、专利以及品牌认定的工作便随之划入区科学技术局管理。另外，还将原属文化、林业、农业等部门管理的“知识产权”种类一并划归区科学技术局管理。
5、将区民政局和区民族宗教事务局合并组建区民政与民族宗教事务局。承担区政府管理民政、民族事务和宗教事务的行政职能。老龄工作委员会办公室继续设在民政与民族宗教事务局。撤销原区民政局和原区民族宗教事务局。
6、将区卫生局和区人口和计划生育局合并组建区卫生、人口和计划生育局。按照国务院机构改革方案，“国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任”的精神，将药政、药检、药品生产流通监管职能划入区卫生、人口和计划生育局（这些工作原来XX区好像没有，也不存在食品药品监督管理局）。爱国卫生工作继续由区卫生、人口和计划生育局管理。分别撤销原区卫生局、原区人口和计划生育局。
7、组建区住房和城市建设局。除保留原区建设局职能外，将原区农业水利局中关于水利方面的政府职能和原区林业绿化局的职能划入区住房和城市建设局。在过渡期内，可挂水利局的牌子。撤销原区农业水利局、农业综合开发办、扶贫开发办。这一改革，一是把民众的住房问题，尤其是中低收入群体的住房问题作为政府的基本公共服务职能之一，体现了政府在服务型上的根本转变；二是体现了作为仅有一个综合性行政镇的中心城区政府，逐步弱化农业和水利在农业方面的政府职能，强化城市规划建设政府职能的改革思路。
8、在暂时不考虑新划入的“新片区”的农业比重的前提下，将仍然部分需要的政府在农业方面的职能直接赋予XX镇承担。待“新片区”未来的行政区划设置以及农业比重明确后再作调整。鉴于XX区的农业份额已经十分弱化，因此，农业综合开发办已经没有其存在的必要，将其撤销。
9、组建区中小企业发展局。中小企业发展局以服务各类中小企业为宗旨，以营造良好的经营环境为目的，通过整合社会各方面资源，形成为中小企业创业和发展提供多层次、多渠道、多功能、全方位服务的社会职能。可将原区乡镇企业局和原区商务局以及扶贫开发、农机、畜牧、水产、饲料和第三产业等的管理权限赋予中小企业发展局，将其整合后作为内设机构。在过渡期内，可分别挂区乡镇企业局和区商务局的牌子。分别撤销乡原区乡镇企业局和原区商务局。
从XX区的实际看，乡镇企业是中小企业的主体，中小企业同时也是乡镇企业和非公有制企业的主体。原属国有的中小企业，经过多年改革改制，大多已纳入非公有制企业（乡镇企业）服务和管理范围。这样改革，符合乡镇企业与中小企业和非公有制企业互为主体的客观实际，有利于对乡镇企业、非公有制企业、中小企业和第三产业的统一指导、规划、管理、协调和服务。
10、按照第六章第二款第三条的分析，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，组建区行政经济技术执法局。撤销原城市管理局。
11、其他政府机构在本轮机构改革中维持现状，不做变革。
（三）、地方人大、政协和群团机构的配套改革
1、XX区人大的机构改革
人民代表大会是国家权力机关，具有监督职能。中国行政监督体制包括两大部分：即外部行政监督体制和内部行政监督体制。外部行政监督体制包括政党、国家权力机关、司法机关、社会团体、人民群众等。内部行政监督体制指国家行政机关的自我监督机制。但我国的行政监督体制不足之处在于，行政监督的法律规范体系总体上还不完备；各监督主体之间的权限划分和归属不尽合理。需要进一步改革。
我国的审计部门恢复于上世纪80年代，是按照宪法规定设置的专业监督机构。国家审计署归总理领导，对政府负责，但同时也对人大负责，向人大报告工作。然而，现在世界上审计部门隶属于政府的为数不多。所以世界各国对我国的审计体制也给予了高度关注。这些年总的来看，国家审计署在揭露问题、处理问题、纠正问题方面是很有成效的。然而审计部门是履行监督职能的专业部门，其职责是对政府部门的经济行为实施监督。如果将审计部门置于政府序列，则陷入了自己监督自己的尴尬，很难发挥对政府的监督职能。根据“大部制”改革中“决策、执行、监督”三权分立的原则，建议还是将审计部门并入人大序列为好。
区人大的其他机构原则上不作变动，其内设机构可作适当调整、精简。区人大设办公室，为科级、办公室内设机构为股级。
2、区政协的机构改革
区政协的机构原则上不作变动，内设机构可作适当精简调整，区政协设办公室。办公室内设机构为股级，专委会可设置综合办公室。
3、人民团体机构改革
人民团体机构也不作大的变动。区对应省、市级设立工会、共青团、妇联等组织机构，其余如科协、侨联、残联等群团组织不强求对应独立设置。目前，云岩区的群团组织超编严重，超编比例为87%，其人员编制应作较大幅度精简。
（四）、配套改革政策
机构改革的根本动因和目的在于改革与社会主义市场经济不相适应的上层建筑。政府机构只是上层建筑中的一部分，其改革能否顺利进行并取得成功，相当程度还取决于上层建筑其它部分的协调改革：一是在过去几次机构改革中，政府机构改革属于孤军深入，党委、事业单位的改革未跟上，结果是“按住葫芦浮起瓢”。行政机构和人员或者隐身于党委、事业单位之中，或者挤进基本上不改的其它序列和单位，使效果不理想；二是政府序列单独改革，行政人员心理极不平衡，阻力增大；三是党委、人大、政协、人民团体、民主党派和事业单位等，人数和经费在地方财政负担中占很大比重，而对党委、人大、政协、民主党派和人民团体的改革，却实行的是“基本稳定、内部精简、适当分流”的原则。仅仅在政府序列实施改革，无论从机构精简、人员精简、还是从财政减负来说，效果是不甚明显的。“大部制”改革涉及方方面面，也必然涉及党、政、群、人大、政协等系统，必需从中国国情出发，考虑党的权力和政府权力的对接,实施党、政、群、事的综合配套改革。
1、严格控制各部门领导职数和人员编制
严格控制各部门领导职数和人员编制是机构改革的基本要求，也是巩固机构改革成果的重要条件。光合并精减机构，不减人员编制，不仅造成人浮于事和地方财政的沉重负担，还会成为机构减而复增的直接因素。机构少了，事权合并了，如果编制不减，领导副职不控制，许多人就会无事可干，久而久之，就会要求分设机构，因人设事，恢复昔日的权力。新组建或调整变动的部门，有关股室随职责相应划转，并按照改革要求重新整合。按照“人随事走”的原则，人员编制先随职责划转，计入新部门基数后重新核定，该增就增，该减则减。
随着机构的精简，必须相应地压缩政府机关的行政编制，减少领导副职，优化人员结构，提高工作效率。压缩政府机关行政编制的比例，应根据新建部门的工作职责、内容及其环境条件等因素科学合理地确定。行政编制合理确定，精简比例定得过低，达不到精简改革的目的；相反，比例定得过高，又难以保证工作正常运转。精简机构与压缩编制和分流人员，是机构改革中三个不同的工作环节，是一个问题中的三个组成部分。三者之间相互依存、互为条件。由于机构改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，任务繁重，需要配套改革的内容较多，改革无疑会给XX区理顺工作关系，减轻财政负担，克服历史弊端，轻装前进创造难得的发展机遇。因此，要坚定不移地实行精简机构，压缩编制、分流人员三管齐下的改革方针，并大力改革用人制度，积极探索加快经济发展与社会进步的新路子。
结合XX区实际，各职能部门的编制压缩也不宜“一刀切”。在压缩各级政府机关行政编制的同时，要努力减少各级领导副职。1993年机构改革时，中央确定以县的辖区人口、面积、工农业总产值和财政预算内收入等因素，测定综合指数，并以综合指数的高低确定县的分类，按照县的类别确定其行政编制。一般来说，辖40万人口可配2名，至多不超过3名。这一政策，在这次“大部制”改革中，仍有借鉴的价值。
依据上述原则，XX区目前拥有人口约100万人，应配备的区领导副职为3名；区级政府部门的领导副职为1—2名。现有领导职数超过上述限额的，要予以调整分流。尤其是已经严重超编的各群团部门，应严格掌握其领导副职职能配置一名。
2、做好分流方案，确保人员分流
“大部制”改革后，个人是上是下，是留是走，现在都还不明朗，但不管怎样，公务员充电学习待变是必要的，无论是上是下，是留是走，学习提高都不会有坏处。
人员分流是精简机构、压缩编制的必然要求和重要保证，也是机构改革中的一个焦点、热点和难点问题。人员分流的根本出路在于从实际出发，因地制宜，寻找恰当的分流渠道。
为保证政府机关现有人员的顺利分流，当前首先必须停止增员，入口不堵，出口就难以撇开。因此必须明确规定，从现在起，除个别特殊专业和特殊情况外，各级党政群机关一律停止新增人员；缺编部门所需的人员，应从超编部门的现有人员中选调，以促使机关人员的顺利分流。
3、人员分流的指导思想
机构改革中对于人的分流安置，是一个极其敏感和十分重要的问题。政府机关的广大干部，曾经为区域经济发展与社会进步作出过积极贡献，具有较好素质，是党和国家的宝贵财富。因此，在坚持精简机构压缩编制的同时，对政府机关干部一定要采取施之以情的安置办法和政策，尽量使每个人都能各得其所，高兴而留，满意而去。人员分流安置要坚持本级消化的原则，不给下级政府增加困难和矛盾。
4、人员分流的总体原则
1）、本次XX区的“大部制”改革，鉴于原各街道办事处严重缺编，大量占用了部门机关的行政编制，需要重新核编；新划入的地域和人口量大，且尚未明确政区的划分。待完善这些工作后，也需要核编和增加编制。因此，原则上不做精简人员的比例设置，在具体实施改革时实事求是地确定。
2）、坚持低震动的人员分流思路，确保维护政治稳定和安定团结，保护干部职工的正当利益；
3）、坚持用分流政策一把尺子量到底，杜绝人为因素的干扰，尽量减少矛盾和阻力。
4）、人员分流方案既要有利于减人，也要有利于减少财政负担，起码是不增加财政开支。
5）、化消极因素为积极因素，变被动为主动，有利于增强党和政府的凝聚力，不伤害相互之间的感情。
6）、分流政策措施要相互配套，方案要易于操作，人员要易于与原机关脱钩，不留后遗症。
5、人员分流的途径
1）、在严格执行现行退离休制度，按时办理退离休手续的同时，可允许提前3—5年退休或离岗退养。根据近年来贵州省各级党政群机关人员退离休情况，每年退离休的平均比例占机关人员总数约4％。因此，XX区的退离休比例可按4％左右的标准掌握。
2）、部分政府机构在此次改革中转变性质的，可随建制划转。
3）、可从政府机关中选调干部去充实加强新组建的执法监督队伍。这样既可实现机关人员分流，又可提高执法队伍素质，还可堵住低素质人员的继续进入。
4）、XX市市通字（1984）2号文件“乡、镇、办事处一级，以辖区人口为主要依据，办事处的编制控制在0.5‰左右；乡的编制控制在0.7‰左右。”当年，全省的办事处编制是按辖区人口0.5‰配备，XX区是按0.9‰配备的。根据XX区的实际情况，本次改革至少应按辖区人口的0.5‰左右来确定办事处的编制。本次机构改革从政府各部门分流出来的人员，可考虑安排到街道办事处去。
本次机构改革的基本目标并不在于要求大量裁员，通过上述4项途径实施人员分流，应该已能实现分流目标。如果还不能分流剩下人员，还可采取以下措施：一是就近安排到中小学去支教；二是选派干部去加强本级基层事业单位的领导，或者去顶替业务技术、管理工作岗位上的非正式人员等。此外，在过去几次机构改革中制定的那些行之有效的人员分流途径和政策措施，在本次机构改革中，还可以再适当修改后继续执行。
6、其他政策
今后凡涉及财政经费开支的各类事业单位和执法监督机构，一律不再接收和录用中专文化以下的人员。除已经国务院及国家有关部门批准者外，对各类事业单位和执法监督机构中的各类非正式人员，一律不再录用转正。
7、严肃纪律
在机构改革中，各工作部门必须严肃改革纪律，确保机构改革顺利进行。按照中央要求和省、市党委、政府的部署，认真抓好定职、定机构、定编制的工作，切实做到把机构改革同推进经济社会发展，保持社会政治稳定结合起来，避免出现大的震动。各级领导干部要切实做耐心细致的思想政治工作，带头严格遵守纪律：一是严肃财经纪律。不得将资金、财产转移私分，不得用公款大吃大喝和购买纪念品，确保国有资产不流失，二是严肃组织纪律。做到思想不散，秩序不乱，严防借机构改革之机以权谋私，任人唯亲，排斥异己，不得干扰机构改革工作的正常进行；三是严肃工作纪律。确保工作正常运转，不得将部门的文书档案私自转移或据为已有。各部门领导要高度重视，严格制度，层层负责，一级抓一级，确保机构改革顺利进行。
区纪委、监察、审计等部门要加强监督检查，对改革中的违法违纪行为，一经查出，必须严肃处理。
八、X区首期大部制改革后的机构设置状况
（一）、区委工作部门
区委工作部门共8个，分别是：1、办公室（含政策研究、机要局、保密委员会办公室〈国家保密局〉）；2、组织部；3、宣传部（含外宣工作，精神文明建设指导委员会办公室）；4、统一战线工作部（含对台工作）；5、政法委员会（社会治安综合治理委员会办公室与其合署办公，一个机构两块牌子；维护社会稳定领导小组办公室设在政法委员会）；6、机构编制委员会办公室；7、直属机关党委；8、离退休干部工作局（归口组织部管理）。
（二）、政府工作部门
1、保留的政府工作部门
保留的政府工作部门共11个，分别是：办公室（继续将外事、侨务、国防教育、信访局、人防办〈交通战备办〉、法制办设在政府办公室）；教育局；科学技术局（含信息产业局和知识产权局）；公安分局；司法局；财政局；文体广电局；环境保护局；档案局（与档案馆实行局、馆合一体制）；旅游事业局；安全生产监督管理局。
2、合并职能后的政府部门
合并职能后的政府部门共4个，分别是：发展和改革局（增加原招商引资局、统计局、物价局的政府职能）；人力资源和社会保障局；民政和民族宗教事务局（老龄委设在其中）；卫生、人口和计划生育局（含食品药品监督管理局 ？爱国卫生工作）；住房和城市建设局（增加原林业绿化局和农业水利局中水利方面的政府职能）。
3、新设的政府部门
新设的政府部门共2个，分别是：中小企业发展局（划入原；乡镇企业局、商务局、扶贫开发办的相关政府职能）；行政经济技术执法局（承担原城市管理局的全部政府职能和除公安系统以外的所有政府部门的执法监督职能）。
4、新挂牌或撤消归并到其他部门后仍然挂牌的政府工作部门
新挂牌或撤消归并到其他部门后仍然挂牌的政府工作部门共8个，分别是：统计局、物价局、招商引资局、乡镇企业局、商务局、林业绿化局、知识产权局、信息产业局。
5、撤销的政府工作部门
撤销的政府工作部门共13个，分别是：商务局、人事劳动和和会保障局、民政局、民族宗教事务局、卫生局、 人口和计划生育局、建设局、农业水利局、乡镇企业局、城市管理局、林业绿化局、扶贫开发办、农业综合开发办；
（三）、人大、政协等工作部门
1、人大机关原则不动。审计局划入人大管理；
2、政协机关、纪委机关（监察局与其合署办公）；法院、检察院等机关原则不动。
（四）、群团工作部门
群团工作部门6个，分别是：工会；妇联；共青团；科协；侨联；残联。群团工作部门超编严重，需要精简分流。
本文的参考文献目录
1、《中国政府改革的经验、挑战与基本趋势》
2、《中国政府体制改革的过去与未来》 1、2的作者：中国人民大学制度分析与公共政策研究中心主任、教授，毛寿龙；
3、《当前我国行政体制改革的重点及突破口选择》 作者：毛寿龙；中国人民大学制度分析与公共政策研究中心研究员、博士，李文钊；
4、《当前我国行政体制改革的重点及突破口选择》
5、《撤地、强县、精乡、实村：构建农村行政管理新体制》 4、5的作者：信阳师范学院经济与管理专业教授、研究生导师，张新光；
6、《中国行政体制改革20年》作者：国家行政学院教授，汪玉凯；
7、《中国行政管理体制与机构改革》作者：张志坚；
8、《深化我国行政管理体制改革的重点》 作者：国家发展和改革委员会地方发展司司长，北京师范大学等校博士生导师，范恒山；
9、《社会科学信息》2000年特一期 --《挑战自身——落后地区机构改革（以贵州省为个案）研究报告》 作者：肖先治、胡晓登等
10、本文还参考了著名社会经济学家、国家有关部门领导人许耀桐、李学举、迟福林、华建敏、李金华等的相关文章和讲话。
11、《项目论证材料》 XX省编制办公室
12、地方党委和政府文件共13个。
注：本文是笔者2008年受XX市XX区的委托，为该区所作的《新一轮政府机构改革研究》软课题。目的是为该区即将开展的政府机构改革作前期调研和制定“改革方案”作准备工作。课题于2008年12月，通过了鉴定验收。验收意见如下：
《XX区新一轮政府机构改革的研究》
项目验收意见
一、研究意义重要，时效性强
政府机构改革是实现政府职能转变，加快XX区经济社会发展的重要方面。该成果以2008年2月第十七届中央委员会关于《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案（草案）稿》为指导，紧密结合XX区政府机构设置和改革需要的实际，及时进行了项目研究。对通过新一轮政府机构改革促进XX区经济社会发展具有重要价值。同时，该项目时效性很强，在全省处于领先地位。
二、内容丰富，全面系统
该成果全面介绍了新一轮政府机构改革的国际国内背景，论述了新一轮政府机构改革的目的和意义，对XX区五次机构改革进行了全面回顾，分析了当前XX区机构设置存在的问题。在此基础上，成果提出了XX区新一轮政府机构改革的指导思想、基本原则、总体目标以及需要注意的问题，最后提出了XX区大部制改革的基本设想和机构设置方案。整个研究成果内容丰富，思路完整，结构合理。
三、应用价值突出
成果能够为在大量研究基础上，提出了XX区首期大部制改革设想和具体的机构设置，能够为XX区党委政府提供重要的决策参考。此外，由于该成果具有较强的时效性，在我省处于率先位置，在进一步修改完善后具有更加广泛的应用前景和推广价值。