车海刚

　　今年年初举行的中共中央政治局第十八次集体学习，主题为“世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革”。胡锦涛同志在讲话中要求，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，加快构建有利于科学发展的财税体制机制。舆论对此高度关注，并给予了多重解读。

    引起笔者格外注意的，是胡锦涛同志强调“要按照调动中央和地方两个积极性的原则，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制”。联系当前的经济社会形势，尤其是各地房价持续飙升、地方政府大举融资等一系列现实状况，这一政策宣示无疑具有重要的导向意义。

    1994年实行“分税制”改革之后，地方财政收入在全部财政收入中的比例大幅下降，地方政府（特别是省级以下政府）陷入财力不支的困境。在此背景下，先是有乱摊派、乱收费等“预算外收入”盛行；后来发展到各地日益倚重“土地财政”，卖地、炒地成为地方政府生财的主要工具。

    资料表明，近年来，土地出让金收入占地方财政收入的比重不断攀升，许多城市已达30%—45%。“土地财政”不仅成为名副其实的“第二财政”，在一些地方甚至超越了第一财政。

    据国土资源部统计，2006年至2008年，全国土地出让金总额分别为7000亿、1.3万亿和9600亿元（由于事实上存在着划拨、协议等不透明的土地出让方式，这组数字被认为是偏保守的）。而中国指数研究院发布的最新数据显示，2009年，70个大中城市的土地出让金总额高达10836亿元，其中位列前三甲的杭州、上海、北京均超过或接近1000亿元。正是这一年，各地“地王”频出，房价爆发了令广大居民不安的“井喷”行情。

    地方对“土地财政”的依赖不仅在客观上推高了房价，也是以往数次房地产调控效果不彰的症结所在——地方政府出于利益考量，往往在执行中央调控政策时表现消极，使调控沦为“空调”；同时，各地屡见不鲜的“强拆”事件背后也多有地方政府的影子，引发大量官民矛盾，成为社会不稳定的渊薮。

    遏制房价，必先遏制地价，遏制地价，必先摒弃“土地财政”，这已是越来越多人们的共识。而要改变“土地财政”，必须以更大的决心和力度推进财税体制改革；其中当务之急，便是尽快构建更加合理的中央和地方财政体制，形成地方财政收入可持续增长的机制。

    我国的新一轮财税体制改革自2003年启动至今已6年有余，其间成果颇丰，但毋庸讳言，在调整中央和地方财税关系方面仍建树有限。在此次政治局集体学习中担任“主讲”的中国社科院财贸所高培勇教授、财政部财科所贾康研究员近日对媒体表示，把中央对地方的转移支付纳入制度化轨道、适度疏导和拓宽地方政府融资渠道等，都将是今后这一领域改革的方向。

    2008年4月，国家税务总局局长肖捷曾在一篇署名文章中称，我国将逐步建立起以财产税、资源税等为主体的地方税制体系。目前来看，这方面的进展与人们的期望之间尚有一定距离，例如，学者长期呼吁的物业税仍无明确的开征时间表和征收办法。

    过去有种观点认为，地方政府之所以热衷“以地生财”，同“GDP至上”的政绩考核体系有关。笔者赞成这一判断，但同时也应认识到，随着科学发展观的深入贯彻和官员考核评价机制的变革，中央对地方经济与社会协调发展的绩效愈加看重，而发展社会事业也需要高额投入，地方政府如果没有稳定、可预见的财力作保障（即财力与事权不对称），其积极性就很难真正调动起来。

    在去年的4万亿元扩大内需计划中，有相当一部分是民生工程，这些项目都需要地方政府提供配套资金（据审计署2009年底公布，有90.07亿元地方政府配套资金未落实到位，占应配套资金总额的45.58%）。在地方财力紧张的情况下，地方政府要么向银行大规模借贷，积累一定的债务风险；要么继续寻求“土地财政”的支撑，从而陷于卖地谋利与挤压民生之间的恶性循环。

    可以这么说，以理顺中央和地方关系为核心的财税体制改革，具有左右全局的战略意义。抓住了这一点，就抓住了化解当下诸多经济、社会难题的“牛鼻子”。

（刊于2010.02.01中央党校《学习时报》）

http://www.ccps.gov.cn/syzblm/sxlldt/15544.htm

http://www.cntheory.com/news/XXSBBQML/2010/24/102410184ABHD8849J7AKAIF5B0F4.html