在泛北部湾区域合作全面推进形势下， 广西在新一轮国家西部大开发战略的区域布局中具有举足轻重的地位和作用，“ 按照国家综合配套改革试验区的政策” 来建设北部湾新区， 探索北部湾新区的运行机制， 这是当前广西开放开发的战略选择。
关键词：北部湾新区;改革试验区;广西
泛北部湾区域合作正在“ 风生水起” ， 政府和民间都十分关注。党中央、 国务院关于广西工作的指示以及新一轮国家西部大开发战略的区域布局， 都突出了北部湾区域的地位和作用。 全国政协专题组根据广西区党委和区人民政府对国务院提出的请求， 明确提出了“ 北部湾新区” 建设需要考虑的“ 1 0个方面” 问题。 基于广西提出的“ 按照国家综合配套改革试验区的政策” 来建设北部湾新区， 本文就如下几个问题作初步的探讨。
一、 国家对新区的策划及政策取向分析
20 0 6年3月颁布的国家“ 十一五” 规划纲要指出:坚持实施推进西部大开发， 振兴东北地区等老工业基地， 促进中部地区崛起， 鼓励东部地区率先发展。 这标志着我国促进区域协调发展的总体战略布局全面形成。 《 纲要》 对主体功能区的划分依据及定位作了说明:根据资源环境承载能力、 现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、 经济布局、 国土利用和城镇化格局， 将国土空间划分为优化开发、 重点开发、 限制开发和禁止开发四类主体功能区， 按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价， 规范空间开发秩序， 形成合理的空间
开发结构(如下表)。综上所述，国家对新区的策划及政策选择， 具有如下特定意义:
(一)理论意义
主体功能区的提出丰富了我国区域发展理论，为现阶段采用的区域经济非均衡协调发展理论提供了依据。它更加具体地指出区域之间存在哪些“ 非均衡” ?这些“ 非均衡” 区域各有什么特点?如何因势利导地推动其发展?同时也为这些“ 非均衡” 区域的协调发展提出了新思路。 这是它具有创新意义的一个方面。此外， 主体功能区的提出使我国区域发展理论与可持续发展战略更加紧密地结合起来。
(二)实践意义
主体功能区的提出为衡量区域发展水平提供了多元化的指标， 除了传统的经济指标外， 还补充了社会指标和生态指标。这对于生态脆弱、 巫须进行生态保护的区域意义重大;对于历史文化名城等需要保护的社会环境、 不宜大规模发展工业化和城市化的区域也具有重大的意义。另外， 主体功能区的提出对区域的定位更加明确， 更有利于制定正确的政策和措施促进区域的发展;也有利于加强区域间分工与合作， 促进区域之问的协调发展。
二 、 我国现有新区(上海浦东、 天津滨海新区)的作用和机理20 0 5年6月2 1 日， 国务院正式批准上海浦东新区进行国家综合配套改革试点;20 0 6年5月2 6日， 国家发布《 国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》 ，正式批复天津滨海新区为全国第二个国家综合配套改革试验区;20 0 7年5月2 0日， 国务院正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。而同时， 全国各地也在纷纷根据自己的区域要素察赋特点， 提出进行综合配套改革的设想建议。现阶段， 对于国家综合配套改革试验区还没有一个明确的概念。但是从总体上看， 至少需要从三个层面来理解国家综合配套改革试验区。第一， “ 国家层面” ，指综合配套改革试验区的综合配套改革试点要对全国的区域经济发起到“ 带动和示范” 作用。第二， “ 综合配套改革层面” ，指改革不再是若干分散的单项改革， 而是综合配套改革，是一项系统性的工程，需要处理好方方面面的交互关系， 以期实现多层面、 立体式协调发展。第三， “ 试验区层面” ，指综合配套改革的 “ 先试、 先行” ， 特定的经济区在社会经济与生活的各方面进行改革试验， 着眼于“ 制度创新” ， 以“ 立” 为主，以全面制度体制建设的方式推进改革。国家综合配套改革试验区作为区域经济增长极， 待发展到一定程度后应充分发挥其极化效应和扩散效应， 最终实现整个区域的非均衡协调发展。(一)国家综合配套改革试验区对区域经济发展的带动作用1.集聚辐射作用目 前中国改革总体上进入了攻坚阶段， 许多新现象、 新问题需要从综合的角度探索改革和解决的思路。建立国家综合配套改革试验区， 正是要通过特殊的政策和优良的发展环境， 利用经济势能的运行规律，逐步使国家综合配套改革试验区成为资本、 信息技术、 高级人才和现代经营管理集聚的核心。 同时， 从周边区域来看， 应通过国家综合配套改革试验区“ 先行先试” 产生的示范效应， 展示其蕴涵的市场潜力、 资源潜力和经济潜力， 从而吸引外部的优势资源聚集于国家综合配套改革试验区， 又辐射到周边区域， 带动区域经济加速增长和发展。2.结构转换作用产业结构在不断演进中趋于合理化和高级化，是一个国家和地区产业发展整体素质提高的客观体现和综合标志。( 1 ) 通过自身的结构调整使其产业结构、 产品结构不断适应国际市场和国内市场的要求， 提高出口创汇产品、 高精尖产品、 名牌产品在整个产品结构中的比重， 不断增加产品的附加值， 扩大产品的市场占有份额。(2)通过产业关联和扩散效应带动和促进周边区域经济转换。 国家综合配套改革试验区的产业结构是以主导产业为核心的区内外投人产出关联性比较强的产业群落。3.经济拉动作用经济发展的实践表明， 经济增长不是在每个地区以同样速度增加的， 增长的势头往往集中在某些主导部门和有创新能力的企业。 为了充分发挥国家综合配套改革试验区对区域经济的拉动作用， 必须具备以下几个方面的有利条件和优越环境。 一是具有特殊的财政税收、 金融信贷、 管理权限等优惠政策， 并且政策优惠的幅度和广度较之其他地区更为优越。二是信息传播及时， 便于及时地做出产品结构、 资金运筹、 项目 选择、 经营决策特别是宏观战略的调整。 三是各类专业人才、 经营管理人才密集， 对高新技术的引进、 消化、 吸收、 创新能力较强。四是投资软环境完善， 供电、 供热、 供气不断完善， 第三产业和各项服务设施水平日益提高，为区内外资金、 项目、 信息的取信提供了重要的基础环境。4.体制示范作用设立国家综合配套改革试验区的一个重要功能， 就是让其作为改革的一个试验场， 先行探路、 超前探索、 积累经验， 在实践中不断总结完善， 并将其中已经被证明是行之有效的、 比较成熟的有益经验逐渐推广。 通过建立和发展国家综合配套改革试验区，在行政管理体制改革方面将会起到很大的作用:一是进一步转变了政府职能， 切实按照社会主义市场经济运行要求， 把政府不该管的职能归还企业和社会中介组织， 并且把转变政府职能与发展政府办事制度结合起来， 使办事制度规范化、 程序化和公开化， 建立了高效、 廉洁的工作机制;二是加大了政府机构改革的力度， 按照政企分开、 精简高效的原则， 大刀阔斧地减少机构和压缩人员;三是改革办事制度， 明确职责， 照章办事， 减少环节， 简化手续， 提高办事效率和透明度， 创造良好的投资软环境。总之， 通过国家综合配套改革试验区在改革的各个领域所进行的探索和实践， 一方面将使国家综合配套改革试验区初步走上了在国家宏观调控下以市场调节为基础的经济运行轨道， 率先探索进这种效应通常是非情愿或无意识状态下完成的。国家综合配套改革试验区的技术溢出效应主要通过如下途径来实现:( 1 ) 通过人员流动实现技术溢出。当国家综合配套改革试验区的企业培训的管理人员、 技术人员被周边区域的企业雇佣或者这些人员在周边区域自 办企业时， 他们可能会把在国家综合配套改革试验区获得的技术、 营销、 管理知识扩散出去， 从而为周边区域带来利益。(2 ) 通过产业间的前向联系与后向联系带来的技术溢出。 国家综合配套改革试验区的企业会以供应商、 顾客、 合作伙伴等身份与周边区域的企业建立起业务联系网络。(3 ) 国家综合配套改革试验区的企业还对周边区域的下游企业提供产品培训及使用方面的技术指导与帮助。2.制度移植变迁机制所谓制度移植变迁机制， 就是指周边区域以国家综合配套改革试验区已经创设和运作并与周边区域模仿创新型技术进步相适应的、 具有一定效率的制度为目 标制度的制度变迁过程。 制度移植变迁的利益体现在与制度创设变迁相比较的基础上。所谓制度创设变迁是指以自我设计和自我建构的制度为目 标制度的制度变迁。 这种性质的制度安排或制度结构基本上没有先例， 因此， 制度变迁论证分析在很大程度上是依据理论的预期分析， 而没有他方的制度实际绩效可供参考。 制度创设变迁一般发生在技术率先创新的改革试验区， 它是适应新形势变化需求的产物。 .3.产业转移机制产业转移机制是指在市场经济条下， 国家综合配套改革试验区的产业顺应竞争优势的变化， 通过直接投资活动， 把部分产业的生产转移到周边区域进行， 从而使产业表现为空间上移动的过程。国家综合配套改革试验区与周边区域经济发展水平的不同梯度， 是产业转移的客观基础。一方面， 随着经济的发展， 国家综合配套改革试验区的土地、 环保、 劳动力等要素成本会以更快的速度攀升， 再加上其面临的市场饱和， 投资回报率下降等原因， 一些产业或产品的竞争优势会逐渐丧失， 产业结构也面临着调整的巨大压力。另一 面， 周边一步改革的成功经验和做法， 另一方面也为整个区域的体制改革的不断深化和整体推进发挥了有益的示范作用。《 二)国家综合配套改革试验区对区域经济发展的作用机理国家综合配套改革试验区对区域经济发展的作用机理， 主要体现在以下三方面:1.技术溢出机制技术溢出， 通常是指技术领先者对同行企业及其他企业的技术进步产生的积极影响。 但与技术转让的不同之处在于，技术转让是一种商业行为， 而技术溢出则是经济学意义上的外部效应， 是技术领先者带来的， 但却难以从中获得相应的回报， 因而区域由于基本发展条件已经具备、要素价格低廉、政策性优惠等诸多因素， 而成为一些产业新的优势生产区位。这两方面的作用， 会使国家综合配套改革试验区的一些产业出于保持、 提升竞争优势的动机而寻找空间上的迁移和重组， 从而发生产业向周边区域转移的现象。
三、 北部湾新区的运行机制与政策置建议
(一)借鉴国家综合配套改革试验区的经验建创新型的管理体系国家综合配套改革试验区管理体系的创新主包括以下四个方面:1.管理体制创新在管理体制上， 应建立一种针对性强、 相对独的垂直式一体化管理体制。 由于国家综合配套改
试验区具有综合性和专业性的特点， 因此， 建立中统一的管理体制和管理机构， 避免出现多头管、 多方协调而效率差的管理弊端， 并按条线进行直或一体化管理和协调与各部委、 各地方政府行管理部门的关系。2.管理权限创新在管理权限上，对新区实际运行中的管理部— 管委会简政放权， 加强协调。 首先， 按立法程， 制定统一规范的《 国家综合配套改革试验区管条例》 ， 对管委会等机构， 明文给予定性定位， 对委会下设机构， 按照“ 精简、 统一、 高效” 的原则，政放权。 其次要明确区管委会与中央各部委及地各级政府的关系和具体运作中的协调程序， 解决些特殊政策及权限不配套不落实的问题， 将管理靠好的“ 领导班子” 支持运作改为依靠法律运作。3， 组织形式创新在组织形式上， 建立联合型的管理体制。管委会作为政府管理机构， 从经济学角度考虑， 它和国家一样， 也是一种特殊的经济组织。为解决政府行为开发而需要大量资金投入搞基础设施这一问题，管委会可联合和利用企业集团的资金、技术和管理， 双方合作开发， 将成片土地开发的收益和部分税收返还作为共同利益。在分工上， 按照“ 小政府、大社会” 的原则设立管理机构， 在中央和地 政府统一领导下， 由政府部门派出人员与各股东主要行政领导共同组成的联合体构成新区管委会， 在中央政府规定的范围内， 代表政府进行决策、 规划、 审批等重大事项的行政管理， 对上对外理顺关系，于有限公司的具体业务经营采用企业式管理， 并将一些有限公司确实可以运用好的管理权限尽量下放， 以发挥其管理的高效胜和灵活性。4.管理职能创新在管理职能上，建立合理的新区组织管理机构。 从机制上说， 要对新区内的经济建设、 社会公益事业从决策、 协调、 监督、 反馈等方面进行系统管理;从职能结构来说则要设置精简、 统一、 高效的管
理机构， 不设置与地方政府对口对应的机构，根据具体管理对象和经济运行特点， 根据新区管委会的主要职能， 在制定政策、 发展战略、 规划建设、项目审批、 工商事务、 社区秩序保障与服务等方面设置机构， 加强管理， 提高办事效率， 同时注意不要使管理机构陷人具体事务中而放松作为政府职能的主要工作。《 二)构建促进自发制度创新和企业创新的发展环境。著名经济学家吴敬琏指出:“ 一个国家、 一个地区发展的快慢， 不是决定于政府给了多少钱， 调了
多少人， 研制出多少技术， 而是决定于是否有一套有利于创新活动开展和人的潜能充分发挥的制度安排、 社会环境和文化氛围。 ” 制度改革往往是下层的行为主体(如农民、 具有企业家精神的创业者、 商人等等)自 发创造的， 赚钱是他们的 原动 力;新的制度往往同现行法律不大相符， 如果政府提供一个有利于自 发制度创新和企业创新的发展环境， 允许试验、 允许失败， 那么当新的制度被实践证明取得成功后， 就会为立法部门提供修订法律制度和游戏规则的客观依据。从沿海地区的实践看， 当地经济快速发展， 得益于地方政府提供宽松的制度环境。因此， 为了保证新区的有效运行， 必须构建有利于自发制度创新和企业创新的发展环境弓 鼓励新区内的政府部门、 企业和个人等主体利用市场价格和企业制度去试验， 实现新区先行先试的目的。《 三)注重建立新区内产业和企业的集群战略在全球化的背景下， 政府影响经济和社会发展的权威性， 面临着多元化力量的挑战。国家宏观产业政策制约着微观的社会经济活力的发挥， 产业结构失衡， 自 我协调能力丧失， 使得快速发展的工业化难以持久健康地发展。 因此， 在这种形势下， 新区的产业政策的重点必须转移到新区运行的微观机理及其创新环境的考察中， 注重建设新区内产业和企业的“ 集群战略” 上来。
1.新区微观机理应该在建设新区企业集群总体思路下设计并制定招商引资的政策和目 标， 要吸引那些具备产业带动优势和有产业关联效应或配套协作功能的项目 进入新区， 尽量减少运行过程中因企业盲目 进人以致和区内厂商过度竞争所造成的拥挤效应。2.新区创新环境应跳出新区的有形范围， 从“ 聚集经济空间” 的更高视野， 着眼于构筑试验区周边区域内相互依存的新型产业体系， 形成一种产业的生态系统和技术生态链:一方面， 对试验区内的产业布局要坚持分
工协作、 本地合作结网形成产业或企业集群来安排项目， 并以建立试验区内大中小企业密切配合、 相互分工协作完善的 “ 弹性专业化创新型企业集群”为导向， 来引进新企业。 另一方面， 以大中型骨干企业为龙头， 通过产业环节的分解或鼓励母体公司的科技人员自主创业， 从而衍生出一批具有紧密分工和协作关系的关联企业集群。 通过新企业衍生促进试验区内部的产业分工， 尤其要积极主动地为进人区内的跨国企业和国内知名大型跨地区的企业提供产品配套和服务， 提高这些企业的本地根植性。《 四)构建新区创新系统新区应该充分发挥自身优势， 把引进、 吸收和自主创新有机结合起来， 提高试验区学习效率和创新能力， 推进科技与经济、 社会、 环境紧密结合， 最大限度地释放科学技术作为第一生产力的能量， 有效地实现“ 追赶型、 跨越式” 发展战略。国家综合配套改革试验区构建创新系统， 创建“ 学习型区域” 的主要举措有:1.建立以企业为创新主体的创新结构体系关于企业是创新主体的理念， 社会各界已经有了共识， 但要落实这一点， 还需要相当的时间。2.建立开放的、 可利用国内外各种资源的知识体系新区不但要有很强的知识创造能力， 还应该有很强的知识整合能力。 问题的关键是本地区要有一个开放的、 利用国内外资源的机制和体系。
3.建立有新区特色的产业创新体系只有利用试验区内的特色资源、文化资源、 人力资源，才有可能真正创造出基于创新的技术、 创新的产品。4.构筑适宜创新的环境和基础设施实践证明， 推动当地企业创新的核心资源不是政策的优惠， 而是良好的创新环境和基础设施。因此， 新区的政府管理部门推动企业创新， 不是直接的干预， 关键是完善试验区的创新环境和基础设施。5 . 努力形成面向创新管理的政府工作方式在新区建立阶段，政府的作用是十分重要的，但关键是起什么样的作用。 政府需要从过去的单纯行政于预、 项目投人支持， 转向创造一个适宜企业创新的环境、 完善创新体系和提高区域创新能力。此外， 还应完善新区内的政府服务体系和市场服务体系， 培养区域内的创新文化， 进而推动区域经济社会的可持续发展。