政府角色错位是市场化兼并重组的障碍

——《国务院关于促进企业兼并重组的意见》解读之一

文/费国平

 

8月28日，国务院发布了关于促进企业兼并重组的意见，明确提出了通过企业兼并重组“深化体制机制改革，完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”以及“加快国有经济布局和结构的战略性调整，健全国有资本有进有退的合理流动机制，鼓励和支持民营企业参与竞争性领域国有企业改革、改制和改组，促进非公有制经济和中小企业发展”的目标。

实现这些目标，要充分尊重企业意愿，充分调动企业积极性，通过完善相关行业规划和政策措施，引导和激励企业自愿、自主参与兼并重组。必须先解决“小、散、弱”和“同质化和产能过剩”问题。就中国企业现状而言，如果不能用市场化的方式，引导并购交易供给，提高有效买方的有效并购能力，产业转型和结构调整不仅速度慢，反而会加剧过剩格局，特别是，如果继续以透支未来增长为发展模式，向市场传递假性信息，延迟并购需求，产能过剩到企业过剩的局面，不仅会继续维持，而且会更加严重。本轮金融危机爆发，曾被认为中国产业整合时机的到来，却因被迫采取的投资措施，让大量准备并购的企业，进入观望阶段，而令并购促进产业整合无用武之地，就是最好的证明。

 

为什么需要市场化的并购？

 

从80年代开始，中国便偶有并购，但起步晚于其他新兴市场，交易也没有其他市场活跃，中国并购市场虽在近五年交易额剧增，但交易量和并购绩效并不明显，金融危机以来中央和地方政府，虽屡次行文推动并购促进产业整合，但收效均不明显，这既与占市场总量超过50%的国有企业交易不活跃有关，更与非公企业缺少金融和制度支持有关，与行政改革滞后于经济发展有关。

国企并购贡献交易额，没有贡献并购绩效。并购交易是市场主体，以企业或企业的股权和资产为对象，基于自身利益和选择进行的“买卖交易”，是市场主体 “自由结合”的成果，企业并购目标越单纯，来自外部附加的条件和要求越少，市场化程度越高，越能产生有效的、富有生命力的并购，反之，并购受到内外部干预越深，效果也自然越差，强扭得瓜虽然能吃却不甜。

    国企承载的非企业目标过多，加上国企固有的局限和过渡行政干预，都使得国企难有真正意义的市场化并购，特别是国企之间基于行政决定，进行的合并安排，更与市场化并购谬之千里。间或以减少企业数量为目标的国企并购，虽贡献了并购交易额，却没能减少消耗和产能，拉闸限电等措施也还是难以退出市场；国企以提升竞争能力为名实施的国内外并购，由于缺乏市场化并购的动因，所进行的并购亦不足为市场楷模。特别是国企进行的“奢华”并购，几乎占用了全部金融资源，却没能贡献相匹配的生产效率，更没能促进科技创新、提升本土企业的全球竞争能力。2009年山西对不同所有制煤炭企业，进行“跨种族”合婚，表面上单体实现了规模化，但这种以减少企业数量为目标的指令性合并，不仅没有实现逾期，反而破坏了社会经济的“和谐”面，更为严重的是，这种以行政强权推动的产业转型和调整，践踏了市场化改革进程，蹂躏了孱弱的法治，侵犯了市场、企业组织和民众的宪法权利。而国企山东钢铁以亏损之身，并购盈利民企日照钢铁，折射出的市场不公平竞争环境，资源配置扭曲问题，已经达到极致，令人发指。

政府插手并购市场越深，资源配置效率越低，并购绩效越差。基于发改委规划制、立项审批制的产业发展方式，非但没有发挥中国优势，有效控制同质化和过剩，反而因为通过立项获得了政府信用背书，导致金融资源按部门甚至个人意志，流向腐败利益集团和效率低、道德风险低、监管风险低的国有企业，并加速了牌照金融机构风险控制能力的退化。

金融资源随着监管权力不断向上级政府集中，产生了严重的企业“两头大”和“两头低”的”两极分化”现象。一方面, 以监管风险后移为代价， 依靠行政权利决定价格，形成掠夺利润的“大”企业，不仅耗尽了市场的并购资源，也加剧了资源和能源的稀缺性。一方面，金融监管和资源配置者,为了规避”道德风险”和”监管风险”形成的国有资产利益链，用名义上的正义，加剧了金融并购资源向国有企业和大型企业，以及各种“红顶”企业的垄断性集聚，并购要素没有流向效率高的企业和企业家,却导致中小企业、创新型企业、民间金融组织，虽然数量“大”，参与并购的环境却越来越恶劣，不仅累积了系统性金融风险，更破坏了宪法确立的“多种所有制经济共同发展”的基本经济制度。

在法治缺失、利益链勾结的双重背景下，行政权力不断集中，部门间利益博弈愈演愈烈，行政介入市场越来越深，价格扭曲导致的资源配置失衡，也越来越严重。依靠权利腐败掠夺资源和能源的企业, 不仅扭曲了市场，导致生产效率“低”的结果，更导致了中小企业竞争能力、创新能力、就业贡献能力不断降“低”的趋势。尤其是，行政主导的并购，在各种利益驱使下，不仅使国民财富在全球屡遭巨额损失，也使得有参与全球产业整合能力的企业，因为缺乏金融支持和行政越界判断商业风险，而一次次错失良机。

政府部门种什么样的果，并购就开什么样的花。并购的主体是企业或个人，法律需要规定“婚龄”和“禁止包办”，政府应当监督“婚配”是否符合法律，而不能对是否匹配进行审查，对“男婚女嫁”之事搞规划，今年农民、明年白领结婚，也不能行政规划白领和白领、工人和民工结婚，要防止将投资领域强供给经验，用在搞集体并购婚配上，还要防止政府主导婚配资源，导致的国企利益链裙带制、民企责任连带制现象。

在公平公正的法治环境下，并购主体“自由恋爱”，必能“两情相悦”，“多福多孙”，优势资源不断向更能发挥效率的企业和企业家集中，行政插手并购资源配置，必然滋生假竞标、假公开、假价格的腐败并购交易。

缺少了公证的交易制度，必定产生资源配置效率底下的无效并购交易，如果离开了公平的交易环境，必定导致国企“三妻四妾”、民企“自娱自乐”，就会破坏“多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。

 

做到“四管一不管”，才能促进企业并购

 “管好”政府部门而不是并购。市场能否发挥最好的资源配置效果，取决于制度和政府的调节和干预是否恰到好处，取决于金融是以维护监管者权威甚至利益为导向，还是以保护投资者和控制系统风险为导向，是以市场存在和需求为判断标准，还是以政府乃至官员个人的价值观和风险偏好为标准。

在当前金融危机、金融保护主义抬头等境内外复杂环境下，并购能否发挥促进经济可持续发展的作用，取决于行政部门，能否全心、真心、用心理解和贯彻落实《意见》出台的背景和本意，将市场的自由权利不断还给市场，而不是将改革已经释放给市场的部分权利，再通过部门设租博弈、巧立名目收回；取决于能否根据并购的本质和市场真实需要，制定出符合社会利益，尊重市场规律，可执行、受监督、系统性的并购促进规则，从而将有限的激励资源，公平用于有效的并购，而不是用于行政支配的无效和存在道德风险的并购。

如果行政行为，或行政通过法律授予的权力，将无限扩大对并购交易的行政裁量权，导致国企奉命“婚丧嫁娶”，金融歧视民企、制度遏制民企，民企被迫“为娼”，跨境并购“开错方、吃错药”，行政权利“亲自下厨”现象继续，并购既不可能促进结构调整和经济转型，也不可能成为促进自主创新能力和全球竞争力提升的重要工具。

 

“管好”并购中的反垄断，就能促进竞争和规模化发展。企业无限扩张可能会形成垄断，垄断会破坏竞争，损害消费者利益，所以，对企业扩张可能导致破坏竞争的并购，和可能损害消费者利益的并购，是要进行监管的。但目前的现状，除了行政垄断和国企垄断，绝大多数行业和领域是“垄断不够”的问题，是要鼓励“小、散、弱”向“垄断”方向发展的问题。

并购市场的实践早已证明，反垄断部门的越界规则和行为，已经蔓延到企业并购交易中的商业判断领域，这种越界不仅导致该管的没管好，更成为市场发展的障碍。如果不能简化和缩短监管流程、缩小监管范围和内容，公开并购监管规则和程序，完善有效的投诉、监督和纠错机制，提高并购交易效率，并购促进结构调整和转型的目标就不可能实现。

 

“管好”参与并购的国有企业和公众型资产。对财政资金、国有资产、集体企业、社保资金、公众公司、证券、银行和保险等机构自有和受托管理的资产，参与并购交易，需要加强监督和管理。对这类资产和企业，应当通过完善企业治理结构、责任追究和免责制度，加强对代理人的监督来实现，不应用监管代替商业判断、审查商业风险，导致董事会、管理层和咨询顾问的懈怠、责任不清和风险判断能力的退化；防止在并购交易中，违反公开、公平、公正原则，进行内部人交易、内幕交易和利益链交易，导致国有资产和公众资产流失和损失，在保护股东和债权人等相关利益者利益的同时，要防止机制体制缺陷，导致管理人短期行为带来的该为不为、不该为胡作为现象。

“引进来”的并购重在“管好”反垄断和国家经济安全，“走出去”的并购重在“管好”使用国有和公众性资产的企业，鼓励促进本土市场竞争力的并购。本世纪初以来，随着土地和资源稀缺性、商务成本提升、产能过剩的加剧，全球经济和产业格局发生了巨大变化，并购早已取代绿地投资成为跨国投资的主流。过去十年全球并购交易额更是占全球GDP的50%，而我国的外资引进政策，却未能与时俱进，依然停留在重绿地投资、轻跨国并购提升产业竞争力上，因此形成的鼓励投资措施，使各地牺牲财政能力，低成本招商引资，重新设企业数量、轻提升企业质量，产能过剩、同质化竞争格局愈演愈烈。

以目前中国产业格局而言，需要调整外资引进政策，将现行有效地鼓励外商投资政策和措施，用于鼓励外资参与和推动产业整合，不再将资金作为引进外资的重点，而应鼓励代表优势竞争力的所有资本，包括人力资本、管理资本、知识资本、服务等各类资本，参与中国产业的转型和结构调整，在金融创新和民间金融不断发展的同时，给予各种参与产业整合的经济成分，平等享有参与竞争和获得资源的权利。

对于“引进来”的并购监管重点应当是交易的真实性、合法性，将有利于产业整合的跨境并购交易与热钱流入区别开来，防止虚假跨境并购交易，导致税收流失、资本外逃、热钱流入。

中国企业走出去并购，需要防范“包办婚姻”和海外“和亲”“走亲”中的盲目风险，但是，应当分清楚，哪些风险应由企业和利益相关者判断，哪些风险应当加强监管。在腾中收购悍马案中，腾中用于并购的资金既没有国有资金，也没有公众性资金，对其是否具有商业能力的判断，应当由市场作出选择，而不应当由政府部门作出判断，相反，在吉利收购沃尔沃案中，绝大部分收购资金，来自于国内银行和地方政府，对这类使用公众性储蓄资金和国有资产参与跨境并购的交易，才应当加强监管。

“不管”非公企业间的市场化并购。对市场化的并购交易，除非达到反垄断申报标准，否则，对于非公企业之间的并购交易，政府既不需要管，也不应该管，管不仅会导致效率低下，管还可能滋生腐败，管还会妨碍结构调整和转型的速度和质量。对这类并购只需要求依法操作，要求税务等执法部门依法履行职责，防范债权银行的道德风险即可，既不需要公开披露信息，也不需要为其制定操作规则，做到有法必依，违法必究即可。