岳阳行

2009年11月底，在北京工作的老吉和老练到武汉出差。老练顺便去岳阳看望父母，老吉、阿桂和我随同前往。

进入岳阳市区，迎接我们的是宽敞整洁的岳阳大道。大道主体双向十车道，中间宽阔的隔离带栽植着错落有致层次分明的常绿灌木，其间作翱翔海鸥状的白色行道灯雅致而生动；机动车道之外又是一道宽阔的隔离带，再外面是自行车道；自行车道外是彩砖铺就的人行道，设计合理，建设优良；人行道外又是数十米宽的绿化带，热带植物和长绿草地之间是亭台、雕塑和竹丛，颇有诗意和情调；再往外，一座座高耸巍峨且颇有现代色彩的建筑，有各类政府办公大楼。——这一切被称为“形象工程”的设施和建筑，属于典型的公共产品。

最近在翻阅加尔布雷思的《富裕社会》。加尔布雷思将现代社会理解为这样一个私人产品丰富而公共产品匮乏，私人富裕而公共贫穷的世界。下面一段话经常被引用来说明现代社会的这种矛盾。“全家开着内饰桃木、装有空调、使用动力转向和具有机动刹车功能的汽车出游，穿过路面不平、垃圾横飞、房屋破败、广告牌东拉西扯、电线横七竖八架在空中的城市，到达充斥商业艺术的乡村。……他们拿出便携式冰箱里包装精美的食物，在被污染的河边野餐，然后在不符合公共卫生和道德的停车场过夜。”①公共产品或者公共设施，由于其使用和消费的非排他性或者收费的困难，在市场主导的经济中，其供给的匮乏成为必然。在加尔布雷思看来，人们的行为总是受到观念的制约。在自由市场经济的观念中，以盈利为目的的私人产品投资天经地义，而满足公共福利的公共产品供给的合理性则经常受到质疑，政府的公共产品供给行为因此而受到掣肘。

岳阳大道的宽敞和奢华似乎显示着在公共产品供给方面的“社会主义优越性”——确实，在动用社会资源推动公共设施建设方面，具有计划传统从而政府在经济生活中扮演重要角色的国家确实具有优势。金融危机以来，正是中国政府大张旗鼓地推动基础设施投资建设，才遏制住经济下滑的势头并给全球经济的止跌企稳打下一剂强心针。不过，地方政府大举修建道路设施、楼堂馆所这样的“形象工程”与“社会主义的优越性”没有特别紧密和直接的关系，倒是与中央政府和地方政府的分权机制及地方政府面对的激励机制有关。

岳阳的城市面貌原本不是现在这样让人赏心悦目。在我的印象里，早些年的岳阳还是一个脏乱陈旧而颓败的城市。一切改观都从上个世纪九十年代中期之后开始。总体来说，地方城市面貌的改观是深化经济体制改革促进社会经济发展的结果。1994年，国家进行了分税制改革，建立了中央政府和地方政府之间新的分权格局，也建立了地方政府新的激励机制。分税制下，地方政府的财政收入主要来自与中央共享的增值税，而增值税又主要来自制造业和服务业，来自地方的经济增长。地方大力发展经济，增加经济活动总量的结果，可以同时增加地方和中央的财政收入。地方政府为发展经济而展开“招商引资”的竞争，而基础设施、城市形象对于提升竞争力具有重要作用，于是导致地方政府对城市形象工程和基础设施的持续投资。张五常在其《中国的经济制度》中所讲的促进中国经济持续增长的重要制度变迁的“县际竞争”，说的就是分税制下地方政府为增加财政收入而展开的在基础设施建设及招商引资方面的竞争[①]。

地方基础设施建设资金来源一直是个问题。分税制改革所涉及只是财政体制的收入方面，而中央和地方的支出责任仍然保持改革前的格局，地方政府承担着很多应该由中央政府承担的责任。对于发达地区而言，由于其竞争优势，分税制虽然导致了地方收入比重的下降，但收入绝对量增长更快，其财政收入来源稳定而有保证。落后地区的情况则有所不同，地方财政收入比重下降的同时，收入绝对量增长缓慢，尽管有中央政府的转移支付，也不能充分满足支出需要。这种背景下，面临加强基础设施建设以推动地方经济发展核心任务的地方政府只能将手伸向银行。据复旦大学张军的测算，1998年-2002年，银行对地方政府的信贷平均每年增长61.6%，而同一时期么，银行对企业的净贷款只增加了10.4%。[②]以银行借贷解决基础建设投资问题可能存在问题。基础设施本身并不直接创造价值，不直接带来经济收入。地方政府借贷自然以政府财政收入为担保，如果宏观经济形势持续向好，地方经济也持续快速发展，偿还贷款没有什么问题。可是，不论宏观经济还是地方经济，都不可能维持长期的高速增长。这样，大规模基础设施建设的贷款偿还就可能出现问题。当然，地方政府债务出现问题，还有中央政府，地方财政出了问题还有中央财政，但即使可以依靠中央财政解决问题，最终也还是面临一个大问题——通货膨胀。

对公共设施建设而言，除了资金来源问题外，可能还存在其他隐忧。由于委托代理及监督的外部性等问题的存在，在方案设计、材料采买、工程实施、审核验收、使用维护等环节，都可能出现公共福利受损的问题。在公共产品供给领域，这是一个普遍存在的问题。解决公共产品供给问题，传统的思路总是局限于政府和市场之间的取舍。私人产品交由市场解决，而对于存在市场失败的公共产品，只能交由政府解决。即使政府在提供公共产品方面可能由于缺乏竞争而导致效率下降，或者政府由于财政困难无力有效供应公共产品，也只能听之任之。最近的公共选择理论研究，倾向于探索一种超越市场和政府的途径，这为公共产品问题的解决提供了新的思路。其实，这种思路可能很早很早以前就有人尝试过——比如重修岳阳楼的宋朝的滕宗凉。

第二天一早，我们几个一起去游岳阳楼。

正是“淫雨霏霏”的时节，公园里游人稀落。在岳阳楼一楼，我们几个恭恭敬敬站在《岳阳楼记》碑刻前，齐声朗读：“庆历四年春，……先天下之忧而忧，后天下之乐而乐……”岳阳楼其实也属于今天所谓的“楼台馆所”之列，作为一项公共设施，同时也是一项“形象工程”或“政绩工程”。不过，这一工程，更多体现的是一位古代官员和文人的济世情怀和公共精神。

滕宗凉（991-1047，字子京）是因为“经济问题”而被贬到岳州的。早些年在西北前线任职边防官员的滕宗凉，为了增强防御力量，刻意结交地方豪酋，花费了大量公使钱。滕宗凉的经济问题，实际上是超预算使用办公经费，一是超出预算金额，二是超出使用范围。为此，滕宗凉遭到检举。虽有范仲淹及欧阳修等好友说情，最后还是被贬到了岳州。滕宗凉初到岳州的时候，百业废弛，经济凋敝。滕宗凉是一个有抱负有才能的人才，经过一年多的励精图治，岳州便已政通人和，百废俱兴。看着新的岳州在自己的治理下一天天欣欣向荣，滕宗凉颇为自得，他决定重修破败不堪的岳阳楼，来彰显自己的宏伟抱负和治世才能。岳阳楼重修完成后，又请范仲淹写了一篇宣传文章，这就是《岳阳楼记》的来源。

滕宗凉为修建岳阳楼筹措资金的方法，在今天看来也是一个创举。滕宗凉是因为违犯预算资金管理条例而被贬的，这次修建岳阳楼，尽管属于公共设施建设，他决定不动用政府款项。在岳州商业繁盛时期，商人之间相互借贷，形成了复杂的债务链。在滕宗凉到来之前的经济不景气时期，债务的清偿成为一个严重问题。由于经济不景气导致债务人一时失去清偿能力，时间久了债权人也会逐渐失去追讨的希望。更何况，这里还存在复杂的三角债和多角债问题。滕子京到任一年多后，经济逐步复苏，债务人的清偿能力得以增强。不过，由于迁延太久，债务清理依然困难重重，这里存在繁重的交易成本。滕宗凉想到，既然债权人亲自追讨无望，通过政府帮助其确认债权并将其转化为捐款用于公共设施建设，对债权人至少也是一种心理上的补偿。对于繁复的债权债务关系而言，清理的成本可能高于其净值。如果债权人放弃其债权追求，将其作为捐赠交由政府处理，可能是一件合算的事情。滕子京于是发布一个告示：民间凡是有别人欠债而对方不愿意偿还的，都可以向政府申诉，政府代为追讨，追讨回来的金额将用于岳阳楼的重修；有欠债而没有偿还的也可以不偿还债权人而将欠债金额捐赠于岳阳楼建设。凡是因为债权债务关系而捐赠于岳阳楼重修建设的，政府都将给予旌表。告示发出，债主纷纷告发，欠债者也争相奉献。滕子京借此募得一万缗钱币，完成了岳阳楼的重修工程。滕宗凉的做法在相当意义是在模糊私人财产权，是在纵容对私人产权的破坏。不过，产权界定的最终目的不过是提高资源的配置效率。如果清晰产权的界定存在过高成本，——这种成本之高甚至超出了财产的价值，那么，界定和实现清晰产权就得不偿失。滕宗凉的做法，要求债权人放弃无法清晰界定从而无法有效实现的私人产权，将私人债权转化为公共资源，表面上模糊和破坏了私人产权，却最终为资源价值的实现找到一条有效的路径。

公共产品供给问题的解决，总是徘徊于或者市场或者政府的矛盾选择。市场选择意味着公共产品的匮乏，而政府选择则可能意味着效率的损失。在市场和政府之间可能存在着兼顾效率和公平的第三种方案，这正是最近的诺贝尔经济学奖获得者、公共选择学派的埃莉诺.奥斯特罗姆提供给我们的思路。这一思路，1000多年以前的滕宗凉也曾经给我们示范过。