当代物权法百科全书小辞典54
国家集权与放权
陈绪国
中央与地方，集权与放权，这是困扰中国政治经济界的最大难题。迄今为止，全国上下仍然找不出万应良策出来。
回顾我国60年历史，总是处于“集权—放权—再集权—再放权”的反复循环过程之中。
广义的集权与放权，包括了中央政府对地方政府的放决策权和政府对国有企事业单位的放经营自主权在内。包括产业配置权、资源利用权、产品分配权的“收”与“放”，是在一定体制性质限定的大宗物权、政策物权，这些物权的设立、变更、转移、消灭主要是由外部环境因素决定的。这些资产，都是国家资产，调整这些资产的支配权，目的是为了平衡中央、地方、国企三方面的利益关系，解决结构性内部矛盾。
我国历史上发生过三次大规模的放权运动，取得了一些经验，也难免出现这样那样的问题。之所以发生“集权—放权—再集权—再放权”的反复循环过程，是因为经济环境存在波动的不确定因素，信息不对称导致了决策系统的误差，使中央、地方和企业的利益相对失衡。为调整中央、地方和企业的产权关系，国家或集权、或放权，都要尊重客观物权规律和客观经济规律，不能为调整而调整，为平衡而平衡。
总体上，集权与放权，专权与自主权，各有千秋，不能一概而论。关键在于，无论采取什么方式，一定要符合客观规律，一定要从最广大人民群众的根本利益出发，统筹兼顾，合理布局，合理规范各个层次的物权。
1．1958年体制下放概况
我国在解放初期，实行苏联式的企业管理体制要求，建立一套严格的计划管理体制。
抗美援朝战争结束后，1956年计划体制在中国全面建立。据反映，中央对地方与企业管得太多，中央不堪重负。如，在工业管理方面，中央工业部门直接管理的企业由1953年的2800个增加到1957年的9300个；在物资分配方面，国家计委平衡分配的物资由1952年的55种增加到1957年的213种。
根据毛泽东1957年《论十大关系》提出的方针，中国在1958年进行了计划经济制度建立以后的第一次改革。改革内容包括：（1）下放国营企业管辖权；（2）下放计划管理权；（3）下放固定资产投资权；（4）下放物资分配权；（5）下放财政权和税收权；（6）下放信贷权。毛泽东提倡同时发挥中央、地方、企业和个人积极性，打破常规，不搞苏联式中央集权制。
1958年起，“两条腿走路”的办法迅速调动了地方的积极性和资源，五小工业遍地开花，城市工业迅速发展。但是，地方工业发展过快过猛，国民经济比例严重失衡，引发了通货膨胀，国家无法保持宏观经济调控。由于经验不足，一些不该下放的大型企业也下放了，结果造成地区分割和条块分割。
1959年6月，毛泽东在同一些领导干部谈话时指出，人权、财权、商权、工权下放过多过快，造成混乱，有些“半无政府主义”，应当强调一下统一领导，中央集权，下放的权力要适当收回。1961年中央提出，要把管理权集中到中央、中央局和省三级。结果，中央直接掌握的财政收入由原来的50%提高到60%左右。此后，中央集权范围逐渐扩大。
2．1970年第二次放权概况
1958年第一次放权失败，导致1961～1963年的权力上收。此时，经济学家孙冶方提出企业自主权的主张，并指出中央集权与放权关联不大。但是，多数人对于过多集权的弊端持批评态度。1966年，毛泽东再次指出：“一切统于中央，卡得死死的，不是好办法”于是，开始酝酿新一轮改革，并在1970年付诸实施。根据毛泽东关于“地方应该想办法建立独立的工业体系”的意见，要求各省做到煤炭、钢铁、电力、农具、轻工产品自给自足。要求中央直属企业下放给地方。实行财政、物资、基建、投资的“大包干”，下放税收管理权，扩大地方财政权、物资调配权、投资权。
这次权力下放，造成的结果与上次下放大同小异。一方面，五小工业如雨后春笋，村村点火，户户冒烟。另一方面，再次导致混乱，一些大型企业的供、产、销问题，地方政府无法自行解决。财政大包干造成财力分散，影响规模效益。
3．1978年开始的“扩大企业自主权”概况
1978年10月，四川省选择了重庆钢铁公司、宁江机床厂等6个企业进行“扩大企业自主权”试点。从企业的增产节约计划入手，确定在增产节约的基础上，企业可以提取一定数额的利润留成，职工个人可以得到一定数额的奖金。从1979年起，试点扩大到100个工业企业和40个商业企业。这次试点，取得比较明显的成果。但是，由于企业经营水平参差不齐，苦乐不均，鞭打快牛的现象也发生了。1980年起，改行利润全额分成的办法。与此同时，一些企业试行了国家征税、企业自负盈亏的办法。
1979年5月，国家经委、财政部等6个部门在京津沪选择首钢等8家企业，进行扩大企业自主权试点。同年7月，国务院颁发《关于扩大国家工业企业经营管理自主权的若干规定》和《关于国营企业实行利润留成的规定》。1984年5月，国务院发布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，相应扩大了企业十大方面的自主权，即：生产经营计划权、产品销售权、产品定价权、物资选购权、资金使用权、资产处置权、机构设置权、人事劳动权、工资奖金使用权、联合经营权等，称之为“扩权十条”。人、财、物、供、产、销大权基本上下放到企业。完全、固定式计划经济模式开始被打破。专家认为，在某种程度上改变了旧体制下国有企业仅仅被动地完成指令性计划的生产单位的状况，增加了增产增收的主动性。但是，他们自主权的发挥，往往并不一定有利于整个社会的经济效率和国家实力的增强。1979年和1980年出现了历史上前所未有的近300亿的财政赤字；社会零售物价指数1979年上升1.9%，1980年上升6%，国民经济到了崩溃的边缘。1978年前，国营企业9成以上赢利，到80年代末，国有企业1/3明亏，1/3暗亏，只有1/3赢利。
扩大企业自主权以后，有的人高声叫好，有的人暗暗叫苦。叫好的，是那些承包基数低有很大潜力的企业、原材料的行业；叫苦的，是那些承包基数高没有潜力的企业、依赖原材料加工的行业。
经营承包责任制之所以不能完善，是因为国家这个国企的委托人和国企的被委托关系没有科学的定量分析，企业承包者与国家发包者共享利润关系模糊，有关政策鞭打快牛，朝令夕改，后来政府当了甩手掌柜，不管企业的投资与死活，最后搞得两败俱伤。
（以上资料，主要参考薛暮桥主编、刘国光、吴敬琏副主编的《大中型企业改革：建立现代企业制度》第223～225页，有大量删改）
以上资料，从正反面说明了集权制、放权制和企业自主权制，都是有利有弊的，应当两利权衡取其重，两害比较取其轻。总的来讲，大型国有企业还是应当由中央专控的为好。过度的放权，地方与中央相互挈肘，恶性竞争，重复建设，迟早会影响到社会的整体利益，甚至在某些方面得不偿失。近30年来的国企发展动态表明，中央国有企业做得相对较好，而地方国有企业做得较差，
目前，由于20多年来过度放权、重复建设，我国的产业又进入新一轮的调控之中。汽车、钢铁、氧化铝、水泥、家电、纺织服装等行业产能严重过剩。其中，汽车产能过剩300万辆，钢铁产以过剩1亿多吨。我国财政累计赤字3万多亿元。如果有什么问题的话，企业经营自主权、股份制遗留的问题，有可能比前几次中央放权的问题还要大许多。因为，投资的巨大浪费、大量国企安乐死是最大的损失，这种损失是以数以万亿计的。
中央、地方、国企的权利配置，三方面都需要理性，而不仅仅依赖激情。
根据历史经验教训，铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道五大专控类国有资产，没有什么意外的话，还是以中央企业专权更为妥当，更能发挥区位优势、综合效能。这些资产，本来是跨地区设置的，如果全部放权给地方，或者全部放权给企业，酿成部门封锁、地区封锁，不利于有限资源的最佳配置，同样会造成重复建设、重复浪费。
关于“两权分离”的理论，过去作为企业经营改革的试点，已经告一段落。随着物权法时代的到来，它将会淡出历史。
我国一些资深的物权法学家运用古典物权法理论，公开否定了“所有权与经营权分离”的改革理论，承认企业所有权存在的必要性。但是，关于国有企业到底是属于何种所有权、政府能不能行使所有权，以及两种所有权的关系是什么？这些则没有给予明确的回答。
江平、米健两位物权法学家合著的《罗马法基础》自从1987年出版以来，已经出版了三版。在论及“所有权制度对后世法律的影响时”专门对中国作了这样的注解：
可以指出，上个世纪八十年代中国改革开放初期和以后的一个时期内，法学界所谈论的所有权“权能分离理论”，是一个因经济体制改革和社会政治需要而产生的一个非法理问题，是政策诠释法学的典型例子。这种理论探讨并不具有作为科学的法学价值，因而必然会随着社会发展而销声匿迹。我国发展至今的历史事实已经说明了这点。（江平、米健《罗马法基础（修订第三版）》中国政法大学出版社2004年8月第1版第217页）
上述“权能分离理论”，就是所谓的“所有权与经营权分离”的改革理论，简称“两权分离”。其含义，大概是国家保有国营企业的所有权，而国营企业只负责搞好经营管理权，所有权与经营权适当分离。这种定义，在完全计划经济时期的统包制时是没有多大争议的。完全计划经济时期，是企业的利润统一上交国家，统一由国家安排生产规则，企业的开销全部由国家财政支出。企业实行承包制以后，无论企业经营环境怎样，要向国家上次高额的税款，剩下的资金应当由企业支配。如果企业没有相应的所有权，企业的资金，政府可以全部抽走。但是，国家不负责职工的工资和再投资资金等开支。这样一来，企业当然不干了。当企业与政府争执不下的时候，一些主流经济学家粉墨登场，使出西方经济学的一套所谓“自由经济”、“市场经济”、“现代企业制度”的理论出来，更是令人眼花缭乱。接着，所谓的“产权清晰”论出笼了，他们认为，要使企业产权清晰，就得搞股份制，甚至搞私有制。接着，“抓大放小”的理论又出笼了，成千上万小型企业被人为地一锅端了。
另一位物权法学家孙X忠在《论物权法（修订版）》中也祥细地提到：
“两权分离”的思想在改革的历史上对促进国有企业从纯粹的行政机关附属物转变为“独立自主”的法人发挥了一定的积极作用，但是由于这种理论同样是计划经济的产物，故它不但不能适应我国目前的形势发展，而且在法理上有很大的问题。所以，自从两权分离被我国法律采纳之后，学术界对它进行了多年的探讨，产生的“成果”可以说是汗牛充栋，但是到目前，对“两权”如何分离并没有一种让人信服的观点。
“两权分离”一说在法理上最大的问题是不符合市场经济的交易规则。市场经济条件下任何交易都是权利的转移，商品交易就是所有权的转移。如果坚持国家对企业占有的财产有所有权，而企业只有经营权，那么当一个国有企业从他人手中购买一件物品时，企业本来只拥有经营权，但是他人买到的是所有权。唯一例外的是国有企业之间的交易，其中只发生经营权的转移。这种物上权利时而大时而小、时而是这种权利、时而是那种权利，如同斯芬克斯之迷一样的变换，既违背交易常识又违背法理。故“两权分离”理论在实践中是站不住脚的。
从所有权作为充分的支配权这个物权法的一般规则来看，市场经济条件下的企业，不论是国有企业还是其他企业，都享有着实际的所有权。因为：（1）企业对其占有的全部财产行使的权利，包括公认的所有权的全部权能。而国家未行使对企业具体占有的物的法学意义的支配权。（2）按照现代的投资法律关系建立的企业，国家作为投资人只享有股权，而企业享有法人所有权。这是普遍承认的法律规则。（3）承认企业的法人所有权，也是市场经济的必然要求。因为市场交易，就是所有权的交换。企业在市场上的行为，就是行使所有权的行为。所以，我国国有企业的财产所有权，应当确定为法人所有权。（孙X忠《论物权法（修订版）》法律出版社2008年1月第1版第490～491页）
孙先生根据物权法的相关法理，推导出“两权分离不能成立”的正确结论。但是，他认为“国家作为投资人只享有股权”的结论同样不能成立。物权法第四十五条第二款规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权。”第五十五条规定“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”这就说明，国家出资的企业，国家享有投资所有权，决不仅仅是股份权。股份制是私有制经济的较好形式，而对于国有制来说，意味着国家财产被瓜分，意味着严重的社会不公等西方式的严重弊端。
中央政府、地方政府、国有企业三者之间的权益关系，不能简单地用集权与放权来诠释，也不能简单地用计划经济与市场经济来作为衡量正误优劣程度的标准。1969年诺贝尔经济学奖获得者扬·丁伯根（Jan Tinbergen）精妙地指出“最优体制的选择决定于各行业和社会团体的性质，每个国家或多或少需要集权，因此，最优体制应当是多方位确定的。结论是，最优体制存在于完全的自由市场化与彻底计划经济两个极端之间。”（王振中、李仁贵《诺贝尔经济学家学术传略》广东经济出版社2002年4月第1版第19页）
丁伯根的“最优体制理论”，可以为各个国家政府的集权、放权提供最有力的理论证据。据此，防止人为的走极端和主观盲动主义，更要防止改制过程中国有资产的大量流失。现实中，有许多无良学者完全否定马克思主义政治经济学，完全否定计划经济，兜售极端自由主义理论，利用职权肆意瓜分国有资产，甚至里应外合、里通外国充当经济权贵资本主义的马前卒。
国家改制、企业改制，需要的是理性，不是激情，更不可以折腾、胡闹。
声明：本文为最近原创作品，未经许可，不得转载、刊登。
字数：5742字