解析物权法（49）之五
陈绪国
◎〖集体土地所有权的限制〗
集体土地所有权的限制，指宪法、行政法、民法通则、物权法等法律法规依据社会主义基本制度，统一原则、统一口径、统一步骤实施严格的土地管制目标，重点限制集体土地处分权，严格耕地保护政策，严格控制建设用地使用面积，严格维护农村集体与个人的合法权益。
限制集体土地所有权的目的，在于国家机关主持将有限的土地资源得到统筹规划、合理配置、合理流转、合理利用，以期达到土地集约化、节约化、合理化经营，满足公共利益和经济建设、城市化建设的需要，发挥最大的经济效益和社会效益，防止权利滥用和越权行为，并相对平衡国家土地所有权与集体土地所有权的物权关系，相对平衡集体利益与个人利益的关系。
集体土地所有权的限制，在所有权法定限制性系列中，是最高级别的限制。通过限制甚至剥夺其土地处分权和严格控制建设用地使用权的两大办法，直接将集体的土地所有权压缩在土地占有权、使用权和收益权三个层面上，等同于土地用益物权的性质。集体实质上行使本区域内的土地统辖权，土地的事实占有者行使土地使用权。
土地统辖权，是以农村行政村组为单位，按土地区域进行调剂管理的农村自治产权。其中，包括本村（组）人优先承包、承租、轮租农用土地的使用权，宅基地的优先享用权，建设用地的优先补偿收益权，辅助各级地方政府统一管理、调剂土地的参事权。国家依法保护村民承包农地的经营权和合理开发利用土地的其他各项生产经营自主权。国家依法对于各行政村组、自然村区划内的农耕地、林木地、牧草地、滩涂地、水源地、山地、矿地、荒地和宅基地、自留地、自留山地，以及毗邻的水面、水域的产权或使用权予以确认和保护，放开生产经营自主权，依法合理而高效地利用各种土地资源。
集体土地所有权的限制，是依据宪法规定的要件进行有条件和无条件的限制。有条件限制，是指对于集体及其成员依法拥有土地对象、土地面积、四至范围、作用范围、划拨方式、经营方式、流转方式等基本条件的形式限制，对于集体的统辖权进行形式限制。有条件限制，是依法对于他们依法拥有有土地的占有权、使用权和收益权的相对限制，属于一般性限制。无条件限制，是指对于集体及其成员依法拥有土地的处分权，依法实行实质限制和绝对限制，属于特殊性限制。
古今中外的历史经验充分证明，国家禁止自由买卖土地，是防止农村两极分化、农民流离失所和抑制贫困的最佳药方，是文明社会文明物权的最佳选择。土地稳，农民稳；农民稳，国家稳；国家稳，社会稳。社会主义的土地公有化，能够保障广大农民阶级的根本利益和长远利益，能够保障合理地利用土地资源，使有限的土地资源发挥最大限度的社会效益。
土地所有权限制的主体，是集体组织及其成员，国家对其土地权利的限制。农村集体组织包括乡（镇）集体、村集体和组集体三级行政组织，也包括各级集体组织的经济组织在内。如果事实集体不存在，就以“法定集体”论之。
我国关于集体土地所有权的保护与限制的法律法规，是各种法律法规中数量最多的一种，总量上有100多部。
土地所有权限制的客体，是集体依法名义取得或者事实取得的农村和城市郊区的土地，国家对其土地权利的限制。集体的土地，包括农耕地、林地、山地、草地、荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、滩涂和自留地、自留山、宅基地和其他地种。此处的名义取得，是指集体并不拥有土地，集体成员才拥有土地；此处的事实取得，是指集体事实上拥有土地，集体成员也拥有土地。
□〖集体土地所有权的类别〗
依据1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》，集体的土地有历史遗留得来、归公得来、政策分配和土地调整得来等几大类型。
第19条～25条的规定如下：
1．土地改革时分给农民颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地属农民集体所有。依据第二章属于国家所有的除外。
2．村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际的本集体土地所有权界线确定所有权。
根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。
（1）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；
（2）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；
（3）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。
3．农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为使用者所有；连续使用不满20年的，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级别以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。
4．乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理规定》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：
（1）签订过用地协议（不含租借）；
（2）经县、乡（公社）、村（大队）批准中同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；
（3）通过购买房屋取得的；
（4）原集体企事业单位体制经批准变更的。
1982年国务院《村镇建房用地管理规定》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。
乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。1987年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须经依法处理后再确定所有权。
5．乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。
6．农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。
《确定土地所有权和使用权若干规定》是确认国家、集体土地所有权和土地使用权的部门法，如果集体占有的土地转为国家建设用地，集体无自己的处分权。这些规定，在许多法律法规中有完整的条文。
□〖宪法对于集体土地所有权的限制〗
八二宪法是首次规定集体土地所有权的宪法，由于时代背景不同，关于“集体”、“所有权”的认同度不同，法律效力有所不同。
八二宪法制订时，人民公社、生产大队、生产队没有撤销，即没有撤社建乡，集体所有制组织客观存在。从这一点上讲，八二宪法的法律效力不受影响。
八二宪法制订时，虽然宪法未对所有权的权能作出解释，但《现代汉语辞典》的解释，是仅仅指“占有权”一项权能，这跟民法通则、物权法关于所有权有四项权能是不一样的，甚至相差悬殊。八二宪法如果仅仅指“占有权”一项权能成立，集体的土地所有权仅仅局限于土地的占有权。由于土地所有权的主体—农民集体客观存在，集体的客体—土地占有权客观存在，八二宪法的法律效力取决于这两方面的客观条件。
许多法学家认为，中世纪西欧并没有严谨的土地所有权概念，它通常使用的是“占有”（seisin）一词，“如果直接领主占有那块土地，说他的封君也占有那块土地，而封君的封君也占有那块土地。世袭佃户是占有者，终身佃户也是占有者，甚至短期佃户也是占有者。而在诉讼时，所争的不是谁所有那块土地，而是谁占有那块土地。”（程萍《财产所有权的保护与限制》，中国人民公安大学出版社2006年1月第1版第19页）可见，中世纪法律中的所有（dominium），属于共有，或者是分级占有。八二宪法将土地所有权定位于“占有权”，是不无道理的。因为土地所有权不同任何一种所有权，不存在分级所有权、代位所有权、代理所有权、代码所有权的问题。
按照我国的古代律法，动产被称为“物”、“财”、“财物”或“资财”，不动产则以“产”、“业”或“产业”称之，动产所有权就是物主权、财主权；不动产所有权就是业主权、地主权。古代律法的主物权、从物权是界限分明的，而西方世界的“所有权”到底是什么东西？到底有几项权能？为什么一个国家一个样，甚至一个时期一个样？迄今为止，全世界谁也说不清。
本人经过反复论证，得出结论：任何国家，无论什么制度的国家，无论怎样将“土地所有权”概念变换成什么样子，只有将土地所有权认定为国家所有才是唯一正确的选择。也只有当且唯一当土地所有权为国家所有时，才能理顺各种土地物权关系，才能自圆其说。集体、经济组织或者其他组织和个人，所获得的土地权利，最高形态为土地用益物权。
至于八四年撤社建乡以后，情形发生了很大变化，如果不考虑事实的主体，只考虑法定的主体，只能维持现状，维持名义上的集体和名义上的土地所有权。
宪法对于集体土地所有权的限制，集中在宪法第9条、第10条，主要有以下内容：
1．对于集体土地利用权的限制
宪法第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。” 宪法第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这两个条款，都可以对于集体土地利用权实施限制，以防止权利的滥用或者越权行为的发生。
在后现代社会里，城市化建设、社会化大生产步伐不断加快，对于土地所有权的国有化运作的要求和需求程度越来越高。实现土地资源的集约化、节约化经营、合理化利用，其前提是保证土地所有权的国有化和集权化。土地、矿藏、水流、海洋等自然资源是最宝贵的资源，如果授权不当，如果滥用物权，将是资源配置、利用和流转上的严重失误。
日本学者水本浩在《土地问题与所有权》一文中阐述：土地问题，在不同的历史时代或同一时代的不同历史时期，有着不同的表现形态。从大的分期上看，最值得注意的是二战以来发生的所谓“现代土地问题”。这种问题归结起来不外有二个方面：土地分配与土地利用。土地分配，指因土地分配不当产生的问题；土地利用，指因利用土地不当产生问题，包括土地的低度利用与过度利用。前者如土地的荒芜和破坏，后者如空气污染、水质污染、地壳下沉、住宅缺乏、粮食危机与交通紧张等。这二类土地问题中，以第二类土地问题即因被过度利用所产生的问题最为严峻。
我国自从撤社建乡以来，农村组织涣散，人心浮动，不种田而去城里打工的逐渐增多。加上长期以来化肥、农药、种子、农具、农机涨价，谷贱伤农，许多地方搁荒的土地逐渐多起来，这是土地使用与利用方面出现的新情况新问题。另外，由于乡镇企业、私营企业的篷勃发展，随意排放废水、废液、废气、废渣，污染土地和水源地的不文明生产现象也时有发生，这是土地使用与利用方面出现的另外一个新情况新问题。
禁止侵占土地，也是宪法的一个衡平性、普适性原则。国家机关、国家单位和个人不得侵占集体的土地，集体和集体成员也不得侵占国家的土地，不得相互侵占，拒绝任何单位和个人的任何侵占方式。相比之下，由于土地所有权二元的存在，城市的土地、国家所有的土地，也是容易受侵占、受破坏的资源。其中，里外勾结，以权谋私的腐败现象最为多见。为防止土地资源流失，防止侵占、毁损和破坏土地资源的事件发生，宪法以其最高法律权威，作出了原则性规定。
2．公共利益对于集体土地所有权的限制
公共利益，是大众化、福利化利益，物权法中也是属于最高利益。为了国家的、公共的、大众的、福利的最高利益，国家有权征收、征用单位、集体、个人的动产与不动产，包括土地在内。
应当说，国家依据公共利益的需要，征收、征用单位、集体、个人的动产与不动产包括土地，不是中国的专利，也不是社会主义国家的专利。社会主义国家需要这样做，资本主义国家也需要这样做。如美国《宪法第五修正案》准许联邦政府征用私人财产，但又有两个限制条件，一是征用为了公共目标；二是所有者必须得到公平的补偿。规定征用私人财产的州宪法一般也附加了类似的约束，《联邦宪法修正案》第5条规定：“私有财产如无合理赔偿，不得征用为公用。” （程萍《财产所有权的保护与限制》，中国人民公安大学出版社2006年1月第1版第495页）。法国《人权宣言》第17条规定：“（所有权）非经合理证明为公共需要并履行正当补偿，不得加以剥夺。” （程萍《财产所有权的保护与限制》，中国人民公安大学出版社2006年1月第1版第490页）。这里也是指政府满足两个要件时—满足公共需要和正当补偿时，国家消灭他人的财产所有权的合法性、正当性。
宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是现行宪法的规定。新中国第一部宪法“五四宪法”中也有类似规定。
“公共利益”是先决条件的限制性规定，是对于政府征收、征用土地的行政行为进行第一个约束；“给予补偿”是后续条件的限制性规定，是对于征收、征用土地的行政行为进行第二个约束。与此同时，与之相对应，政府征收、征用土地的过程，是强制性剥夺集体土地所有权的暴烈行为。不过，这种剥夺，不是没收集体的财产，而是进行合理的补偿，以解决农民阶级的基本生活条件。补偿方式，计划经济时期，是政府补偿集体土地的青苗费加一定的土地补偿费，另外由国家安排生产队若干招工名额和城市户口名额，将他们转为国家正式职工。改革开放时期，政府不再安排招工名额和城市户口名额，而是对失地农民加大补偿费和补助费，近几年来，被征地农民的培训、就业、养老保险等事务，也由政府承担下来，随着国家经济的好转、经济社会的发展，农村集体热烈响应政府征地号召，农民群众也基本上表示理解与支持。
为了公共利益，工业化国家都非常重视土地的征收与征用。德国基本法第14条的规定和解释，国家根据对社会所承担的责任，可以对土地所有权采取剥夺措施。这不是“一般限制”，实际上是土地所有权的一种国家的“回归形式”。“剥夺”是一种暴烈的强制性的革命行动，是没有价钱可讲、丝毫也没有商量的余地的。“剥夺”包括回收甚至没收土地占有者的土地，为国家统一调配使用，使土地发挥更大的使用效益。这也可以称之为“个人利益服从国家利益”。
3．对于集体土地处分权的限制
禁止自由买卖土地，这是人类社会总结几千年来的正反两方面血的经验教训，作出的最保守然而是最正确的抉择。无论是商品经济社会、计划经济社会，或者是市场经济社会，最要紧的事务，就是国家必须严格把好土地流转关。尽管买卖土地可以形成泡沫经济，由于自由买卖土地直接导致两极分化，直接导致“朱门酒肉臭，路有冻死骨”，直接导致逼上梁山揭竿而起，那么，国家离彻底崩溃已经为期不远了。
中国历史上有过多次农民起义，秦朝的陈胜、吴广，明代的李自成、清代的洪秀全农民起义队伍，就是几个典型代表。为什么会发生农民起义？这不仅仅是官逼民反的简单问题，而是不合理的土地买卖、土地占有制度造成的恶果。如战国时期，土地买卖为法律所肯定，《汉书·食货志》载：（公元前359年）“用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民事买卖，富者田连阡陌，贫者无立锥之地。”秦孝公死后，商鞅被车裂。秦二世元年（公元前209年），陈胜、吴广在大泽乡发动了农民起义，虽然起义军被叛徒所害，但很快动摇了秦帝国的根基，秦二世三载而亡。
土地自由买卖，土地兼并日益严重，是经济社会的不治之症。东汉末年，宦官和外戚交替执政，皇帝公开卖官聚敛财富，土地兼并日趋严重，广大农民丧失土地，大量流亡。张角在群众中组织太平道、黄巾军，公元134年组织了36万群众发动了“黄巾起义”。
明朝实行卫所制度，建黄册（户口册），鱼鳞册（土地册）。明初规定，无主荒地可听民开垦，以为永业；凡还乡复业者可免税三年。还下令，山东、河南、河北、陕西各处从洪武二十七年（1394年）起，新开荒地，“永不起科”。除垦荒外，明政府又大兴屯田，分为民屯、军屯、商屯。其中，由政府组织民户屯垦者为民屯，军队屯田自养者为军屯，商人雇人在边地屯田者为商屯。军屯和民屯土地总额达八十九万余顷。据《明会典》统计，1393年（洪武二十六年），全国垦田面积为八百五十万七千余顷，比元末增长了四倍，同时为清代（1840年以前）所不及。
明律保护皇帝和皇族、贵戚、宦官占有大量田庄和名目众多的官田。“田多田少，一听民自为而已”（薛永升《唐明律合篇》卷十三上）至英宗天顺七年（1463年）鱼鳞册上只剩下四百余万顷，减少了一半多。实际上耕地并未减少，“非拨给官府，则欺隐于滑民”。据孝宗时统计，皇室、贵族、官僚、宦官所占有的土地，为全国的七分之一。民屯、军屯的土地，都是集体的土地，结果被官僚地主所霸占。
到了明朝末年，这个腐朽透顶的明王朝已经病入膏肓。1629年李自成领导农民起义，推翻了明王朝。
禁止自由买卖土地、圈占土地、吞并土地的思想路线，与自由买卖土地、圈占土地、吞并土地的思想路线，是两条针锋相对的斗争，贯穿于历史的整个过程。总的形势是“先紧后松”，说明了坚持正确的思想路线和方针政策是相当困难的。
古罗马法也有一个典型的封建制度，就是禁止土地之转让。例一，1136年，神圣罗马帝国皇帝罗退尔二世在敕令中指出，许多封臣竞相出售封土，从而拒不履行义务，以致帝国招不起军队，所以，如无封君允许，禁止出售土地。例二，1158年皇帝红胡子腓特烈一世颁布的兰卡里亚约法介绍，意大利的许多大封建主抱怨封臣没有经封君允许即出售、抵押、转移封土，因此要重申未经封君同意不得这样做的命令。为保护封君的利益而禁止擅自转让土地，对封臣来说是一种对财产权的限制。（程萍《财产所有权的保护与限制》，中国人民公安大学出版社2006年1月第1版第43页）。
宪法第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”这种规定，毫无疑问，是完全正确的，是十分必要的。这种条款，是宪法规定的最好、最准确的条款之一。
宪法上述条款，禁止侵占他人土地，是保护土地占有权人的合法权益不受他人的干涉、侵犯、恶意占有、毁损或者破坏，这属于普通规定。其特别规定，就是禁止擅自买卖土地，禁止非法转让土地，这实质上是一个问题强调了再强调。这是此条款的重中之重。
宪法此条款，首要目的或者首要意义，就是维护国家政治统治的需要，是为了国家的长治久安，为了人民安居乐业，为了防止土地的自由买卖而导致资本利益集团霸占、圈占、吞并穷人的土地，防止穷人流离失所，防止经济社会动荡不安，总之，是为了国家的人民的根本的、长远的利益，而进行科学设计、科学规定。次要目的，就是要让集体名义的土地所有权恰到好处，集体及其全体成员依靠辛勤劳动获得土地作业的占有权、使用权和收益权，这是完全许可的，也是完全正当的。如果集体也可以自由买卖土地，那后果将是不堪设想的。前车之鉴，后师之师嘛。
说至此，冷静地想一想，如果没有土地所有权二元化的规定，如果是城乡统一为土地国有化，如果全国城乡的土地达到完全的土地所有权专属国有化的水准，宪法的这一条款的法律效力肯定会更好，全国土地物权的秩序也就井然有序了。土地所有权理顺了，权力寻租的空间小了，农民群众所得利益就大了，城市居民和农村居民就都皆大欢喜了。
□〖行政法对于集体土地所有权的限制〗
法律对于集体土地所有权的限制，主要集中于行政法之中，名目繁多，不一而足。之所以酝酿成这种繁荣昌盛的景象，就是因为我国存在土地所有权城乡二元化倾向。土地所有权二元化的法律框架下，使得土地的物权相当的复杂，相当的难解难分。为了解开一个又一个疙瘩，有关部门不得不付出很多的精力来解剖它，试图厘清它。
以中国法制出版社出版的《土地法律小全书》为例，收录的法律法规类型有：一般规定的37部，规划与耕地保护的24部，土地权利与登记的49部，土地利用的91部，土地监察与法律责任的19部，合计220部。收录的是
行政法对于集体土地所有权的限制，概要地讲，大概有以下一些：
1．守业的限制
对于农村各种地种，基本局限于“大农业”的框架范围内，规定了专地专用、一地一用的政策。这实际上是“政策红线图”，让农民们敬业、守业。如《基本农田保护条例》（1998年）、《关于基本农田保护中有关问题的整改意见的通知》（2004年）、《退耕还林条例》（2002年）、《土地复垦规定》（1988年）、《耕地占补平衡考核方法》（2006年）等行政法，大致情形是如此。
2．拓业的限制
农村专地专用、一地一用政策确定以后，农用土地改作其他用途怎么办？全国耕地面积本来就不足，不能将农村土地都作为建设用地来对待吧？那么，先来个合计合计，规划规划，对于农业用地用于别的用途，设置一下限制的条件。如《中共中央国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目的通知》（1998年）、《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》（1999年）、《国务院办公厅关于严禁开发区和城镇建设占有耕地撂荒的通知》（1992年）、《中共中央国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（1986年）等政策和行政法规，就是属于拓业的限制。
其实，我国实施土地有偿使用政策以后，土地利用与统筹规划的矛盾越来越尖锐。我们现在常常说“18亿亩耕地红线”，是指到2010年，全国耕地保有量应不低于18亿亩。但《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》（1999年）中的规定是：2000年，耕地总面积保持在12933万公顷（19.40亿亩）以上，2010年，耕地总面积保持在12801万公顷（19.20亿亩）以上，其中基本农田面积10856万公顷（16.28亿亩）以上，占现有耕地总面积的83.5%。造成这种被动局面，是因为各地政府地方主义作怪，“吃饭靠财政，发展靠土地”成为地方政府的信条，违法批地、用地的局面难以克制，不得已而改为“18亿亩耕地红线”。
农地拓业的限制，不光是对于地方政府的限制，对于集体行使土地所有权也是一种强制性限制。即使是2010年以后，无论房地产业多么红火，地区经济发展有多么快速，土地的规划和保护耕地的政策是不会停止的。
3．建设用地专项限制
土地规划和建设用地的审批权，都不在于集体，而在于县级以上政府机构。以政府的审批权代替集体的处分权，并不是不尊严集体的所有权，而是迫不得已而为之。事实证明，也只有政府作出的宏观调控决策，才是最可靠的决策。政府以“公共利益”的名义来征收集体的土地，也是合理合情的限制方法。
回顾当初立法过程，法律授予集体的土地所有权，可能只是一个占有权，不包括处分权。既然如此，政府代替集体来处分土地，还是有一定依据的。当然，社会主义国家仍然要坚持“集体服从国家”这一利益分配原则。修改行政法关于集体土地所有权的内容，是要等待修改宪法完成以后才能进行。
《土地法律小全书》中土地利用部分，基本上是关于建设用地的行政规定，这种规定的生效，只能是在限制集体土地所有权的基础上进行。主要立法宗旨，是要让集体减权，让国家加权。
土地开发利用，包括农业用地的开发利用和建设用地的开发利用，重点是建设用地的开发利用。建设用地的开发利用方面，包括集体内部的开发利用、国家征收的开发利用、中外合资企业的开发利用等三大块。所有这些，都是依据宪法的基本精神进行具体规定的。这样的行政法，总量超过100部。
法律法规关于建设用地的权限，通用性权限是“建设用地使用权”，这个概念应当说是正确的，并且是容易理解的。如果使用“建设用地所有权”，那就错上加错了。
与“建设用地使用权”相对应，房屋主人的称呼是“业主”，其物权是“业主权”，证件是“房产证”，这些概念本来是中国货，本来比“土地所有权”这种泊来品强得多，这是没有错的。
4．土地监察的限制
全国土地权属混乱，土地违法案件有增无减，土地管理很难，促使中央作出决定，成立专门的执法机构来进行监理、纠察，并制订专门的行政法来统一执行。这种机构和这种法规，所针对的是地方政府的行政行为和集体行使土地所有权的行为，是进行全天候、全过程、全方位的监察。
论法的效力，别小看多是一些部门法，有些法完全可以与侵权责任法、刑法、刑法司法解释的效力几乎相当。
为了加强土地管理，惩治腐败，惩治土地违法乱纪活动，为了解决国土资源部门有职无权的尴尬局面，国务院办公厅于
2006年是个“土地管理年”，中央发出了“土地保卫战”的号令，用铁腕治乱、治腐、治官、治集体。国土资源部和国家土地督察总局，及时发布土地违法信息，经常向各地吹风、打气。
国土资源部还利用卫星地面站接收各地的土地变动情况，运用高科技手段来监控全国，收到了相当可观的效果。
□〖刑法司法的限制〗
对于侵占土地、破坏土地资源等违法犯罪行为的处置，行政处罚是主要手段，刑罚是辅助手段。基本形式是由松到紧，由宽到严。
土地的违法案件是多形式多因果的。其中，污染土地案件，以无过错无故意推定；违法审批土地案件，以行政事实和土地破坏程度推定；违法圈占、侵占、使用土地案件，以事实和经济损失推定。所有土地违法案件，都可以参照刑法的有关规定进行裁量。
由于破坏林业资源的案件比较突出，引起有关部门高度重视，最高法院审判委员会于
以上的罪名，是恶意占用林地罪。对于以上条款，有的人可能不理解。殊不知，林地资源，就是生态资源，是维护动物、植物、水土保持、气候平衡、氧气制造等自然生态的重要资源。因此，破坏林地资源，就是破坏生态资源，不光是对于其他地方的农业生产产生不良影响，而且对于人类生活产生不良影响。
以上条款，是对于集体或者集体成员滥用权利的特别严格的限制。国家授予集体土地所有权，如果他们使用不正当，不合法，甚至犯罪，就会绳之以法。
关于法律对于集体土地所有权的限制，除了以上几种形式以外，还有民法、物权法的限制。关于民法、物权法的限制，前面已经陆续地涉及了一些，后面还会逐渐分析。本文不再赘述。
相关链接：
价值中国陈绪国《0888解放地奴宣言》；价值中国网陈绪国《论土地所有权国有化新原理与物权法律实务》。
《当代物权法百科全书小辞典4·国家法人基本物权》；《当代物权法百科全书小辞典24·国家专属所有权》；《当代物权法百科全书小辞典27·国家法人》。
《当代物权法百科全书小辞典6·土地所有权》；《当代物权法百科全书小辞典8·土地所有权国有化》；《当代物权法百科全书小辞典9·土地所有权的三大定理》；《当代物权法百科全书小辞典9·土地所有权的三大定律》；《当代物权法百科全书小辞典13·地产所有权》；《当代物权法百科全书小辞典14·土地利用权》；《当代物权法百科全书小辞典18·土地所有权国有制的十大基本原理》；《当代物权法百科全书小辞典19·土地改革土地战争与秘密武器》；《当代物权法百科全书小辞典20·人民公社土地公有制》。
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