教育发展，路在何方？

李秉中

    日前，笔者浏览孙复初老师的博文，他很担心我国制定《国家中长期教育改革和发展纲要》“会一阵锣鼓走过场”。并预见,“几年以后，教育领域种种问题，如，负担过重，乱收费，腐败盛行……，所有这一切都依然如故，甚至愈演愈烈。”“我作为一名在教育领域工作近50年的老教师，心情和广大教师、家长一样，天天盼着教育改革，真如大旱之年盼甘霖。但也担心这个教改规划是雷声大，雨点小，甚至滴雨不下，空欢喜一场。”

    笔者进而联想到我国具有历史经典意义的数个中共中央、国务院的文件，一是1985年的《关于教育体制改革的决定》，提出“必须从教育体制入手，有系统地进行改革”，被认为是我国教育发展史上的一个重要里程碑；二是1993年的《中国教育改革和发展纲要》，历经五年，研讨小组听取各界学者近千人的意见，政治局常委4次讨论，政治局全体会议2次讨论，国务院常务会和办公会5次讨论，《纲要》指出“必须坚持把教育摆在优先发展的战略地位”，“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”，这份文件被认为“开启了中国教育改革与发展的一个新的历史时代”。三是1999年国务院发布了《面向21世纪教育振兴行动计划的通知》。四是我国两届党中央国务院分别提出了“科教兴国”和“人才强国”战略并设计了实施蓝图。

    如今，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制定，再次煞费苦心。动员了大量的党政机关、科研院所、高校学者及学术团体，并在网上广泛征求意见。已形成的文字表述，在两个全国有代表性的核心刊物上，《教育研究》3期和《中国教育学刊》5期，分别刊登了60条建议和32条建议。笔者逐字逐句研读，立意之高，概括之全，方向之准，笔法之精，超过以往文件。但我仍然感到孙老师讲出的担忧很有道理，建议中分析教育所存在的问题是国人有目共睹的，关键在于“怎么解决”？对于关键性问题的解决建议，基本上还是属于“要干什么”，具体可行的实施路径还是一头雾水。正确的“放之四海而皆准”的语言，依然在“重复着昨天的故事”。

    解决我国中小学存在的问题，可谓当务之急。梳理一下，大概有拨足教育经费、减缓差别均衡配置资源、消解条子择校公平招生、干部教师优进劣退、学校科学考评、课业负担减轻、素质教育推进、杜绝有偿家教、清理自立项目收费等问题。

   一、      教育经费的拨足

    2008年我国GDP30万亿，按4%应达到1.2万亿，实际上8937.91亿，差了三千多亿。按国家规定九年前就应达到的比例，依然少了四分之一，什么原因？是党和国家领导不重视，还是财政系统不会算账？都不是，我们的机制出了问题！去年全国财政支出62427.03亿，其中中央财政支出36319.9亿中，教育经费1598.54亿，只占4.4%，比全国平均比例14.3%少了近10个百分点。须知，这还是在比上年增长了48.5%的基础上的数字。在全部中央财政支出中，有63%达22945.61亿用于地方上转移支付和税收返还，但教育上只有1106.89亿（义务教育转移支付269.36亿，债务化解150亿，专项转移支付教育687.53亿），占中央转移地方总支出的4.8%。而同期省市县三级地方财政支出扣除中央财政转支和返还后，在支出的26107.13亿中，7339.37亿元教育经费要占到28%以上。

    问题出在哪了呢？出在“分级办学分级管理（被通俗地理解为“分级支出”）”的定义上。长期以来，我们一直认为基础教育是地方性事物，所以理应由地方负责。那么，中央负责部属高校，省级负责省属高校，地市一级也只负责管理部分高中阶段教育，绝大部分的基础教育几乎全部在县一级。我国县一级政权在份量上是最重的，而实际财力收入又是最弱的，几乎就等于神经的末梢。随着国家总财力的大幅度增长，靠末梢财政体制怎么能实现总比例的上扬呢？

    我们在世界范围内可以借鉴的有几个模式。联邦制的美国三级政府各有各的财税法律，公共服务项目教育、卫生、道路主要由州和地方政府负担。但他们联邦财政转移支付的具体实施体现了均等化意图，主要用于健康、教育和福利方面。日本政府间的事权与职责划分很明确，中央负责承担涉及全国的重大事物，地方政府负责承担国家事务的具体管理，他们还通过地方交付税制度，调整了地方政府间的财力差别，中央财政还直接支付了半数的全国教师工资和校舍改造。德国《基本法》规定：“国家必须保持各地区人民生活条件的一致性。”“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦负责。澳大利亚确定全国人均支出和收入标准，然后计算合理的人均收支定额，根据公式拨款，教育被划分为属于联邦政府的职责。

    我国分税制改革之后出现的“事权下移，财权上收”现象，使得县一级财政捉襟见肘，尤其是在国家要求教师比较公务员实际收入实行绩效工资后，尤显困境。我一直认为，首先应把义务教育划分为国家事务，制定教师工资、校舍建设、公用经费国家标准，在此基础上允许出台地方标准。然后再根据事项支出的可能性，按事项包干到底，国家支出项目中最值得思考的就是全国性的教师待遇，否则，发达地区与中西部虽然都是国家义务阶段的教师，差距达到10倍左右，而且趋势越来越大，教育均衡发展如果只能在县域内实施，未来县域内的儿童少年不管是成才的还是犯罪的，却都是要跨区域的。如果任由富有灵魂教育的师资差距扩大，未来中国是不可想象的！

    就按2008年为例，如果中央财政支出部分中，不是按上年基数做参照，而是达到全国平均支出14.3%的比例，也将达到5194亿的教育投入，扣除1598.5亿，净增3595亿元，不就超过了4%的投入目标吗。所以，重新划分中央与地方的事权，根据事权明确支出责任，才是制定《规划》的核心之一。

二、      公平招生阳光录取

    有人会问：“难道现在的招生不公平不阳光吗？”谁都知道，公平与阳光招生是国家的要求，但在具体执行中，因为没有一个信息对称的服务体系，“唯一性”权利政府的社会，势必出现一些“可意会不可言传”的个人成本，帮助办事的即使不接受礼物，家长所付出的看不见的成本和焦虑，也是当今家家感到头疼的头等大事。我看了央视6月23日“聚焦北京小升初”，主持人对于京城的招生用了“无奈、愤怒”的字样，不知我国教育领域的局长、校长何感？我当了贵阳教育局长八年，深知其中之苦！平时365天求“大哥单位公事”，就这六天人家求咱们“私事”，而且是要命的最大的事，怎能不办？办了能说公平吗？国家法律和教育部文件规定了无比正确的“均衡发展”“就近入学”，问题是远水解不了近渴，现如今这“公办优质资源”人人都可享受，怎么摆平？

    贵阳市2006年开始探讨高中招生网并向南宁学习，2007年城区中考生在报名点“自由选校，自然录取”，信息充分公开，录取完全透明。2008年做到四城区考生在互联网上报名录取，并在年底通过了教育部科技成果鉴定。2009年实现了全市各区市县全部网上录取。以往中考招生时，家长很茫然也很为难，不管孩子考多少分都得想方设法托关系找门子。还有的分头托人，不仅浪费了人力也浪费了招生指标。现在，每一个学生都有权任意选报、改报学校，孩子和家长也都会因此积极研究各所高中学校办学状况，并且不用再为有人“走后门”而感到不公。

    网上实时录取的另一大效果，就是让那些过去学生不愿去的高中学校燃起了希望。以往，这类学校招生完毕，开学时能来报到的有一多半就不错，办学十分困难。现在志愿、选校都是学生自己定，而且网上录取后，哪所学校都加、减不了学生，因此这些学校的生源就稳定住了。此外，贵阳市教育局从今年起还进行了各高中校的“入出口评估”并向社会公布，即每所学校三年前所收学生的分数与今年学生毕业的结果对应值之比较。以此引导家长和学生：选学校不要光看它“名气”的大小，更要看它对孩子“加工能力”的大小。虽然时间还短，社会接受的程度还不够高，但这一作法给正在上升势头中的学校带来了信心。

   我们贵阳市确实做到了： 公办的热点学校一个“条子生”都不能办，一般的学校也用不着托人，来找我们的关系都引到了民办方向，我们坚持搞这项创新改革就是希望建设公平、公正的制度环境，不能让个人拥有的权力过大，而是“要给无权的人以权力”。把制度规范起来，大家都照章办事，有权的人就不用为权而烦恼了。

    贵阳中招的六天里，网上访问量达到381107台电脑，浏览量3488614人次，有16个国家和地区，仅国内就达到265个城市。这足以说明人们对于互联网实现阳光录取的倾向，尤其是高校招生，互联网时代仍然在报志愿方式录取，虽然实行了平行志愿，仍然没有还给老百姓“自由选择”，实在让人无奈，“我不是不愿意报名北大清华，但信息不对称，这个赌注那里敢下？”这样一个家家百姓关注，人人向往自由的重大事情，践行科学发展观的年度，为什么没有引起《规划》的关注呢？

三、      教育管理成本的有效性

    没有互联网的时候，信息无法对称。检查一所学校和一个区域的教育水平，凭上级权威部门的认定，上级检查一是乘机驱车，二是送往迎来，三是感情投入。“印象分”使得再专业的行家，也有“看走眼”或“以偏概全”的时候，即使再正直的校长和老师也会为了“荣誉而战”，势必花费若干心血“做秀”。更为严重的是，制定标准时明明知道三年的初中辍学率肯定超过3%，但又不能定得太离谱，而基层面对现实又不能不搞点数字游戏，上级来检查人员又不能不“防”。

    贵阳市2006年立项，请北师大京师励耘教育有限公司研制开发“市民受教育信息管理系统”，2007年通过教育部科技成果鉴定，2008年在此基础上研发“两基”验收管理系统，张三、李四、二麻子“流转退”数据清楚，各校校园和管理一目了然。今年计划增加高中的数据平台，包括学籍、中考入学成绩、平时表现、高考素质的对比等等。

    互联网可以做到全国基础教育连接，这样将有效节省大量的人力物力，数据自动生成，各地比较也有利于比学赶超和借鉴，更有用的是流动人口的管理。否则，凭什么来考察一个县域的流失，即使同一个初中生，从一个省到另一个省读书，接受义务教育就应视为完成同样国家规定义务。如果没有互联网，只能依靠转学证明，转入的学校如果不提供证明能算流失吗？其责任是甲地作假还是乙地不履行义务，乙地增加了投入和工作量，有没有这方面的积极性？

   《规划》之所以称为“中长期”，是指从2010年到2020年，这样一个信息化、全球化的社会，是否可以看到这样一个教育网络管理的具体实施呢？

四、      减轻课业负担和素质教育、制止“择校”和“有偿家教”“乱收费”

    中小学生没有课业是不行的，但课业成了负担而且过重，必然适得其反！有哪一个孩子天性就不爱读书？我看极少。但在我们的教育制度下，老师们教的这些原本好奇好问的孩子不爱学习了，我们的教育也太悲哀了！有哪一个家庭不愿意让孩子全面地顺应天性的发展的？有哪一所学校不愿意用点时间搞活动？但你不这样做就没戏！问题出在哪里呢？

    实事求是地说，我国还没有达到社会的精英踊跃来当老师的程度，讲什么内容？怎么表述？在什么状态下讲到什么程度？不同的老师确实能带出不同的学生。为什么择校？择的不是漂亮的校舍环境，主要是择老师和择同伴。有名气的学校，因为信息不对称，社会上主要看中高考的绝对数，没有一个入出口的科学评价，甚至有许多家长天真地认为，“只要进了这所学校，考大学不是十拿九稳也是十有八九。”其实，有相当部分的好学校之所以有高的升学率，一是靠生源，二是靠时间，三是靠“排队”，四是家长花高价请名师补课。这四条有哪一条与择校有关呢？倒是导致了教风“腐败”，越是名师越是班级授课搬到家里，花了大价钱搞的孩子依然是没有针对性的集体授课，课业负担更重，还有什么创新精神和实践能力可谈呢？如果一个孩子在横向的班级年级比较中，总是被人看不起，出现两种情况：一种是提不起精神，在今后的生活道路上常常有一个“我不如人”的心理暗示；第二种如果是具有反抗精神的孩子，课堂与社会都采取“英雄主义行为”证明自己的价值。这两种无论“心理孬种”还是“过激行为”，都是家庭和社会的悲哀。

   《规划》应设计两个模式，一个是经过贵阳全市实行并得到社会认可的“中高考三年入出口”公开比较制度，把真实情况如数公布给老百姓，是是非非让社会去比较，家长们比较来比较去，就明白了“没必要花高价买过重的负担”，“没必要托了人情让自己孩子去当陪读”。另一个就是运用互联网，构建自助餐式的中小学生学习网。

    这个思考当我2008年5月10日在中央教科所吉林松原召开的“学业成就评价”会议上提出来时，许多人关心，去年开始由北京师范大学京师励耘有限公司刻意打造。目前基本框架已经搭建完毕，小学三年级以上及初高中语数外理化十三个学科，已经可以分析诊断出，孩子这道题不会做，哪出了问题？然后分解老师的解题智慧，做成动漫和视频。为了保持与时俱进，任何区域的教师都可以提供自己的智慧，获得署名权并按点击率获得报酬。无论你是哪个年级什么学科什么知识点，都能获得有针对性地解疑。当孩子学一点就成功一点，学了即时就豁然开朗，不就节省了大量的时间吗？有了时间不才可以全面地发展素质教育吗？全国性的优秀老师纷纷提供自己的教学智慧，家长可以花少量的上网费，就享受了优秀的教师资源，还用家教和择校吗？收费一旦没有了市场，还用制止吗？也有人担心这样孩子会常常上网，试想一个学生不断地获得学习成功的奖励，也自然会对于乌七八糟东西进行自觉抵制的。目前京师励耘公司的团队经过紧张努力，学习诊断的深度挖掘已有了眉目，现在需要对数十万题目筛选，碎片化并征集解题方案，赋之制作并进入试验。

    奥苏伯尔有句名言：“如果我不得不把全部教育心理学还原为一条原理的话，我将会说，影响学习的唯一的、最重要的因素是学习者已经知道了什么？”我由此联想到当代中国教育甚至世界教育的课堂教学，完成的只是规定的任务，有几个老师实际的考虑每个学生课前已经知道了什么，知识盲点的“卡壳”在何处，我应该讲什么，哪些讲到学生思维之处“戛然而止”呢？进而联想到斯金纳上个世纪五、六十年代风靡全世界的“程序教学”，其思维不是不先进，但没有互联网支撑、机械传动教学机器受纸带容量限制，也不具备针对性地呈现认知、更因为强调步步为营的台阶而没有个性需求，所以销声匿迹。而如今，时代的发展使得这个设想呼之欲出，我丝毫不怀疑其成功性！

    建议《规划》不必洋洋洒洒，追求全而又全，只解决几个关键问题即可。也不必说出一大堆理论，专家要到“田野”中间来，根据老百姓的实际需求，寻求具体的实践操作模式。当我国的基础教育解决了上述几个问题的时候，“优先发展”“人才强国”才落到了实处，老百姓子女教育也只有运用互联网，才能享受到人人可以享受到的优质资源，当教师待遇真正有全国标准并由国家整体设计支出的时候，适合当老师的精英群体才会踊跃报名，站在讲台上的才能经过科学挑选。教育公正问题，是谁的公正？什么内容的公正？怎样的公正？才能有一个较好的答案，才是教育领域真正科学的发展！

    教育《规划》，路在脚下。运用现代信息技术手段，逐次完成管理方式、招生方式、学习方式的变革，管理不出门，上学不求人，学生缺啥学啥，自助瞄准！同时，期待国家重新划分基础教育事权，根据事权决定四级财政支出责任。