住房保障是社会保障的重要组成部分，也是各国普遍采用的一项公共政策，目的在于保障社会成员的基本人权、维护社会稳定和促进社会公平。从我国看，现阶段在农村实行的宅基地政策，是城乡二元结构下一种比较现实、比较有效的住房保障形式；而在城镇，现行以商品房为主体的住房供应体系，还不能满足广大中低收入阶层的需求，而政府提供的保障性住房所占份额又太小。因此，完善住房保障体系的重点在城镇，迫切需要加大改革和制度建设力度。

　　一、城镇住房保障体系运行现状

　　我国城镇现行的是以住房公积金、经济适用住房和廉租住房三项制度为主体框架的住房保障体系。

　　（一）住房公积金。是指国家机关、各类企业事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金是社会受益面最大的住房保障制度，几乎所有的工薪阶层都可以通过该制度受益。我国自1991年开始推行住房公积金制度，2002年国务院修订发布了《住房公积金管理条例》。根据住房和城乡建设部公布的“2008年全国住房公积金缴存使用情况”显示：年末住房公积金缴存总额约为2.1万亿元，实际缴存职工人数为7745万人，全年累计为961.2万户职工家庭发放公积金房贷款约1.1万亿元，公积金贷款余额为6094亿元。这说明，住房公积金制度运行总体上是成功的，取得了明显成效。但也有一些问题：一是覆盖面较低，融资渠道狭窄，仍有相当一部分职工未享受到住房公积金的成果。二是资金沉淀比较严重，投资渠道单一，仅限于对国债的投资，难以获得较高的资本增值。三是住房公积金的内控制度、风险防范机制不够健全，违规发放贷款、挤占挪用资金的行为仍然存在。

　　（二）经济适用住房。也简称经济适用房，是指政府扶持的、适合中低收入家庭承受能力、具有社会保障性质的商品房。经济适用住房具有零地价、微利性和低税费三大属性，即用地由国家划拨，利润率要求控制在3%以内，各项税费也给予减免。类型主要包括平价房、安居房、解困房等。作为一种“政策房”，经济适用住房在档次、面积以及购房者收入水平上都有一定的限制。经济适用住房制度并非我国独创，在西欧、北美、日本等一些国家也都有实行。例如，新加坡80%的人都住进了政府建设的“组屋”，一般工薪阶层2~3年就可买一套住房。我国从1998年开始推行经济适用住房，近年来建设步伐有所加快，2008年全国经济适用房竣工面积6000多万平方米（如果以每套60平方米计算，约提供100万套住房）。据有关调查，目前全国经济适用住房占城镇住房供应总量的比例约5%。经济适用住房制度运行十多年来，尽管存在一些不足与缺陷，但确实为一部分中低收入家庭解决了住房问题，成效是明显的。最近，社会上对经济适用住房议论颇多，有人建议取消这项制度。但应当看到，经济适用住房建设和销售中出现的“粥少僧多”、“倒号”、“大户型”、“嫌贫爱富”、“暗箱操作”等现象和问题，根本上说不是制度设计的问题，而是管理不到位的问题。深圳市的经济适用住房制度运行就比较好，政府全程管理监督，基本做到了公开、透明、公正，社会反映良好。

　　（三）廉租住房。也简称廉租房，是指政府以实物配租或租金补贴的方式，向城镇最低收入且住房困难的家庭提供的、具有社会保障性质的住房。这是一种非市场化的住房保障方式。1998年我国提出建立廉租住房制度。2004年发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房的保障方式突出以发放住房租赁补贴为主、实物配租和租金核减为辅；享受廉租住房的家庭人均住房保障面积标准，原则上不超过当地人均住房面积的60%。截至2007年底，全国所有城市及90%以上的县城都出台了建立廉租住房制度的文件，但只有约80万户家庭获得廉租住房保障，而全国城镇低保住房困难户达400万户，加上其他低收入住房困难家庭，总计约有1000万户需要廉租住房的困难家庭。据有关调查，目前全国廉租住房占城镇住房供应总量的比例不足1%。廉租住房建设面临的最大问题，是没有稳定的资金来源渠道，建设步伐缓慢，供应量严重不足，使这项制度呈现出一种“盆景”效应——听起来、看起来很好，但适用范围太窄。从其他国家和地区的经验来看，实物廉租住房仍然是住房保障的重要甚至主要形式。如在美国，凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者，即可以申请住房补贴；或住房支出超过家庭收入30%时，即被认定为过度消费负担，政府就要进行补贴。在法国，政府规定人口超过5万人的所有市镇都必须保有20%以上的廉租住房，而在一些移民聚居的市镇廉租住房通常会达到30%以上。在新加坡，有6万户居民住在政府提供的廉租住房内，约占全部家庭的8.6%。在我国香港，特区政府累计建造廉租住房65万套，约占全港住房总量的35.6%以上；政府还规定，所有租户每两年都要向政府申报家庭经济状况，如果租户购买了私人物业，必须马上将公屋还给政府。而在德国、日本等国家，目前住房保障的主要方式，是对那些低收入家庭通过发放一定的租金补贴来解决他们的住房困难。

　　二、完善城镇住房保障体系的建议

　　总的看，我国城镇以公积金、经济适用住房和廉租住房这“三驾马车”为主体的制度框架本身是没有问题的，应当继续坚持并不断完善。当前突出问题是，三项制度的覆盖面都明显偏小，特别是经济适用住房和廉租住房的受益面太窄，管理又很不规范，使一些符合条件的中低收入家庭不能得到有效保障。

　　完善城镇住房保障体系的总体思路是：加大经济适用住房和廉租住房的投资建设力度，力争到2020年，使经济适用住房占城镇住房供应总量的比例达到20%左右、廉租住房占比达到10%左右；要进一步完善住房公积金制度，改革经济适用住房管理和使用办法；廉租住房以实物承租为主，实行与家庭收入挂钩的固定比例（可考虑占家庭收入的1/4，即25%左右）弹性房租，慎用住房补贴办法。让政府提供的保障性住房供应占比达到30%左右，是建立健全城镇多元化住房供应体系的关键，不但对于保障中低收入家庭住房、改善民生、维护社会和谐稳定具有重要意义，而且将对平抑房地产价格、促进房地产市场健康发展产生积极的重大影响。建议：

　　第一，把廉租住房建设摆在住房保障体系的首位，用10年左右的时间使廉租住房占城镇住房供应总量的比例达到10%左右、覆盖约20%的城镇居民家庭。为什么要突出廉租住房？这个问题一句话就可以说清楚：只要有可能，人们会去购买10套住房；但只要有适当的租金负担存在，人们决不会多余去租第2套住房。廉租住房最大的好处就是，个人不会“多吃多占”，政府也不会去填“无底洞”。虽然有个动态波动的问题，但一个社会沉淀下来的既买不起商品房、又买不起经济适用房的困难家庭却是一个大致稳定的数量，而且毕竟是少数。

　　完善廉租住房制度，要重点解决好七个问题：一是廉租住房的建设标准，目前可按40~70平方米设计不同户型，该标准随着经济社会发展可调整。二是建设资金来源，由政府财政负担，主要从地方政府拍卖土地使用权的收益中支出，也可以通过住房公积金中支出。可规定，城市政府从土地出让金中提取不低于20％的专项资金用于建设廉租住房。三是提供方式，可由政府组建非营利性机构直接投资建设，也可由政府通过购买服务来获得（如委托开发商开发），还可以通过更改经济适用住房用途或利用闲置的二手公房等来提供。四是合理确定廉租住房的适用范围。廉租住房主要覆盖城镇低收入家庭，覆盖面不宜超过城镇人口的20％。设计廉租住房供应占比为10%，依据即在此，大致对应于城镇人口的20%左右。这里的换算关系是，廉租住房人均标准大体相当于城镇居民平均住房标准的1/2。五是廉租房以实物承租为主，实行与家庭收入按比例挂钩的、固定比例的弹性房租制度。这是国外的通行做法。如英国，公房租金按承租户家庭收入20％左右的固定比例收缴，约占成本租金费用的一半，家庭收入越高，租金总额越高；加拿大该比例为25％左右，新加坡为4％～15％。借鉴国际经验并结合国情，我国城镇廉租住房可按家庭收入1/4（即25%左右）的固定比例收缴。这样，即使同一套廉租住房，不同家庭收入承租户实际缴纳的租金也是不同的，收入越高房租负担越重。这既可以减轻特别困难家庭的房租负担，又可以防止高收入阶层滥用廉租住房公共资源，可谓“一箭双雕”。六是加强对廉租住房承租和使用的管理。完善对廉租住房的分配和监控机制，严格审查承租户条件等。这是个纯技术性问题，只要出于公心，不难把那些住房确有困难和最有需求的家庭找出来。如果有人采取不正当手段诈欺性取得廉租住房的承租权，要追究其刑事责任。七是完善廉租住房退出机制。一旦承租户的家庭收入增加、不在廉租住房条件之列，必须退出廉租住房保障范围。

　　为什么我国廉租住房要慎用住房补贴方式呢？从国际上看，各国政府的住房保障方式大体可分为两种：“砖头补贴”和“人头补贴”。“砖头补贴”也称供给补贴，是政府直接提供公共住房建设或为建设者提供资助。具体又分两种做法：一是政府直接建造大量低租金公房供住房困难户、低收入户居住，国外一般称为公共住房(public houses)，相当于我国的实物廉租住房。二是政府有条件地向建造低收入家庭出租住房的房地产企业或各种非营利组织提供财政补贴。例如上世纪60年代，美国开始鼓励私营开发商为低收入人群建造住房，为此颁布了“低于市场水平利率”的贷款计划。我国的经济适用住房与此类似，主要通过减免土地出让金和税费加以扶持。“人头补贴”即需求补贴，是政府向住房需求者提供补贴以提高中低收入群体的住房支付能力。一般也有两种做法：一为直接补贴，即为低收入承租户或提供低租金住房的房主提供现金补贴。二为间接补贴，即通过减免税收或贴息来补贴购房自住者。例如，加拿大在上世纪六、七十年代，为帮助低收入家庭购房置业，允许采用低于市场利率的贷款利率为低收入家庭购房置业提供贷款。应该看到，多数国家的住房保障方式都经历了从“砖头补贴”为主向“人头补贴”为主的转变，主要原因是市场上住房供给充分、政府控制的土地等公共资源有限，以及基于效率的考虑。但我国国情与西方国家有很大不同。实行“人头补贴”有个先决条件，就是住房供应多元化，政府、开发商、单位、个人都可以建房；而住房供应多元化也有个先决条件，就是土地私有化。我国城镇土地属于国有，政府控制着土地这个核心资源；房地产市场存在所谓“市场失灵”问题，开发商不愿意提供低售价、低租金的住房，又部允许单位集资建房、个人自建房。可以推断，如果供低收入群体租、购的低端住房供给严重不足的问题解决不好，“人头补贴”实际上于事无补，政府给的那点补贴，从开发商那里该买不起房的还是买不起、该租不到的还是租不到，补来补去，钱最后进了开发商的口袋，事却办不好。

　　第二，改革经济适用住房的管理和使用制度，关键是实行体制内“封闭运行”，不与普通商品房租售市场对接。政策措施方面，一要进一步扩大经济适用住房的规模，期望用10年左右的时间，使经济适用住房占城镇住房供应总量的比例达到20%左右、覆盖约30%的城镇居民家庭。换算关系是，经济适用住房人均标准大体相当于城镇居民平均住房标准的3/4。这样一来，廉租住房和经济适用住房总计应当覆盖城镇1/2以上的家庭。人不能住在大街上，城镇居民又不能自建住房或靠单位建房，住房要么是由政府提供、要么由开发商提供。对于中低收入家庭来说，当然会首先选择政府提供住房，当然个人该埋单的还是要埋单。二要确立政府投资为主的经济适用住房建设模式。建设资金来源，主要从地方政府拍卖土地使用权的收益中支出，也可以通过住房公积金中支出。可规定，政府从土地出让金中提取不低于30％的专项资金用于建设经济适用住房。换言之，廉租住房和经济适用住房建设资金总计应当占到土地出让金的1/2以上。经济适用住房可由政府组建非营利性机构直接投资建设，也可由政府委托开发商开发。三要合理确定经济适用住房的建设标准，实行小户型。小户型、低房价是解决中低收入者住房问题的关键，经济适用住房要严格禁止大户型建设。这既可以防止有人利用权力进行寻租，也可以集约利用土地。目前可按60~90平方米设计不同户型，相当于后者的3/4，该标准略低于城镇居民平均住房标准，今后随着经济社会发展可调整。四要尽快完善经济适用住房的“退出机制”，实行政府回购、体制内循环和封闭运行，从根本上抑制对其的过度消费。这是最为关键的一条改革措施。经济适用住房作为一种兼具商品性和保障性双重属性的特殊产品，主要用于面向符合条件的中低收入家庭出售。购买者拥有的是一种特殊的、不完全的产权，这种产权具有永久使用权和部分收益权，可以被继承，可以出租并获得收益，也可以转让但其属性不能改变，不能进入普通商品房市场以获取住房增值利润。住户只能将经济适用住房出售给政府，价格由政府综合考虑居民购置成本、房屋自然升值等因素适当溢价来确定，形成经济适用住房的闭路循环。五要尽快调整政策，在扩大供给的基础上放宽限制条件，使经济适用住房真正适合中低收入家庭的消费。

　　第三，进一步扩大住房公积金的覆盖范围。从多层次住房供应制度设计上讲，城镇中低、最低收入阶层可通过经济适用房和廉租房来基本解决住房问题，高收入阶层可购买商品房，普通工薪阶层则属于俗语所说的“夹心层”群体，他们应当主要依靠住房公积金制度来获得保障性支持。我国住房公积金的制度设计和运行状况大体是可以的，要借鉴新加坡中央公积金制度的经验，进一步扩大覆盖面，使公积金制度真正惠及中等、中高收入群体。强化公积金的强制储蓄功能，适度提高公积金的缴存比例，扩大公积金的积累总量。适当放宽住房公积金的投资渠道，在保证资金安全的前提下寻求较高的投资回报率。