切实推进多党合作与政治协商的制度化、规范化和程序化建设
——纪念“五一口号”提出六十周年
朱正国
为纪念“五一”劳动节，中共中央每年都会通过新华社发表宣言、口号，举行集会、游行，刊发文章、社论等。1948年“五一”节前，“五一口号”初稿送到毛泽东的案头，他将目光特别停留在第5条“工人阶级是中国人民革命的领导者，解放区的工人阶级是新中国的主人翁，更加积极地行动起来，更早地实现中国革命的最后胜利”上，并修改为：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府。”当时，国民党反动统治即将崩溃，一个独立、民主、和平、统一的新中国即将诞生，对外公布共产党人的政治主张、提出新中国政权蓝图可谓正当其时。毛泽东的这一改动，寓意极为深刻，体现了他的博大胸怀与高瞻远瞩，表现了他对中国革命进程的准确把握，对统一战线在革命进程中作用的清醒认识，表现了共产党对成立民主联合政府的诚意和决心，预示着一种全新的政党制度的诞生，奏响了协商建国的华美乐章，标志着共产党与各民主党派的团结合作即将进入崭新时代。此后，政协走过了几十年的风风雨雨，不断得到新的发展。特别是不久前召开的中共十七大，全面总结并确立了中国特色社会主义理论体系，强调“要坚持中国特色社会主义政治发展道路”，要坚持和完善“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”。为纪念“五一”口号六十周年，我想就多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化建设问题谈一点认识，希望能从历史发展和现实实践中发现一些有意义的东西。由于政协章程集中反映着中国政协这一政治实践，因此，主要围绕政协章程来谈一点个人体。
一、正确认识多党合作与政治协商制度
要正确认识多党合作与政治协商制度，我认为有两点是非常重要的，第一，肯定政协是个好东西，对推进中国的民主化进程、建设中国特色的社会主义政治文明，进而促进中国的现代化建设是必不可少的和非常重要的。第二，要发挥多党合作和政治协商的积极作用，就必须依法依规开展有序化活动，其中政协章程是一个重要的规范，必须注意研究和完善政协章程，以此推动政协的工作。
1、政协是个好制度。在毛泽东看来，中国共产党是一个以救民于水火、追求人民民主为己任的马克思主义政党，历来主张“国事是国家的公事，不是一党一派的私事”，反对一党一派的专制独裁统治，提出共产党员“只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”（《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809页）。这一政治主张，得到了各民主党派和无党派民主人士的广泛赞同，使共产党在领导人民推翻专制统治、建立民主政权的峥嵘岁月中，同各民主党派携手合作，结下了深厚的友谊，赢得了各民主党派的一致拥护。新中国成立后，以毛泽东为代表的中国共产党领导从中国的特殊国情出发，没有照搬当时苏联和西方的模式，实行中国共产党领导的多党合作制。1979年，邓小平同志指出：“在中国共产党领导下，实行多党的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度的一个特点和优点”。为此，在1982年，中共十二大将原来共产党与民主党派合作的“长期共存、互相监督”八字方针，进一步发展确定为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针。以江泽民同志为核心的中共第三代中央领导集体，适应时代发展要求，对坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度又提出了一系列新思想、新观点、新论断。1993年的宪法修正案经八届全国人大一次会议通过，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，从而将这一制度上升为国家意志。中共十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的中共中央继往开来、与时俱进，大力推进社会主义政治文明建设，高度重视加强我国的政党制度建设与创新，明确提出进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的制度化、规范化和程序化建设。2004年3月14日十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，《宪法》在序言中阐明 “中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”宪法在总纲中还强调：“政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”2005年中共中央下发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（即中发[200]5号文件）。文件对中发[1989]14号文件下发15年的我国多党合作和政党制度运行经验进行了总结，提出了许多新的理论观点和创新举措，是推进我国政党制度的制度化、规范化、程序化建设的纲领性文件。总结历史经验，展望未来中国的发展需要，多党合作和政协制度对于进一步发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，实现党的领导，人民的团结，祖国的统一，依法管理国家事务都具有十分重要的意义，是我们必须坚持的一项基本政治制度。
2、制定政协章程是恰当的。政协章程是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士共同的行为准则，是各级政协设立组织开展工作的基本依据。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，完成了建立新中国的历史使命，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》等三部重要法律，其中包括《中国人民政治协商会议组织法》。1954年第一届全国人民代表大会召开，政协全体会议代行人大职权的政权机关作用已经结束， 1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，人民政协不再代行全国人大的职权，原有的《中国人民政治协商会议组织法》不再适用。因此，同年12月召开的政协二届一次会议，在原来的中国人民政治协商会议组织法基础上，制定中国人民政治协商会议章程。 此后，政协章程经过多次修改，除“文革”政协会议停开10年之外，政协章程的基本精神是不变的，说明它经受了考验。从道理上来讲，中国人民政治协商会议是以各民主党派、各人民团体为基础所组成的人民民主统一战线的组织，它的规章定名为“章程”确实比较恰当，这既可以同国家机关的组织法和条例有所区别，又可以避免同国家权力机关所通过的具有强制性的法律效力的“法”和“条例”相混淆。所以，《中国人民政治协商会议章程》与党派和人民团体的组织规章相似，包括总纲和组织条文等主要部分。
3、协商在前票决在后是合理的程序。根据毛泽东修改的“五一口号”第五条及政协以后的发展实际，政协主要体现了中国民主制度中“协商民主”形式，也就是说，在组成政府之前中国共产党应该就一切重大问题与各民主党派、各人民团体及社会贤达协商达成一致意见上，才交全国人民代表大会或其常务委员会表决，后者体现的主要是“选举民主”形式。“选举民主”与“协商民主”互相补充，使民主制度更加完善。
二、存在不足
如果围绕反映多党合作和政治协商实践的政协章程来思考一些问题，我们也会发现存在如诸多不足，有的还是具有决定性、关键性的，可以说，正是这些不足，制约着多党合作和政协更好地发挥积极作用。主要表现为：
1、未能充分体现党派（团体）之间的合作关系。多党合作与政治协商制度应该明确两个层面，第一个层面是党派（团体）之间的，协商也好，监督也好，首先是党派团体相互之间的，章程也应该首先在这个方面作出具体规定，而不仅仅是对政协委员个人的规定。第二个层面才是对参与政府活动及对政府活动的考察、评议和监督，一般来说，对政府的评议和监督应该是在政协的组织下由各党派团体合作，联合开展工作的。但政协章程恰恰在第一个层面上没有明确，例如，章程规定：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”就没有涉及党派之间。与此不同，倒是《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的提法更准确：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”它还进一步要求“各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道”。同时，我们知道，“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针讲的也是党派团体之间的合作与相互监督的关系，是非常准确的。
2、缺少合作、协商的程序性规范。政协章程中，原则性的政治内容比较多，多党合作和政治协商的程序性规范极少。政协章程自1954年正式出台至今，有五次修改，但历次修改基本上是根据政治形势变化来进行的，仅2004年第五次修改中增加了一点程序性的内容，即明确规定了政协换届大会预备会议的程序，解决了长期存在的政协换届大会新老衔接程序不顺的问题。对政协界别和委员产生的程序也作了必要的规定和补充，使政协章程更具有实际的操作性。相反，在这方面，又是《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对如何加强参政议政、民主监督等在内容、形式、程序方面作出了较多的具体规定。
3、缺乏违章罚则。既然是章程，是共同协议，首先反映的是政协各方党派团体的共同意志，当然，也就有可能存在违章的问题，违章就应该有处罚的规定，这样才能保护章程的约束力和维护其严肃性。政协章程第二十九条有违章的警告处分或撤销资格的规定，但难以操作。同时，政协章程也没有登记注册的规定和程序，自然也就没有主管机关，因此，既使有罚则，也是无法管理和执行的。
4、误解政协的“软约束”性质。在与人大工作比较时，人们一般认为政协的参政议政也好，民主监督也好，都是一种“软约束”，不具有国家权力的强制性。这其实只是表面现象，也与政协章程的不完善是相联系的，从本质上来说，参与各方是要遵守章程的，章程并不等于“软约束”，只不过与法律相比，它不直接是法律约束力而已。如果章程有罚则，则这种“软约束”就不是软的，不是可有可无的，也不是模糊柔性化的，而是有违章责任的和明确界限的，并且最终要受到相关法律法规的保护。
5、缺失政党的有关法律规范。如果进一步考虑政协章程的登记注册问题和管理问题，考虑到政协章程的约束力问题，实际上就涉及到法定问题，涉及到政党法的问题。但我国还没有这样的政党法，只是在宪法的序言和总纲部分对我国的政党和政党制度作了原则性规定。因此，党派活动违章也好，违法也好，就没有法定的部门来监督管理，也无法追究，完全靠党派的自觉，必然给人的“软”的印象。
三、推进多党合作与政治协商的制度化、规范化和程序化建设
《宪法》及以《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等重要文件，为我国多党合作和政治协商制度的长期存在和稳定发展、保持强大生命力提供了重要的政治规范和政治保障，也为我们解决上述问题，推进多党合作与政治协商的制度化、规范化和程序化建设提供了宽松的环境和空间。胡锦涛同志在2005年召开党外人士迎春座谈会强调，新形势新任务要求我们必须从全局和战略的高度，进一步加强共产党领导的多党合作和政治协商制度建设，进一步加强中国共产党和各民主党派的团结合作。要继续坚持正确的政治方向，努力把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度坚持好、完善好、落实好。他还就进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设提出五点要求，其中之一是，要坚持推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化。要在坚持的基础上不断完善，不断研究多党合作面临的新情况新问题，探索多党合作的新机制新方式，使中国共产党领导的多党合作和政治协商内容更加丰富、机制更加健全、程序更加规范。在十七大报告中，他又指出：“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化和程序化，为党和国家长治久安提供政治和法制制度保障” ，要“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”。因此，无论是从多党合作和政治协商的实践来讲，还是从发展中国特色社会主义民主政治理论要求来讲，如何推进多党合作与政治协商的制度化、规范化和程序化建设都是一个关键环节。我认为应该从相互联系的两个层面来努力。
1、政协章程应全面体现中国共产党领导的多党合作和政治协商的共同目标、要求、原则、范围、方式方法和程序。前面已提到，与政协章程相比较，中共制定的有关文件是更多更好地体现了多党合作和政治协商的规范程序，但这毕竟是单方面的意见，而不是共同协议，本身是没有外部约束力的。政协章程首先是各党派团体的共同意志的体现，因此，章程的内容要着重反映中国共产党领导的多党合作和政治协商的共同目标、要求、原则、范围、方式方法和程序的有关规定。政治协商，首先是党派团体之间的政治协商，而不是与政府或其部门的协商；参政议政，这个“政”首先是政治，而不是“政府”，这也与把政协纳入决策程序和党务公开的要求是相一致的，也才与“十六字方针”的要求相符合。民主监督，首先也是党派团体之间的互相监督，然后才是共同监督政府的问题。因此，我建议将现政协章程更更名为《中国共产党领导的多党合作与政治协商共同章程》，会更合适一些。如果章程的篇幅有限，难以将很多内容具体化、程序化，则应该配套制定《中国共产党领导的多党合作与政治协商工作制度》或《〈中国共产党领导的多党合作与政治协商共同章程〉施行细则》。如增加这样一些内容：“政协应定期和不定期组织各党派团体和各族各界人士参加的联合进行的对国家机关工作的考察视察活动，加强监督。各党派召开全委会或其他重要会议，应向政协通报，通过政协的协调，安排其他党派代表列席会议，加强相互监督。”
2、尽早启动《政党法》立法，推动依法治党，进一步规范政党活动，全国落实依法治国方略。落实依法治国方略，建立社会主义法治国家，建设社会主义政治文明，还必须依法治党，这就有必要制定中国政党法，以依法规范政党活动。包括明确规定党纲、党章所必须包含的内容及建党和登记注册的程序，明确各政党的权利及义务，明确政党与国家之间的权力义务，明确执政党和参政党之间的权力义务等等。从大方面来看，建立政党制度法律体系，以法律的形式规范政党活动，有利于理顺党与国家权力机关、国家行政机关、司法机关、统一战线组织、社会团体等的关系，也有利发挥执政党总缆全局、协调各方的政治作用，使得人大、政府、政协、人民法院和人民检察院，及社会团体组织等依法运行，减少人为性、随意性，消除不确定性，进而提高多党合作和政治协商的效率和实效。
3、完善政协内部治理结构。根据政协章程，中国人民政治协商会议设全国委员会和地方委员会只有常务委员会，包括监督在内的政协管理事务都由常务委员会来执行。为此，需要修改章程，如增加“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会内部设置常务委员会和监督委员会。监督委员会由参加政协的各党派团体推举的代表和其他人士共同组成”这样一条，有利于监督章程的执行和违章的处分。如规定“政协章程是参加政协的各党派团体和个人的共同协议和必须遵守的行为规范，一经通过都必须严格执行，使政协工作做到有章可依、有章必依、执章必严、违章必究。”“监督委员会定期听取政协工作汇报，负责政协事务的政务公开，对违背政协章程的单位和个人向政协常务委员会报告，并向全体政协委员通报。”
参考文献：
①《中国人民政治协商会议章程》，１９８２年１２月１１日中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过，１９９４年３月中国人民政治协商会议第八届全国委员会第二次会议修订。
②《政协章程的制定和历次修改情况》，中民网/中国政协新闻/政协知识，http://www.people.com.cn
③《中国人民政治协商会议章程修正案》，２００４年３月１２日中国人民政治协商会议第十届全国委员会第二次会议通过。
④《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，中发[200]5号文件。
⑤《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，中发〔2006〕5号文件。
⑥《胡锦涛就加强多党合作和政协制度建设提五点要求》，中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz
⑦十七大报告：人民网/中国共产党新闻，http://cpc.people.com.cn/。/十七大专题报道
⑧《中华人民共和国宪法》，2004年3月14日修正，人民网，http://www.people.com.cn/GB/shehui。