郑风田：仅有中央部门预算全公开是不够的

　　

　　据新京报的消息，中央部门预算拟3年内全公开。日前，国务院向十一届全国人大常委会第十二次会议作的审议意见报告显示，审计署提出将会继续推动中央部门预算公开，争取再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。目前，深圳、广州等地将详细的部门预算向社会公开的作法受到了公众广泛关注。

　　

　　中央预算部门公开有以下好处：

　　其一是预算公开是国际惯例。

　　其实中央部门预算早就该公开了，原因很简单，这几乎是一个国际惯例。我国近年来国际化参与程度很高，许多政策制定都要拿国际惯例来说事，不同部门在向财政要钱时，一般也都是拿国际惯例来说事。比如要长油价，要按国际惯例行事；比如卫生部门游说财政部门，一般也会讲，按一般的国际惯例，其他国家一般的卫生预算要占整个国民预算的多少，我国目前与这个国际平均线还有不少差距，所以要向这个国际惯例线靠齐，要接轨；同样的道理，教育部门也这样干，说按国际惯例，其他国家的教育预算要占预算总支出的多少，我国目前低于这个数，也要向这个目标努力。但过去的国际惯例要钱的时候一般都要跟国际惯例接轨，在使用钱的时候就不接轨了。所以这些使用钱时也要接轨，中央政府部门的预算也应该按国际惯例走，要公开透明。我国不少政府部门在使用钱时不按国际惯例走，比如国际惯例是，在经济出现困难时，财政要进行补贴，但基本上是向最弱势的群体直接发钱或者是发食物券，但我国不少政府部门的做法就很不按国际惯例走了，比如商务部搞的家电下乡工程，规定必须买政府部门指定的产品，否则拿不到补贴。国际的惯例是政府部门不应该轻易指定购买某类产品，原因很简单，这样指定一方面容易产生腐败，最重要的违反了公平竞争法。

　　

　　其二，对部分政府部门是一个约束，接受纳税人—公众的监督

　　许多政府部门从财政部门一旦拿到钱，这个钱究竟怎么用，一般以什么国家机密之类的借口拒绝公开，其实这就不对了。原因很简单，国家是不直接创造财富的，财政的钱是来自于纳税人的钱，纳税人有权知道这个钱是不是用在正地方了，所以让各中央部门公开预接受社会监督，这也是一种国际惯例。纳税人有权知道钱用在什么地方以及为什么用在这些地方。这是最基本的权力。

　　

　　其三，公开透明能够带来公正，间接减少腐败的发生。

　　再者了，预算公开其实也是在保护我国的干部。原因很简单，公开是一种无形的约束，阳光下的东西对那些一些试图走地下路线的人是一种约束，在某种程度上也上决策者更容易摆脱利益集团或者条子、关系的约束，能够更公开、公正的做事。

　　

　　其四，中央部门预算公开后利益集团的声音会更强烈，国家预算如何不被特殊利益集团绑架成为难点。

　　当然中央部门预算公开后，各种各样的利益集团活动将更加公开化了，通过各种渠道来反映本集团的声音，游说决策来获得更多的预算。弱势群体或者沉默的大多数，他们的利益如何被反应进来就十分关键。所以高层决策者如何不被这些利益集团绑架可能是未来工作的重点防护内容。

　　

　　仅有部门公开预算是不够的，还需要“两项公开一否决”：

　　

　　其一，预算审计也应该公开

　　仅有中央部门预算公开是不行的，对预算的审计报告也应该公开。国家审计署实际上应该学一学他们的美国同行：美国审计署。美国审计署的网站有一个极全的数据库，不仅一般的美国公众，我们中国人也一直可以长驱直入，来查看美国联邦政府出钱的项目，其执行情况以及存在的问题。美国审计署并没有把此当成一个国家机密，与此相关，我发现美国审计署还是蛮严格的，对许多政府项目说不，这样的做法，含义很清楚，财政的钱使用效果不再仅仅对高层负责，而是对普遍纳税人负责。任何人都可以查到这些资金的使用情况，让社会来监督整个资金的使用情况，让仅不再仅仅局限于对上级部门负责，因为应付社会与应付上级要难多了。这等于让社会来替上级部门行使监督权，效果要强上百倍。

　　

　　其二，逐步实行预算绩效审计并且公开、且应该委托第三方独立机构进行

　　我国目前财政资金的使用效果一直深受质疑，原因很简单，目前各个部门都热心于从中央财政要钱，至于这个钱有没有用到正地方去，就只有天知道了。一般财政项目都是自设项目、自我检查、自我监督。导致项目的验收报告基本上都是一个结论：好，有价值，以后要好好推广。以惠农资金为例，虽然近年来惠农资金增加很快，但你到农村直接入户调查，记住，是直接找农民而不是托，问一问他们的感受就知道我国的惠农资金流失问有多么严重了，跑冒滴漏太常见却一直得不到重视。我原来有一个乐观的估计，认为中央的惠农资金，直接到农民手里可以遵守80：20准则，也就是说国家给农民拔100元，农民可以受益20元，但来自实际部门的人告诉我这个数据太乐观了，他们认为能够有5-10%就很不错了。之所以存在这么大的问题跑冒滴漏，原因是我国一直缺乏独立的第三方的审计监督。目前的自我监督检查基本上是走形式，上级部门下去吃吃渴渴了事。所以未来也应该遵守国际惯例，逐步地实行绩效评估，让第三方的组织来做，并且把这个结果向社会公布，接受社会的监督检查。这样我们有限的财政资金也就可以用在刀刃上了。某种程度上这个与预算公开一样重要。

　　

　　其三，人大代表要对预算硬起来，要敢行使否决权。要慢慢实行人大代表听证制度，让专业人士向人大代表听证，最后由人大代表决定预算是否通过。

　　另外一个最为重要的问题是人大代表在审查预算的时候，不要再只干一个动作：举手同意，而应该大胆地行使否决权。当然由于人大代表都是业余的，所以可以再国际惯例一下，实行听证会，请专业人士来向人大代表各种数据的含义。不能什么东西都还不明不白的时候就举手表决同意的。，是对人民的极大不负责任。未来的人大代表一定要对预算表决硬起来。

　　（评论者郑风田为中国人民大学教授）